中外政府改革比较：新公共管理讲述课件

1、 中外政府改革比较研究 管理效率导向的改革 新公共管理运动第1页，共70页。“世界上，唯一不变的就是变化。”当代西方政府改革的实践当代西方政府改革的理论公共行政模式转变的世界潮流第2页，共70页。当代西方政府改革的基本特征构成了传统行政模式与现代行政模式的分水岭，促成了一种新的社会治理模式的形成。两股流派（新公共管理改革和新公共服务）相互交织，前后衔接，都是对传统公共行政模式的反思和超越。第3页，共70页。政府改革的两种流派的共同点：对传统公共行政模式的反思和超越用政府之外的力量来克服官僚制的“陷阱”无论是新公共管理还是新公共服务，其改革的着眼点都在于变更传统的政府治理结构，重构新的治理框架，

2、只不过在如何重构上有着分歧。第4页，共70页。政府改革的两种流派的差异处：新公共管理改革强调市场机制“市场式政府”改革前期采用较多新公共服务改革强调公众参与“参与式政府”改革后期采用较多第5页，共70页。新公共管理运动： 从理论到实践理论基础制度结构政策选择行为活动实践形态绩效成果第6页，共70页。当代西方国家政府改革：20世纪70年代末80年代初，一场行政改革之风席卷全球，开启了“行政改革的时代”。英国的下一步行动方案（the next steps）美国的政府再造（reinventing government）加拿大的公共服务两千计划（public service 2000）欧洲共同体成员国

3、倡导的公共服务革新（OECD）新西兰的财政与人事改革澳大利亚的财政管理改进计划第7页，共70页。当代西方政府改革的基本原因1.新社会，新需求 社会的变化对公共服务产生了新的需求 公共产品“众口难调”社会结构的变化 公共服务多样化收入的增加 公共服务个性化比较的压力 公共服务更优化第8页，共70页。2.国家缺乏充足的财力来保证公共产品和公共服务的提供3.“公共悖论”愈演愈烈导致政府信任危机的扩大第9页，共70页。美国政府不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决了这一问题，其他问题都无从谈起。 克林顿第10页，共70页。新公共管理改革的理论来源

4、：公共选择理论、企业家政府理论1、公共选择理论：（以布坎南为代表） “用经济学的理论、模型和方法研究政治和行政问题。”第11页，共70页。公共选择理论的主要观点：引入了经济学上的人性假设：理性经济人、追求个人利益最大化分析政府效率低下的原因：公共产品的垄断性和不易度量性开出了与传统行政学不同的治疗药房：打破垄断、实行竞争、“用脚投票”第12页，共70页。2、企业家政府理论：用企业家的精神，以及企业的管理理念、模式、方法，来改革公共管理部门，重塑政府形象。戴维奥斯本，特德盖布勒： 改革政府：企业精神如何改革公营部门第13页，共70页。“企业家政府”的十项原则起催化作用的政府：掌舵而不是划桨社区拥

5、有的政府：授权而不是服务竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中有使命的政府：改变照章办事的组织讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款第14页，共70页。受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要有事业心的政府：有收益而不浪费有预见的政府：预防而不是治疗分权的政府：从等级制到参与和协作以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革第15页，共70页。核心原则：掌舵而不是划桨掌舵：制定公共政策划桨：直接提供公共服务第16页，共70页。新公共管理改革（new public management）时间：主要是从20世纪70年代到90年代初围绕经济和效率目标，把市场机制引入公共行政，通过竞争的方式

6、提供公共产品。美国的“重塑政府”运动英国的“公民宪章”运动第17页，共70页。新公共管理改革的主要内容：政府职能的重新分析和定位市场化改革和引入竞争机制以顾客为导向注重结果和绩效评估第18页，共70页。一、政府职能的重新分析和定位改革的基本思路： “市场优先，政府其次”。 目的是实现政府职能的收缩，实现政府职能从社会的回撤。第19页，共70页。改革的基本做法：把“掌舵”和“划桨”职能分开，设立执行局（executive agency)。英国： 1988年“改善政府管理：下一步行动”计划：把提供公共服务的职能从政府各部门分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”承担。设立“执行局”有一系列程序：

7、确认服务是否必要谈判签订绩效合同 执行局局长“非终身制”，每隔三年对执行局进行评估，剔除过时的职能。第20页，共70页。放松规制，调整政府职能的范围美国：放松规制运动 规制：规制与限制外部管理规制内部管理规制第21页，共70页。二、市场化改革和引入竞争机制引入三种类型的竞争： 公对私的竞争 私对私的竞争 公对公的竞争政府内部的竞争政府与企业之间的竞争企业之间的竞争第22页，共70页。公共服务领域引入竞争机制区分“服务的安排者”与“服务的生产者” 两个不同的概念决策与执行分开；消费者有公共服务的选择权；公共服务供给者要多元化，公平竞争。第23页，共70页。公共服务市场化，即把竞争机制引入政府公共

8、服务的一些业务领域，实现服务的最佳供给和公共资源的有效配置，公共服务市场化实质上就是政府职能的市场化。第24页，共70页。公共选择理论：重新创造市场公共选择理论的独到之处在于：与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系，认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。在政府中创造市场：竞争机制的构建第25页，共70页。公共物品供给的政府失灵：政府垄断经营地方公共物品的方式导致了公共物品的低效率，表现在：第一，由于地方公共物品的供给收益性得不到体现，而政府资金是有限的，巨大的资金缺口会导致

9、公共物品供给不足。第二，地方公共物品的供给由政府垄断容易导致政府的无限膨胀和效率递减，而且会导致寻租的产生。第26页，共70页。第三，地方公共物品由政府提供是为了弥补市场失灵，但政府也会出现“政府失灵”。第四，政府主观所导致的“政府失误”，这种失误往往会导致地方公共物品供给不足或供给过剩。第27页，共70页。市场化改革的基本导向：第一，在行政机构之间引入竞争，通过打破行政机构对某些服务供给及其对这些服务的成本信息的垄断，来限制官僚机构的扩大，提高工作的效率。第二，重构公共部门的激励结构。第三，将私人市场办法运用扩大到公共服务的供给。第28页，共70页。其他相关理论产权理论 私有产权 公有产权委

10、托代理理论 信息不对称 监管问题自生自发秩序理论第29页，共70页。公共服务市场化改革实践中普遍采用的方式私有化合同外包公私伙伴关系（public private partnership）凭单制度用者付费制第30页，共70页。1.私有化英国是西方国家中对国企实行私有化改革起步最早最突出的国家。撒切尔政府表示“私有化无禁区”。航空、电信、能源、电力、供水、天然气、邮政、铁路、运输等领域的私有化。公共住房、部分卫生、教育领域的私有化。第31页，共70页。2.合同外包政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外招标，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府购买。合同外包的发展经历了从“蓝

11、领服务”向“白领服务”拓展的过程。英美两国公共服务的合同外包比较突出。合同外包的优势成功合同外包的三个重要环节 案例分析：新泽西州伊丽莎白市的监狱承包思考：合同外包的限度问题？第32页，共70页。3.公私伙伴关系（PPP）以政府特许等形式吸引私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务。私营部门有投资收益权，即通过向消费者手来来收回企业成本，追求投资回报。固定非固定的公私伙伴关系典型方式：BOT（建造built经营operate移交transfer）第33页，共70页。4.凭单制度政府把某一公共项目的财政拨款，转化为有价证券（凭单），直接交给消费者，通过消费者在市场中的选择，引发公共服务提供者

12、的竞争，服务提供者再依据这些凭单到有关部门换取收入。美国的教育券改革英国的医疗券改革第34页，共70页。5.用者付费制把价格机制引入公共服务领域，对消费者收取费用的一项改革措施。运用范围主要包括公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、住宅服务等。第35页，共70页。市场化改革的优势1市场化方案实现了公共职能与市场机制的有机结合，提高了市场竞争活力。2市场化方案有利于转变政府职能和精简政府机构。3市场化方案有利于效率的提高。4民营化有利于降低公用事业运作的成本。第36页，共70页。5公共服务市场化有利于激活民间资本的参与，扩展建设资金来源渠道，减轻了财政补贴压力6市场化方案能扩大民主

13、参与，促进民主程度的提高。对于我国来说，市场化还有利于地方分权、打破地方保护主义和中央与地方关系新格局的形成。第37页，共70页。市场化改革中存在的问题1政府在组织竞标时常常面临备选对象数量不足的困境2市场化后一部分公共服务的质量并未达到政府和公众的要求3政府在某些项目上存在管制规则过多过滥的现象第38页，共70页。4公共服务市场化进程中始终笼罩着腐败和丑闻的阴影 无论是在市场化过程中，还是在市场化之后的运作中，都存在权钱交易的腐败风险，包括市场化过程中的寻租风险和市场化后监管者被“俘获”的风险。第39页，共70页。市场化改革中潜在的公共风险效率风险公平风险公共安全风险政府合法性风险 基于责任

14、模糊而产生的合法性风险 基于改革操作不当而衍生的合法性风险第40页，共70页。市场化经营的政府风险规避政府管制与市场竞争有机结合投资和生产主体多元化促进投资风险和责任的进一步分散渐进式改革和重点突破相结合，实现公私合作运营的快速发展第41页，共70页。鼓励民间资本采取联合、联营、集资和入股等合作方式进入公共服务领域，采用项目分割的方式，降低民间资本进入的门槛通过引入企业管理机制和运用网络信息技术，不断改革城市政府的官僚制组织体制第42页，共70页。市场化经营模式下 政府的角色与作用政府既要发挥主导作用，又要在合同履行时注意同投资商的法律平等地位政府应给投资者提供一个明确又放心的投资条件政府归位

15、，不要越权干涉，但要加强监管政府要切实履行诺言，及时承担付费等责任制定合理的价格机制第43页，共70页。三、以顾客为导向把服务对象看作“顾客”打破公共服务的垄断性给服务对象“顾客”一样的选择权第44页，共70页。“顾客导向”的具体措施：英国：90年代初英国的“公民宪章”（citizen charter）运动是顾客导向的重要体现。公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，从而提高服务水平和质量。第45页，共70页。服务承诺：内容、目标、标准、程序、时限明确违反诺言的责任加强制度建设，形成实践诺言的机制第46页，共70页。公民宪章的六个指导原则明确的

16、服务标准：服务效率、质量等方面的具体要求及公务员行为准则透明度：有关公共服务的信息必须公开透明顾客选择：向公众提供选择服务机构的机会第47页，共70页。礼貌服务：一视同仁地向公民提供服务完善的监督机制：建立方便有效的公民投诉受理机制资金的价值：发挥公共资源价值的最大化第48页，共70页。公民宪章运动为服务对象提供审视公共服务的机会案例： 公路管理部门服务承诺：高速公路上每隔1500米设立一部应急电话，每隔100米设立一个应急电话的方向指示牌。所有应急电话每4周测试一次，最长每8周清洁一次。电话出故障尽快处理，最长不超过4小时。第49页，共70页。美国：克林顿政府时期建立“顾客驱动的政府”（cu

17、stomer-driven）改革，政府部门普遍实施顾客满意度调查，设定“顾客服务标准”，公开接受公众监督。第50页，共70页。四、注重结果和绩效评估注重结果和产出绩效合同得到广泛应用 注重绩效评估，主要围绕“3E”标准展开第51页，共70页。经济（Economy）：指投入成本的降低程度效率（Efficiency）：产出与投入之间的比率效能（Effectiveness）：产出对目标实现所作贡献的大小第52页，共70页。英国的雷纳评审雷纳评审从1979年开始，持续了十几年时间，实现了300多项评审。雷纳评审取得巨大成就，据统计，从1979年到1986年间，评审共支出500万英镑，而它所带来的直接经

18、济效益高达9.5亿。第53页，共70页。雷纳评审对要评估的部门活动提出三点质疑：1.为什么要从事这些工作？2.为什么要按照目前的方式从事这些工作？3.怎样才能使这些工作更富有成效而且降低成本？第54页，共70页。下一步行动方案执行机构改革的标志是1988年内阁办公厅效率小组起草的调研报告改进政府管理：下一步行动方案（由于伊布斯时任首相的效率顾问，所以该报告又称为伊布斯报告）。在对前几年政府改革历程进行系统分析和反思并大规模实地采访调查的基础上，伊布斯报告对政府内部管理体制中存在的主要问题进行了总结。第55页，共70页。改革的方向和应遵循的基本原则： 1、各个部门应该根据职能和任务来组织工作；其

19、体制和内部结构必须有利于高效率地执行政策，提供服务。 2、各部门的管理者必须采取必要措施，保证其工作人员具备有效履行职责和完成任务的技能和经验。 3、必须保持有效的外部压力和内部压力，促使各部门不断改进工作。 第56页，共70页。1、设立执行机构，由其履行政府的政策执行和服务提供职能2、人力资源的开发和利用3、保持外部压力以推动持续性改进第57页，共70页。对新公共管理运动的总体评价四项内容：1.政府职能的重新分析和定位；2.市场化改革和引入竞争机制；3.顾客定位；4.注重结果和绩效评估。积极意义：克服官僚制弊端，减少成本，提高效率。第58页，共70页。奥斯本“政府再造”的五项战略第59页，共

20、70页。彼得斯的“政府治理新模式”第60页，共70页。 由于各国行政改革的政治、经济、文化背景的不同，以及改革政府的起因、议程、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，在行政改革的实践过程中每个国家会采取不同的政府再造实践模式，按各国侧重的病症、组织建构、管理方式、政策制定和公共利益服务方面的异同划分，美国学者盖伊彼得斯（B.Guy Peters）将其归纳为市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式和解制型政府模式四种主要的政府管理模式。第61页，共70页。政府治理的新模式市场式政府模式： 主张分权和下放权力；主张吸收私营部门的管理思想，建立以功绩制为原则的绩效工资制度，废除传统的同级同酬

21、的薪酬制度，鼓励甚至要求公共部门和私人部门之间的人才流动，废除公务员的终身雇佣制度；主张将官僚机构的职能下放给具有企业精神的公共部门，由它们自主做决定评判标准。第62页，共70页。政府治理的新模式参与式政府模式 主张对传统政府组织的层级关系进行大幅度调整，下放权力（尤其是决策权力）于基层行政机关和人员，以达到开发基层人力资源、调动基层人员工作积极性和重塑政府的目的。建立各种委员会或机构，改自上而下的集权式决策方式为自下而上的参与式决策方式，将基层行政人员直接吸收于行政决策过程；组织内部的参与管理，强调全方位信息沟通，推行参与管理新技术，如全面质量管理（TQM）。第63页，共70页。政府治理的新模式弹性化政府模式 弹性化政府是指政府及其机构要有能力根据