日本公务员制度综述

1、日本公务员制度综述任何政治经济体制的国家都必须建立服务于自身的行政制度和行政管理体制，而公务员制度则是其必 不可缺的重要内容。公务员制度是资本主义经济和政治发展的产物，是人事行政制度走向现代化的标志。“公务员”一词，最初译自英文的Civil Servant （或CivilServiee）一词，中文也有译作“文官”。它形成 于19世纪中叶的英国。1870年6月4日，英国政府颁布了第二号枢密院令，对文官的考试、录用和等级 结构作了更明确的规定。至此，英国用法令的形式确立了 “公开竞争，择优录用”的文官制度，宣告了西 方现代公务员制度的诞生。一、日本公务员制度的形成与发展（一）1885 一 1945

2、年官僚型的文官制度。1这种官僚制度的形成，起始于1867年征夷大将军德川庆喜归还政权于明治天皇，此举造成明治维新 的契机。正是明治维新的实行，使日本舍弃固步自封的封建制度，而加以吸收现代文明。文官制度的真正 确立是在1887年公布文官考试试补及见习规则确立考试用人的原则之后。1893年明治政府制定了 文官任用令和文官考试规则，而确立了功绩主义原则。1899年明治政府进一步修改1893年的文 官任用令，并制定新的文官资格保障令和文官惩戒令，此即所谓文官三令，标志着战前官僚 制度的确立，这种体系一直沿袭到二战结束，并无重大变化。（二）1945 一 1980现代公务员制度的建立巩固时期。21945年

3、8月，日本在二战中失败，日本政府开始进行政治体制改革，废除天皇专权制，对旧官吏制度 进行改革。1947年5月3日开始实施新宪法，建立议会和内阁，实行立法、司法、行政三权分立制度。为 适应政治体制改革的需要，日本政府对人事制度也进行了相应的改革。1947年10月，日本政府参照美国 的人事制度，制定并公布了国家公务员法，开始实行国家公务员制度。1950年又制定了关于国家公 务员职阶制的法律，同年12月又制定了地方公务员法。这些法律经过多次修改和补充，一直实行至 今，是二战以后日本公务员制度的主要法规。1946年11月颁布的日本国宪法和1947年10月颁布的 国家公务员法标志着日本官吏制度正式转变为

4、现代公务员制度。从战前的“天皇的官吏”转变为“国 民的公仆”。（三）现代公务员制度的改革时期3进入80年代以后，随着泡沫经济的崩溃，日本经济陷入持续低迷的状态，以往隐藏在台面下的公务 员制度的负面影响、消极作用日显突出，其弊端不断受到社会的攻击。如，行政管理方式的陈旧落后，规 制过度，“公务员下凡”（指从政府机关退休后在大企业再就业的现象），公务员道德伦理的腐败，年功序 列和行政机关的低效运转等。很多专家认为，由于现行的日本公务员制度无法适应新时期发展的需要，已 经成为阻碍日本经济进一步发展的桎梏。为此，1996年上台的桥本内阁提出要推动全面的行政改革，目的1娜琳：中日公务员制度的比较探析.大

5、连大学学报，2007 （1）2同上3车美玉：日本公务员制度改革的最新动向.鲁行经院学报，2003 （5）是削减臃肿、僵化的行政组织，建立精简、高效、透明的政府。内*I成盘公务员制帔诲宜会中央省卜r警曲立改羊基率祐189公务员枷度调:夜羞员会巽好昂阳蛔理苹的茎本打南的答也”2CXJ0宜民交诫诡进法丈施、网设公务员轮蹲一法丈独、任蜗乏付公备员累田2001国公务员加，套等改推廷堂-公务妨栉u琬改革的基本段:订-内函议2CO2人妻晓矣备员改苹的应有方向2005人事院据出耕啊毡改菜的动告.内陛诚金决淀+行戒改革的 匣盐Zf可昔2OC&na会1*此行政成革坦进祛2007内内诙会庆正妾募m制安改*- 国衣会

6、务员混害帕改正. 公务房制皮 我华展谈会2ODBg 彖子？务员.制由改晕本冬争去牍 x、. 距官国源公卷 g粗建改革jfr遇农=友1公务U1；剧压氏，VE勺H妾咬JHia,耘二、日本公务员制度的原则（特征）1、为全体国民服务的思想原则作为战后日本公务员制度民主化的重要体现，就是以“全体国民服务”的思想取代了战前“为天皇效 忠”的思想。日本宪法第15条规定：“一切公务员都是为全体服务，而不是为一部分服务”；国家公 务员法第96条规定：“一切公务员必须作为全体国民的服务员，为公共的利益而服务，并在执行任务时， 应专心致志尽全力致力于工作”，这就以法确定了公务员必须为全体国民服务的原则。在这一原则的

7、指导 下，日本公务员，无论从事于任何工作，都必须以国民全体利益而奋斗。对此并作就职宣誓。2、公务员“政治中立”的原则“政治中立的原则”是公务员在政治上应做到“保持中立”、“不偏不倚”，不参加党派之争以及相关 的政治活动。这是西方英国等国家对公务员所倡导的原则。它为国家政局的稳定，将会起到保证作用。战 后日本公务员制度也贯彻实施了这一原则。国家公务员法第102条对“政治行为的限制”，规定了公务 员在执行公务中必须保持中立。职员不得为政党或政治目的，以热河方式与募集捐款等活动，除选举外， 都不得参与人事院规则（1949年）所规定的政治行为；职员不得成为以公开方式选举产生的公职候选 人；亦不能成为政

8、党与政党同样性质的政治团体负责人、政治顾问，以及其他具有同样作用的职员。对人 事院规则第14条、第17条都进一步作了有关政治目的、政治行为定义的规定。3、公务员制度的民主性原则保证公务员制度的民主性原则，即公务员的岗位职责，均须按民主性的原则办事，做到“机会均等” 日本国家公务员法第33条规定：“一切职员的规定，都应依照本法和人事院规则的规定，根据本人的 考试，工作成绩以及能力的其他实证来进行”为使考生都有均等的机会、公开竞争，择优录取，并作了 对公务员录用必须公开通知、广泛报道，合格名单公开发表等规定，这一公务员录用方式的结果，每年都 能使最优秀的人才被录于政府部门，保证了公职人员较高的文化

9、和业务水平。上述是一般公务员的任职方法，而特别职公务员的任职方法，则是通过“选任制”和“委任制”的两 种方式进行，其中有的依据公职选举法选任，由国民直接或间接选举产生。有一定任期；通过国会两 院作出决议或同意；有的经主管大臣任命等。一般不经过开始而是依据一定资格或自理为人或选任。这种 普遍、平等的选举方式，也充分体现了日本公务员制度的民主性。三、人事院和职阶制（基本制度）（一）人事行政管理机关一一人事院1、权限与制度设置1948年日本政府设置人事院。人事院是协助内阁专管人事行政的机关，负责制定国家公务员根本方针， 具体的行政权有：负责职位分类、考试、任免、培训等事项；关于工资、工作条件等制度的

10、劝告、建议和 运营；关于公务员身份保障、惩戒制度的实施；审查、承认职员去营利性企业就职；计划、拟定其他公务 员制度等。人事院不仅有人事行政权，而且对其所管辖的事项均得制定人事院规则或发布人事院指令，具 有管束政府各机关的效力，斯为人事院的半立法权；人事院还有审查或裁决对公务员不正当处分的半司法 权。人事院虽属内阁的辅助机构之一，但又居特殊地位，持有相对独立性。（1）人事院保持自己的独立预 算，机关设置不受国家行政组织法的约束。（2）人事院有调节公务员和政府间矛盾之权。（3）人事院 的组成，标榜置身于“超党派”的“中立”地位。（4）人事官比一般行政官员有较大的身份保障。之所以 具有独立性，是为了

11、保障从事人事行政的职员在政治上保持中立性，在工作上保持其专业性。人事院的组成和人员挑选，有严格要求。人事院由人事官三人组成，其中一人为总裁，由总理大臣任 命。人事官必须由“人格高尚、作风民主、办事能力强”者担当。任期四年，可以连任，但不得超过十二 年。内阁总理大臣不得任意罢免人事官。人事院总裁也不随内阁的改组而更迭、以保证人事行政管理工作 的稳定性。人事院对实现人事管理制度化、法律化、规范化，加强对公务员的领导和监督，推动国家机关行政工 作效率的提高，有着重要的意义。它标榜“超党派”的中立地位，在一定范围和某种程度上，也限制了日 本政党直接控制人事大权的可能。但日本政府的主要权力分贝和重要官员

12、的配备，却是由垄断资产阶级通 过政党来决定的。因而，人事院在干部管理上所谓“中立”或“公正”，毕竟是有局限性的。2、改革后的变化根据新的改革方案，人事院的权限将大大削弱，各省厅人事行政机构的权限将得到加强。传统上日本 的人事管理权限集中在两个机构：一是人事院，二是总务省所属的人事局。除了人事院之外，日本政府在 总务省设了一个由内阁直接领导的人事局。根据法律规定，人事局负责公务员效率、福利、服务等方面的 事务（除去人事院所管辖事务）；各行政机关实行的人事管理方针、计划的综合调整；公务员人事记录； 职员职系关系的统计报告、制度的制定和实施；以政令方式设置人事管理官；指挥监督人事授权的机关首 长。这

13、种传统的人事管理体制无法适应复杂多变的行政环境，不仅限制了各省厅人力资源管理的积极性和 能动性，还对政府机构的工作效率起到了负面影响。为此，改革方案明确了各省厅在人事管理中的主体地 位。各省厅在法律规定的框架内，根据自身的具体情况，在公务员的录用、晋升和培训等方面发挥主体作 用，同时在编制数量不变的前提下，也可以对内部组织结构的设置进行灵活的调整。而人事院和内阁所属 的人事局，其职能主要局限于人事政策的制定和协调，以及在公正、中立的立场上对各行政部门的人事管 理进行有效的监督。（二）职阶制1、概况职阶制就是官职的等级制，亦称分类制。即首先将社会组织内的各种工作，根据工作性质和职务内容 划分为职

14、群。然后，根据职务的责任和复杂程度，进行职务等级的分类，区分为职种。再按照不同等级， 制定不同的工薪级别。对于同样的职务，具有统计的官职，使用统一的资格和薪俸标准。日本政府设想通 过职阶制，使人事安排和薪俸报酬，公平合理，推动公务人员专业化，增强责任感，实现对公务的科学民 主管理。1950年5月，日本政府公布关于国家公务员职阶制的法律，明确职阶制就是“对官职进行分类管 理的计划。” 1952年和1954年，人事院对社会组织的各种工作，进行分类管理，提出126个职种。为了使 官职适用于一定的职级，提出要进行官职的定级工作。但由于日本社会各方面条件的限制，职阶制并未按 照原来设想那样发生效率，暂告

15、中断。日本政府将1950年公布的关于一般职职员薪俸的法律中的八 大类，作为职阶制暂行的措施。该法将一般级公务员，按照工作性质分为行政职、税务职、公安职、海事 职、教育职、研究职、医疗职、指定职等八大类。三十多年来，日本政府一直用这一法律代替以职阶制为 准则的公务员的科学分类。日本行政学界认为，职阶制所以至今未得到彻底实行，主要因为日本社会还存在着独特的带有一定封 建主义色彩的“终身雇佣制”和根据职工的工龄、学历和能力为标准晋级的“年功序列制”；旧的身份关 系的传统和习惯势力。还因为日本公务员在知识技术上训练不足，尚不能象美国公务员那样（业务标准化、 劳动市场开放、对劳动者雇用是以各种职务所必要

16、的知识技术为中心）容易在各种岗位之间移动。2、改革后的变化年功序列是日本公务员制度中的一项惯例，是日本型人事管理的标志之一。所谓年功序列简单地说就 是论资排辈，按照这一人事任用习惯，通常获得晋升的是单位内资历较深者。随着经济发展、人口老龄化、 观念等行政所面临的环境因素的变化，这一制度目前已经面临严重的挑战。其缺陷在于，这一做法难以及 时评估每个人的工作业绩，即使进行了评估也无法及时将评估的结果落实到待遇和任用上，从而可能会影 响年轻公务员的工作热情。此外，过分注重年功，会使工作能力以及积极性明显低于其他人的公务员获得 同样的待遇，而对组织作出贡献的公务员无法达到相应的待遇，从而对整个机关的工

17、作积极性和工作道德 带来了负面影响。同时，这一违背适才适用原则的做法对提高人事管理的整体效率也会产生不利影响。为此，日本政府进行了改革，主要是将现行的职务升迁制度改为能力等级制度，其不同之处有：（1） 对职务进行详细描述，明确适应该职务的能力要求标准，以次作为履行职务的好坏和晋升与转职的判断标 准；（2）制定能力等级表确定工资表的种类以及工资支付等级等行政人员的工资决定基准；（3）将能力 等级制系统化，覆盖公务员进入、中途任用、进修培养、直到退休等各个人事管理环节中，构筑新的 人事考核制度。这样，能力等级制度在工资和任用方面都得到体现，实现采用注重能力和业绩的人事管 理。四、有关公务员的诸制度

18、（一）公务员的设置范围公务员分为国家公务员和地方公务员；中央机关和国营企事业单位的官员和职员，称为国家公务员; 地方政府机关和地方政府经营的企事业单位的官员和职员，称为地方公务员。国家公务员和地方公务员又 分为“一般职”和“特别职”。“特别职”国家公务员，是指经公众选举或议会任命的重要官员，执行带有 政治色彩的重要职务。主要有大臣、人事官、检察官、法官、内阁官房长官、政务次官、秘书官、公使、 宫内厅长官、侍从长、国会议员、日本学士院会员等。“特别职”地方公务员，是指经地方议会选举、任 命的职务。“一般职”公务员，是指为执行国会通过的法案而进行业务和行政工作的职务。凡是各省（相 当于我国中央的部

19、）事务次官以下的在职公务员均属于“一般职”。“一般职”公务员统称职员，即通常 意义上的文官。国家公务员法的规定，只适用于“一般职”所有公务员的职务。（二）考试和任用制度各级“一般职”公务员的任用，是根据考试成绩、工作成绩和其他能力的实际考核进行。考试，在日 本分为竞争考试和考核选拔两种。竞争考试，是指考生通过考试竞争官职，择优录取一定人数的考试。考 核选拔，是根据在职者的工作成绩，进行考核选择。任用公务员的考试分为高级（甲乙两种）、中级和初 级三等。参加高级考试的必须是22岁以上具有大学本科毕业或同等学历者；参加中级考试必须是二十岁 以上短期大学毕业程度者；参加初级考试必须是十八岁以上高级中学

20、毕业程度者。考试工作，一种是人事 院直接主持，按规定的标准进行；一种是在人事院的监督下，指定任用的机关负责进行。考试学科分门别 类。如国家公务员高级职务的甲种考试，就是按照大学专门研究的学科分类，分为法律、行政、经济、社 会、教育、数学、物理、化学、地质、机械、土木、建筑、金属、电气、医学、农学、林学、畜产、水产 等二十余种。考试内容是根据不同部门、不同业务的工作特点和要求，由法律统一规定。考试方式有笔试、 业务评定、经历审查、口试和身体检查。考试合格者由各采用部门面试。最后公开发表录用者名单。高级 职务考试合格，可以担任事务官，其中属于甲种考试合格者，可留省厅总部担当领导职务；乙种考试合格

21、者可分配到各省厅驻地方分支机构工作。中级考试合格者可以担任一般职员。初级考试合格者可以担当各 种事务的办事人员。任用的新公务员有六个月的试用期，在试用期取得良好成绩者，方可转为正式。表2日本国家公务员高级考试合格者毕业校别（1973 - 1983年）校名人数校名人数校名人数1东京大学52436早大45511筑波大1722京都大学22397阪大43212横滨国大1613北海道大学6578名大41913神户大1434东北大5879九大41914庆应大1415东工大57610一桥大18215中央大82注：19731983年的合格者为11512名，其中各省厅录用5584名（法律职为1398名，经济职为

22、522名）。秦郁彦.日本官僚研究M.北京：三联书店，1991.改革：公务员考试是以笔试成绩为主，一般是按照分数高低的顺序从高分录取。为了克服现有考试制 度的弊端，从2003年起根据各省厅的需求对考试的内容进行适当的调整，同时利用高校成立法律研究生 院的机会，对考试的种类进行相应的调整，确保引进多层次的多样化的人才。此外，为了扩大选择的范围， 2002年将考试合格的人数增加到最终录用人数的2.5倍，2003年则达到4倍，其中就扩大女性公务员的比 例。这样，各省厅的人事部门会有更大的选择余地，在对候选人进行全面考核的基础上决定录用与否。录 用考试的计划由内阁提出，人事院从中立和公正的角度出发，可以

23、提出合理的建议。当然，考试的实施最 后还是由人事院负责。开放型任用包括对外开放和对内开放两种形式。对外开放主要指官民交流制度。为了吸引政府所需的 专业化人才，日本政府于1999年颁布了官民人事交流法，实施官民双向人事交流制度。其旨在按照适 当的程序加强政府与私营企业之间的人才交流，培养能够更加灵活和充分完成任务的国家公职人员，并进 一步将私营企业卓有成效的商业管理方法引进政府管理当中去。而对内开放旨在通过引进政府部门内部公 开竞争的机制，实现部门之间人事交流活性化和人事流动渠道的多样化，其核心是开放和竞争，通过开放 和竞争谋求公务员队伍素质的不断提高。（三）工作评定和晋升制度日本各级政府重视公

24、务员的工作评定和考核。国家公务员法规定：政府机关首长应对其所属职员 的工作进行定期的评定，根据评定结果采取适当的措施。对工作有成绩者给以表彰和提升。工作评定是按 不同官职的职务规定标准，明确每个人的职务执行能力、工作态度、业务水平和实际效果。以此作为提薪 晋级的根据。各级首长每年对所属公务员鉴定一次。由首长指定办事公道的职员两人以上，对部下一年来 的工作表现进行调查。课长（处、科长）、课长助理、股长分别给课员做鉴定。股长的鉴定由课长、课长 助理来做。课长、课长助理的鉴定由局（司）长来做。局长的鉴定由事务次官来做。鉴定和考核的结果填 入工作成绩表，存入档案。公务员的鉴定分为甲、乙、丙、丁、戊五等

25、：评为甲乙丙等者，工作成绩属于 出类拔萃、特优和优秀者，给子表彰和提升，增加工资，以资鼓励；评为丁等者，工作一般，但还可提级; 评为戊等者，属于低劣，首长对他们给予指导、组织学习，或调离工作。一般言之，公务员只要努力工作， 不出大问题，每年均可增薪。公务员的升级主要通过考试，或“通过在职者的工作成绩进行选拔。”能否提升，取决于公务员的工 作成绩、业务和管理能力、健康等因素的综合评价。判定是否有真才实学，还可进行专门考试和实地实验。 根据职务，课长一级的任免和提升，经人事院批准。课长以下公务员的提升，由各省决定，但要经过人事 院的考核，以防各部门任意封官许愿。公务员的提升，在各省之间和同一省内各

26、有不同，但由于同工作年 限工作评定有关，在大体上是还接近的。凡经过高级考试合格者，升级较快，其中突出者，有希望升到“一 般职”公务员的最高级一一事务次官。高级官职位置有限，越往上提升越难，同级公务员之间的竟争和淘 汰率也越大。根据考试或工作评定、工作年限及考核，提升公务员职务的做法，在公务员中普遍增强了奋 发上进的精神，使他们专心本职工作，加速实现“知识化”和“专业化”。（四）薪俸等级制度国家公务员法对公务员支付工薪的标准，归结为职务和责任。1950年日本政府公布的关于一般 职职员薪傣的法律规定，公务员的工薪必须考虑职务的复杂性和困难程度、责任大小、劳动强度、工作 时间及工作条件。由于人事院未

27、做出完全合乎职阶制标准的职务内容和职务等级分类计划，政府暂将“一 般职”公务员分为行政、税务、公安、海事、教育、研究、医疗、指定职等八大类。根据公务员的种类、 等级、工薪号数来确定工薪。从“一般职”公务员八大类的工薪表中，明显看到，月薪最高额和最低额之间相差约十五倍左右。至 于“特别职”官员的工薪和“一般职”相比，最高和最低之间却相差二十倍左右。“一般职”八大类之间 的工薪差别，除指定职的工薪特殊高之外，教育、科研、医疗部门的工薪高于行政和其他部门；脑力劳动 比体力劳动的工薪高。以教育部门为例，战后很长时期，日本学校教员的工薪低于其他部门，曾大大妨碍 了教师队伍的巩固和发展，影响到人才的培养和

28、提高。60年代以来，日本政府大力推行“智力投资”的方 针，日本经济高速发展，对教育工作者的工薪进行了调整，提高了教师的社会地位。1974年3月又公布了 教员人才保护法，人事院首先增加了中小学教师的工薪，接着增加了高中、高等专门学校教师的工薪， 以后又提高了大学教师的工薪。到1988年左右，中小学教师的工薪基数比1974年提高了 30%。在日本国 家公务员中，各级国立、公立学校教师，将占半数。显然，日本政府对教育和科技工作者采取较为优厚的 待遇和工薪政策，对日本政治经济的迅速发展，产生了深远的影响。（五）进修制度国家公务员进修：（1）组织新录用公务员的进修。目的是了解公务员的使命、责任以及完成职

29、务应有 的工作态度。（2）组织行政领导者进修，使之掌握行政管理知识和经验，提高管理水平，培养出优秀的官 员。由学者、专家以及各省厅有丰富经验的官员，担任讲师。股长进修10周，学习课目有行政管理、经 济、法律、社会科学基础知识等。课长助理进修4周，课目有政治、行政管理、经济问题、国际关系、公 务员制度等。结业前，通过论文，测验成绩，巩固进修成果。（3）组织管理者培训。以本省厅的课长级职 员为对象，主要通过10天的现场实习和调查研究以及一周的业务技术知识训练，以提高行政管理能力。（4） 组织人事院和地方事务局的监督者进修，以提高公务员管理和监督能力为课题。（5）各省厅的进修所以教 官为对象，组织“

30、教官研究会”，提高进修培训工作的管理水平。（6）全体公务员的进修，主要是结合实 际学习业务和技术知识，根据各自的实际水平确定进修的课程。（7）委托省厅以外的研究机关、学校，或 其他机关培训职员。（8）实行行政官驻外研究员制度。派行政官员到外国行政学院、研究院进修，吸收外 国行政管理方面的先进经验，培训从事国际活动的行政官。有长期2年和短期6个月两种。对派出人员有 省厅严格选拔、推荐，经人事院审定。（9）实行行政官国内研究员制度。派工作3年以上6年以下的行政 人员到国内的大学进修2年，主要学习行政方法的理论知识。（10）为进一步加强公务员的进修和培养工 作，在东京建立“国家公务员进修中心”。地方

31、公务员进修：（1）自治省建立自治大学，以地方公务员为对象，离职进修。进修计划有两种：A. 一般进修，是指对都、道、府、指定市的课长助理以及市、町、村的股长以上职员的进修，培养提高作为 未来干部骨干所具备的行政管理能力和理论水平。还有都道府县部（局）长的进修，称为“高级进修”； B.专门进修，是对从事税务、公营企业、会计的上级地方公务员所组织的专业课程进修。（2）地方自传 体组织各级地方公务员的进修。如东京都就特别注意培养公务员站在都民的立场上，为地方事业的发展服 务。不论国家还是地方，培训干部的内容都是公务员现任官职或预计今后所任官职的职务所需的只是和技 术。（六）惩戒制度公务员不论职位高低，犯错误者均要受到处分。日本政府对公务员违犯法律和命令、失职、读职、消 极怠工、违法乱纪，有损公务员身