低收入群体社会保护的政策含义及其框架

1、低收入群体社会保护的政策含义及其框架内容摘要：社会保护干预政策可以更好地施行对低收入群体的援助和保护，近年来已成为国际开展研究议题的主流，但是目前社会保护政策的含义难以统一。本文在界定低收入群体的根底上，阐述了社会保护的四种含义及政策框架，并对其进展理解读。关键词：低收入群体社会保护政策干预低收入群体的界定低收入群体是一个相对的、动态的概念，其普遍存在于任何国家、地区的任何时期。无论一个国家或地区的兴旺、富裕程度如何，总有一局部群体处于收入较低或相对较低的状态。一般而言，低收入群体可以分为两局部：一局部是个人或家庭的收入程度无法满足根本的生活需要；另一局部是收入程度可以满足根本的生活需要，但是

2、收入增加幅度明显低于当地其别人的收入增长幅度，是一种相对的低收入。于是，低收入群体的界定就有绝对标准和相对标准两种。绝对标准指个体收入程度低于一定的标准，如低于国家规定的绝对贫困线、最低生活保障线等，即为低收入群体；同时也可以采用相对标准，先将居民的收入程度从低到高分为假设干等级进展排列，再将其中最低收入的某一个比例确定为低收入群体。兴旺国家一般采用相对标准，通常将20%的最低收入人口确定为低收入人群，而不考虑经济开展状况程度；而开展中国家由于经济开展程度和救助资源的制约，目前尚难以将这么高比例的低收入人口界定为低收入群体，通常只选择其中的一局部。为了保障这局部低收入群体的根本生活需要，往往更

3、倾向于选择绝对标准。低收入群体社会保护政策含义及其解读20世纪90年代开场，社会保护SialPrtetin，SP及其政策框架在世界银行、亚洲开发银行AsianDevelpentBank，ADB、国际开展研究所verseasDevelpentInstitute，DI、国际劳工组织InternatinalLaburrganizatin，IL和经济合作与开展组织rganizatinfEnirpratinandDevelpent，ED等国际机构的推动下，逐渐被越来越多的国家和政府以及学术机构所认同，认为社会保护干预政策可以更好地施行对低收入群体的援助和保护，近年来已成为国际开展研究议题的主流。但是，至

4、目前为止，社会保护政策的含义仍难以统一。不管是学术界的国际社会开展研究文献，还是理论中的社会保护政策方案制定者，对于社会保护含义及其政策框架持有不同的理解。“社会保护的核心内容和边界还远未达成共识。国际上，有影响力的定义主要可以归结为以下4种：第一，从狭义上看，社会保护就其本质而言是给“值得救助的贫困者提供旧式社会福利贴上一种新的标签。第二，将社会保护等同于平安网，用以减轻消费和消费危机对贫困者造成的冲击。第三，从广义上看，社会保护除了平安网之外，还包括教育、医疗补助、就业时机的创造以及小额信贷方案。第四，基于更为广泛的视角，社会保护不仅局限于目的性的收入转移，还应包括政治、社会和文化等方面的

5、权利。一将社会保护等同于社会救助第一种理解是将社会保护等同于社会救助，它仅限于对极端贫困人口的救助，将收入转移政策视为一种“不可持续的消费。这种含义理解与社会福利制度改革背景有很大的关系。20世纪70年代末以来，经济自由主义以及全球化极大地改变了世界很多国家的经济和社会政策。经济制度的市场化在国际上已成定局，社会福利制度的改革也是大势所趋。减缓国家福利支出的增长速度既是意识形态的选择，又是预算约束的应对措施，或者说是基于经济压力不得已而为之的策略选择。在这样的背景下，极为狭窄的社会保护政策含义理解与社会开展史上的“补救型的社会政策有异曲同工之处，它可以大大地削减国家的福利支出，同时强调非政府组

6、织在社会保护网络中的作用。这种狭义的政策理解被批评者们认为是社会福利政策的倒退或回归。二将社会保护视为根本的平安网持第二种解释的研究者和政策制定者仍是从一个较为狭义的角度对待社会保护政策仅仅将社会保护视为根本的平安网，视为短期贫困和临时生活冲击提供收入支持的一项政策工具。在国际上，平安网作为一种具有特殊含义和意识形态背景的概念，于20世纪80年代末开场被广泛使用，90年代末这一概念引入中国，引起关注。唐钧等在社会救助意义上使用平安网概念。尚晓援将平安网概念归结为二：一是指政府通过社会救助或收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活程度保障的政策；二是指在经济转型阶段，对由于转型而受到负面冲

7、击的最困难群众提供补偿性的临时救济。因此，平安网作为应对收入减少和平滑消费的一种机制，作为对于消费危机和生活冲击的一种回应，其作用是对目的个人群体提供“经济保护，但还不能称之为“社会保护。三社会保护是平安网及人力资本投资的“跳板第三种解释进一步从人力资本投资和风险管理的视角来理解社会保护政策含义。除了平安网以外，保护低收入者免于遭受收入的减少或波动，可以通过增加人力资本投资和积累，从而作为其摆脱长期贫困的重要途径。1990年，世界银行开展报告把开展劳动密集的外向型经济、人力资本投资与平安网一起构成开展中国家开展战略的“三条腿。世界银行的SP定义从政策行动出发，认为仅在风险冲击后向低收入者提供临

8、时救济和补助是远远不够的，主张对人力资本投资如教育和医疗卫生投入进展公共干预，帮助个人、家庭和社区更好地管理风险，对被剥夺的低收入者提供支持，创造更多的就业时机。从风险和社会风险管理的角度，将社会保护定义为既是“平安网Safety-net，又是人力资本投资的“跳板Trapline。其政策含义的本质是对目的个人群体提供“经济保护，赋予“时机pprtunity教育的时机、保健的时机以及就业的时机。ADB和IL对社会保险的定义实际上也持同样的观点。四社会保护是目的性的收入转移及政治、社会等方面的权利第四种解释那么基于更广泛的视角，在SP政策含义中注入了“社会和“转变Transfrative等要素。在

9、政策开展过程中，SP对于帮助低收入者摆脱临时贫困是一项有效的保护措施已逐渐达成共识。然而，对于持续性和周期性贫困，其作用仍较为有限。这是因为，当低收入者面对长期的危机、风险和压力时，通常会采用更加平安、更低回报的消费方式风险最小化策略，或尽可能减少人力资本投资，从而陷入贫困陷阱。约束贫困者的行为包括经济、社会、政治、文化等因素。因此，广义的SP政策目的是对贫困者提供“经济的和“社会的支持，消除偏见和歧视，鼓励他们改变行为方式，促使他们可以抓住时机，防止陷入贫困陷阱。详细来说，包括对低收入者提供经济支持、保护弱势群体免于遭受生活风险、增强边缘化群体的社会地位和权利等三层含义。DI和世界银行的SP政策含义与框架都基于“社会权利和“社会公平。DI认为“社会保护是指为了应对脆弱、风险以及社会无法容忍的剥夺而采取的一种公共行为。2000年世界银行提出了新“三条腿，即平安、时机和赋权，就是全面的社会保护政策框架。本文倾向于第四种观点。在对低收入群体的贫困问题研究中，采用社会保护政策具有针对性，它专门针对一个国家或社会的贫困群体、弱势群体和边缘化群体，涉及生活、教育、医疗和社会公平等领域，使得低收入群体可以预防、减少和处理他们所面临的各种经济和社会风险。因此，社会保护主要是指政府通过收入支持，对社会上最低收入群体提供最低生活保障，赋予其教育、医疗和就业等时机，促进社会