一站式网上行政审批系统研究论文

1、毕业设计(论文)论文题目一站式网上行政审批系统研究与实现学生姓名学生学号专业班级学院名称指导老师学院院长 年 5月 10日一站式网上行政审批系统研究摘 要随着信息技术的迅速发展，电子政务已经成为世界各国政府改革和发展的必由之路。电子政务是运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化与重组。2000年9月，美国政府开通“第一政府”网站（ ），标志着世界级的中央政府电子政务服务平台的诞生。我国已加入WTO，国家正在通过电子政务工程将传统意义上的政府管理逐步向电子政府转变。但是，我国电子政务的建设过程中，政府行政审批系统的探索和研究中仍然存在着许多问题。如对

2、政府业务缺乏系统性的思考，政务服务模型理论，应用部署模式等方面缺乏组织和业务的系统性理论指导。本文针对上述问题，对一站式行政审批系统作了分析。从行政审批系统的组织结构、业务及其流程、特征等方面分析，着重研究政务流程的再造，并以广州市花都区投资项目远程审批管理信息系统进行了案例分析。综合以上分析，结合现代软件工程技术，提出一些关于我国的行政审批系统流程管理及重组方面的观点。最后通过开源工作流引擎OSWorkflow设计一个行政审批系统，实现项目申报和项目审批等功能。关键词：电子政务，行政审批，一站式，政务流程，流程再造The research about one-stop work style

3、network administrative examination and approval system Abstract Along with the information technology, Internet development, the electronic government affairs already became the various countries government reform and the development way that must be taken. The electronic government affairs are to r

4、ealize official organization structure and the work flow optimization and reorganization, Using modern information technology methods such as computer, network and correspondence. In September, 2000, American government launched the first government website ( ), which symbolizes the birth of

5、the world-class central authorities electron government affairs service platform. In the big background of our country joined WTO, the country has been carrying on the positive transformation from the traditional significance in government to the electronic government through the electronic governme

6、nt affairs project. But in the electronic government affairs construction process, In particular, the exploration and the research of the administrative examination and approval system as electronic government affairs important constituent, still has many problems. For instance, it is insufficient t

7、o the government service research, lacks the systematic ponder; lacks the correlation theories and model abstract; lacks of systematic consideration of the business in application deployment patterns. Based on the above question certain aspects, mainly has made the analysis to the one-stop work styl

8、e administration examination and approval system. This article makes concrete analysis from administrative examination and approval aspects and so on system organizational structure, service and workflow, characteristic analyzes, and chief studies the government affairs flow restoration, finally has

9、 carried on the case analysis by the Guangzhou city huadu area investment plan long-distance examination and approval management information system.In this analysis foundation, union modern software engineering technology.It puts forward some examine and approve the system standpoint of process mana

10、gement and reorganization concerning the administration of the our country.Key Words: E-government affairs, Administrative examination and approval, one-stop, Government affairs workflow, Workflow restoration目 录 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc168037263 1.引言1 HYPERLINK l _Toc168037264 1 HYPERLINK l

11、_Toc168037265 1 HYPERLINK l _Toc168037266 4 HYPERLINK l _Toc168037267 4 HYPERLINK l _Toc168037268 2.一站式行政审批系统6 HYPERLINK l _Toc168037269 6 HYPERLINK l _Toc168037270 6 HYPERLINK l _Toc168037271 6 HYPERLINK l _Toc168037272 7 HYPERLINK l _Toc168037273 8 HYPERLINK l _Toc168037274 9 HYPERLINK l _Toc16803

12、7275 9 HYPERLINK l _Toc168037276 3.政务流程分析11 HYPERLINK l _Toc168037277 11 HYPERLINK l _Toc168037278 PAGEREF _Toc168037278 h 12 HYPERLINK l _Toc168037279 PAGEREF _Toc168037279 h 12 HYPERLINK l _Toc168037280 PAGEREF _Toc168037280 h 13 HYPERLINK l _Toc168037281 PAGEREF _Toc168037281 h 14 HYPERLINK l _To

13、c168037282 4.行政审批业务流程再造 PAGEREF _Toc168037282 h 15 HYPERLINK l _Toc168037283 PAGEREF _Toc168037283 h 15 HYPERLINK l _Toc168037284 PAGEREF _Toc168037284 h 16 HYPERLINK l _Toc168037285 PAGEREF _Toc168037285 h 17 HYPERLINK l _Toc168037286 PAGEREF _Toc168037286 h 18 HYPERLINK l _Toc168037287 5.行政审批案例分析2

14、0 HYPERLINK l _Toc168037288 20 HYPERLINK l _Toc168037289 PAGEREF _Toc168037289 h 20 HYPERLINK l _Toc168037290 PAGEREF _Toc168037290 h 21 HYPERLINK l _Toc168037291 PAGEREF _Toc168037291 h 21 HYPERLINK l _Toc168037292 PAGEREF _Toc168037292 h 236.行政审批系统设计与实现246.1 OSWorkflow工作流引擎简介246.2 OSWorkflow核心概念24

15、6.3 行政审批系统功能介绍25 HYPERLINK l _Toc168037293 总结 PAGEREF _Toc168037293 h 28 HYPERLINK l _Toc168037294 致谢 PAGEREF _Toc168037294 h 30 HYPERLINK l _Toc168037295 参考文献311. 引言1.1 背景在我国已经加入WTO的大背景下，国家正在积极通过电子政务工程将传统意义上的政府向电子政府进行转变。从1999年实施“中国政府上网工程”，到2002年正式过渡到电子政务建设，中共中央提出和制定了“以电子政务带动国民经济信息化，以信息化带动工业化”的基本策略，

16、将电子政务建设作为推动中国信息化的切入点，希望通过建设电子政务，促进政府职能的转变，提高政府的监管水平和服务水平。根据联合国教科文组织在2000年对62个国家所进行的调查发现1，89%的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。下面从国外和国内两个方面对电子政务，特别是行政审批系统的发展现状作简要的描述。1.1.1 国外发展现状由于实现政府信息化，1992年至1996年间，美国政府员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180万美元。在对企业和居民的服务方面，政府的2000个局制定了3000多条服务标准，废弃了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1

17、万多页规定。2000年9月，美国政府开通“第一政府”网站（ HYPERLINK :/ ），标志着世界级的中央政府电子政务服务平台的诞生。它旨在能提供一个高速的、全天候的、便于友好访问任何一个由联邦政府和美国各级政府提供的诸如信息、数据和服务的在线资源的连接点，同时用来精简政府机构，使政府更加负责为公众服务，并能为公民提供新的形式积极参与到政府民主建设进程中去。政府希望这个网站能加速政府对公民需要的反馈，减少工作环节，让美国公众能更快捷、更方便地了解政府。第一政府网刚建成时就拥有4700万个美国联邦网页，成为了美国政府惟一的官方网络门户，后来逐步涵盖了美国50个州政府官

18、方网站的相关信息和服务。其服务宗旨是：公民和企业只需要在第一政府网点击三次就可以获得所需的各种服务和信息。“第一政府”网站集成了联邦政府的众多服务项目，并与许多联邦政府机构、州政府和外国政府建立链接，几乎可以提供所有的政府服务项目，包括G2G，G2B，G2C，基本实现了一站式服务（One Stop Service）。布什政府通过管理和预算办公室在2001年8月建立了Task Force规划电子政务发展蓝图。Task Force的目标是：建立迅速发展、有回报、跨部门的工程；明确以公民为中心的电子政务的主要障碍以及消除这些障碍的措施；开发一个信息系统实现跨越不同平台和不同政府部门的政府服务和信息的

19、整合。这个工作团队由来自30个联邦政府部门的70名志愿者组成，并得到总务管理局相应的资金支持，成为美国第一政府网管理和运营的强有力的后盾。1999年3月英国政府正式发布了现代化政府白皮书2，标志着英国电子政务发展的全面启动。根据白皮书的规划，到2002年25%的政府服务要电子化；2005年50%的政府服务要电子化；2008年所有的政府服务都应该电子化。白皮书同时也提出到2001年3月，90%的政府低值物品采购要实现电子化，到2002年100%的政府采购实现电子化。2000年3月，首相布莱尔又将政府服务100%电子化的目标提前到2005年。2000年9月，英国政府推出了“英国在线计划（UK-On

20、line）”，目标是要把英国改造为在使用互联网方面世界第一的国家。2004年，有41%的英国公众主要通过政府机构的网站享受政府服务。日本政府于2000年3月向国会提出了电子签名与认证法案，正式启动电子政务计划，提出在2003年通过网络实现政府3000多项业务的电子化。2005年前日本电子政务建设的战略目标有两个：一是实现以公众为中心的行政服务，公众可以利用多种手段随时（24小时365天）获取所需信息（信息提供无逢化），并通过互联网上的一个窗口，办理各种行政手续（一站式服务）；二是实现内部业务和系统的最优化、高效化和合理化，消除业务流程中的重复操作。加拿大政府在网上提供的一些代表性服务有医疗卫生

21、、就业、学习、电子报税及退税、旅游和文化、企业服务等。2001年1月建立的加拿大国家网站（ HYPERLINK :/ canada.ge.ca ）作为所有联邦网站的总入口提供一站式服务。用户可从该网站上获得电子目录、大量常用表格和出版物。网站内容设计以用户为中心，设立针对加拿大公民、加拿大企业、非加拿大公民等不同的入口。根据不同的需要，可查询到各种信息并提供在线服务。2004年，加拿大40%的公众通过政府机构的网站享受政府服务。澳大利亚为了让家庭、企业和组织更方便快捷地取得政府服务，倡导利用虚拟网络技术对政府业务流程进行梳理和重组。电子政府战略的重要目标之一是向用户提供综合化的公共服务。而公共

22、服务的综合化主要反映在两个方面：一是提供“一站式”服务，即根据用户的需求突破部门界限，将某项特定服务所涉及的各种内容放在一个网站或网页上，用户通过一个“窗口”就能取得所需要的服务。二是发展门户网站及门类型网站。澳大利亚的门户网站功能非常强大，以企业入口网站为例，该网站除了提供大量关于企业开办、税收、许可、法律方面的信息外，还提供了2900多种企业对政府的网上交易服务，如执照申请等。新加坡电子政府可为公民提供60类200项以上的电子政务服务，公众可从“电子公民中心”站点轻松获取医疗保健、商务、法律法规、交通、家庭、住房、就业等各项信息和服务。韩国的电子政务起源于20世纪80年代，先后经历了将国家

23、基础信息引入数据库、以政府为导向提供政府在线服务转变为以公众为导向提供覆盖所有政府机构的一站式或无站式服务，努力将韩国建设为21世纪信息时代的全球领导者三个发展阶段。其中，电子政务“一站式”窗口、电子审批与电子公文流转等建设项目于2002年已基本完成。世界著名的咨询公司Accenture，以信息公开化和通讯程度、政府网站的构成、用户的满意度为标准，对世界各国电子政务进行了调查评价。排在前三位的是加拿大、新加坡、美国，他们的普遍做法是3：建设电子政务与政府行政体制改革紧密相结合。优化政府组织结构，简化政府管理的行政流程；减少政府对市场的干预，推行公共服务市场化；将政府的决策和执行功能分离，加强对

24、政府的绩效评估，提高政府管理的透明度等。注重实际应用，把为企业、公众服务、实现资源共享放在重要地位，将改善政府运行效率作为重要的衡量指标，在网上为公民提供从生到死的“一站式”服务。实行分阶段实施的策略，具体操作由简到繁、由易到难。作为政府主要的业务之一，行政许可（审批）是各国普遍采用的一种行政管理方式，但它在市场经济国家中只是一种辅助方式，其使用范围有限而且针对性很强，它们在行政审批权时对以下几个问题比较注意：明确审批机构的权责，建立权力制衡机制，避免权力的过度集中；避免各审批部门之间由于权责界限模糊导致推诿、扯皮；对于审批期限一般都有严格的规定，减少审批环节，简化审批手续，限制审批权利；保证

25、申请者得到公开的信息、公平的机会和公正的待遇；加强对有关审批环节的监督和检查。1.1.2 我国的发展现状我国的电子政务建设开始于20世纪80年代末，各级政府机关开展了办公自动化工程，建立了各种纵向及横向的内部信息网络。从20世纪90年代开始，通过建设金税、金关、金卡等重点信息系统，我国的电子政务发展取得了长足的发展。90年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域的限制，向交互性和互联网方向发展。2001年3月，全国人大通过国民经济和社会发展十五计划纲要4，明确提出了“以信息化带动工业化，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，成为

26、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”在2004年7月1日起实施的中华人民共和国行政许可法4从政府的信息公开、政府的服务行政、民主行政三个方面明确了行政审批系统的方向和原则，在一定程度上为电子政务，特别是行政审批系统的建设破除了观念上的障碍，提供了法律上的保障，搭建了良好的“政务”平台。如第三十三条明确指出：“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率”。第二十九条指出“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、 、电子数据交换和电子邮件等方式

27、提出”。同时在相关条款中对“一个窗口对外和并联审批”进行了相应的规定，如“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，送达行政许可的决定”、“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，地方政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理”、“地方人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理有关的行政许可。即通常所说的一站式审批”等。目前，我国的浙江省、上海市、青岛市、深圳市、绵阳市、大连市金州区等城市已经先后开展了一站式行政审批系统的建设，并取得了一定的进展。“一站式”的行政审批系统的建设已经成为我国电子政务建设的重要组成部分

28、和发展趋势。1.2 问题的提出作为电子政务的重要组成部分，行政审批系统已成为当前电子政务理论研究和实践应用中的焦点领域，而一站式的行政审批系统更是成为当前国内外行政审批系统建设的主流发展趋势。一站式行政审批系统，是一种基于网络技术和信息技术，将政府的相关职能部门进行网络互联、业务集成，形成一个合署办公环境，从而实现部门间的信息共享和协同工作，并通过一个统一的综合服务门户，向公众提供所有与行政审批相关的信息和服务的系统。目前，我国的行政审批系统的研究和建设虽然取得了一些进展，但总体上还处于探索阶段，还存在一些问题。一是，目前行政审批系统的相关研究和建设更多的偏重于技术，普遍存在对政府业务的研究不

29、够，没有突出电子政务建设中的“以业务为主导的原则”，缺乏系统性的思考。二是，缺乏相关理论、模型的抽象。多数行政审批系统的建设都是直接移植企业建模的相关方法，还缺少基于行政审批业务深入抽象的模型框架、业务模型、控制模型的更加深入的研究。三是，应用部署模式上缺乏组织和业务的系统性考虑。在应用部署模式上，多是在原有业务模式的基础上，在数据层对原有业务模式和应用系统进行整合，主要以消息和数据交换为基础。这种整合模式没有从大系统的组织管理和业务的角度出发，是一种简单的关联整合模式。本文主要针对上述问题的某些侧面，在对行政审批系统的流程管理进行分析的基础上，并结合现代软件工程技术，提出一些关于我国的行政审

30、批系统流程管理方面的观点，特别是对政务流程重组进行研究并提出一些看法。2. 一站式行政审批系统2.1 行政审批系统的组织结构政府的组织结构是指政府存在的形式5，它是政府系统各构成部分和各组成要素间有机结合、整体运行的方式。组织结构涉及到组织内部各构成部分和人员的具体分工和职能划分问题，它决定组织系统的整体性、各种机构和人员之间纵横交错的权责关系、工作分工、协调、沟通的具体方法。我国政府的构成通常表现为纵的层级制和横向职能制等形式。政府的层级制是指在纵向上划分为若干层级，各层级的业务性质和职能范围基本相同，不同层级的管理范围自上而下逐级缩小，各层级分别对上一级负责。层级制结构主要指中央、省（自治

31、区）、市、县（县级市、区）、镇（乡）五级政府。政府的职能制结构形式是指政府由横的若干部门构成，各部门均直接对管理对象实施管理，每一部门行使不同的且多是单一和专门的管理职能。从而使每一部门在全国范围内构成一个相对独立的系统，在系统内部实施垂直领导。2.2 行政审批的业务分析行政审批即行政许可，是指行政主体和法律授权的组织根据公民、法人或其他组织的申请，以书面证照的方式允许其从事某种活动、确认某种权力、授予某种资格的行政行为，主要包括审核、批准、备案等。行政审批业务集中反映为行政审批信息的流程。行政审批信息流向呈放射状，它包括发送和接收两个方面，与岗位和组织结构密切相关。2.2.1 行政审批项目的

32、传统办理流程典型的传统行政审批业务中，某一确定所示。业务咨询，领取表格。公众（企业、个人）到相关部门申请办理行政审批事物。由于行政审批业务比较复杂，公众在开始申办一件行政审批事物时通常并不知道如何去办，因此采取 或现场询问的方式来了解办事的流程。大部分行政审批事项都需要公众和企业填写事先制订好的具有固定格式的表格，和其他相关的文件、材料等，办理项目申报首先要领取这些材料。图2.1 行政审批项目的申报流程表格填写，材料准备、项目申报。大部分行政审批事项都需要公众和企业填写表格，并准备图纸、证明材料、相关批文等，报送相关审批部门，并申报相应的行政审批项目。材料审核，现场勘察。审批部门接到公众送达的

33、项目申报材料后，组织人员核对材料，不合格的通知申报单位和个人补充、修改相关材料，重新报送。有些项目同时需要组织相关人员到现场勘察。项目审批。如果项目材料齐备，条件符合，则审批部门对其进行受理，然后按照其内部的审批流程，研究并决定项目的审批：同意或不同意。审批结果查询。公众需要主动到相关部门了解项目办理情况和审批结果。通常情况下，步骤2和3需要重复多次，才能使相应的申报材料完整并满足要求。此外，某些审批事项需要多个相关职能部门进行审批，而各相关职能部门的行政审批业务流程相互独立，公众必须逐个到相关的职能部门进行办理。对于有前后办理关系的行政审批项目，公众也通常按照“串联”的顺序逐个办理。2.2.

34、2 行政审批业务分类完全结构化的行政审批业务。这种业务过程的执行逻辑完全可以事先确定，即可以对其定制严格的工作计划。一旦这种工作过程开始运行，它将严格按照事先确定的逻辑顺序执行。半结构化的行政审批业务。这种业务过程的执行逻辑一部分可以预先确定，而另一部分无法事先确定，需要根据实际执行过程中的具体情况确定，即过程的基本结构或整体框架可以事先确定，但是其中某些具体的任务逻辑根据实际执行情况动态确定。非结构化的行政审批业务。这种业务过程的执行逻辑无法事先确定，如某些重大问题的决策等，其决策的结果影响或直接决定了后续业务办理的过程。相对于结构化业务占有绝对比例的传统工业生产（制造业）、银行、保险等行业

35、，行政审批系统中，半结构化和非结构化的行政审批业务占有相当大的比例。这也是政府业务与他们的本质区别之一。2.2.3 网上行政审批业务网上审批利用集成化网络技术手段为社会公众提供了便捷的申报渠道，社会公众7天24小时全天候，不受时空限制通过网络即可咨询审批事项的相关信息、填报表单、在线申报审批；同时网上审批整合政府内部资源，协同审批员工作，在政府内部共享信息，如图2.2所示。图2.2 政府内部共享信息图在社会公众方面，网上审批在网站上公示审批相关信息，为社会公众提供咨询服务，将纸制表格变成电子表格放在网站上供社会公众下载，为公众提供在线申报，在线查询审批办理情况。具体提供了以下服务：（1）咨询服

36、务；（2）表格下载；（3）智能导航；（4）在线申报；（5）查询审批办理情况。在政府审批员方面，网上审批为审批员提供了网上审批空间，审批员通过网上平台对公众提交的审批项目进行审批，共享审批信息，协同办公。具体提供以下服务：（1）审批工作在审批员间自动流转；（2）审批办理；（3）审批员之间共享审批信息；（4）反馈审批信息给办事员；（5）审批业务的统计查询。图2-3是通过网上行政审批系统办理审批事项的流程示意图。图2.3 网上行政审批系统办理审批事项流程示意图2.3 行政审批系统的特征行政审批系统6具有强烈的社会科学和自然科学的交叉性，是一个社会技术系统（Sociotechnical system）

37、，也是一个典型的离散事件系统，政务活动是分散化，并且是可高度并行化的。由于行政审批系统具有高度的复杂性和易变性。一方面，行政审批系统涉及到各方面的政府职能部门，相关的法律、法规、行政规定及业务流程中的知识和规则相对比较复杂。另一方面，行政审批系统涉及的法律、法规、政策性文件、政府职能部门职能的转变以及人员变动相对频繁，系统具有易变性的特征。2.4 一站式服务分析电子政务的核心内容是信息时代的政府变革，政府网站不仅是一扇窗口，更是政府职能和服务的延伸。也就是采用先进的信息技术，借鉴优秀的管理理念，为政府提供“一站式”电子政务互动运作平台，协助其面向社会、大众、服务对象提供服务；帮助政府整合资源，

38、构建基于网络的在线办事服务体系中心。“一站式”服务要顺利进行，需要一个规范的分解的服务流程。电子政务的“一站式”服务，就是政府职能上网。即利用现代计算机和通信网络技术，在对传统政府的组织结构进行重组和流程再造的基础上，将政府部门的内部和外部的管理以及服务的职能放到网络上完成。电子政务信息网站是适应网络信息时代政府工作和管理方式的载体和门户。一站式网上行政审批系统的功能特点就是审批可监督，即时反映各审批部门项目受理状况和审批进展情况，便于领导和有关部门及时掌握项目审批工作的动态；资源可共享，加快审批项目信息在内部的传递，提高各部门之间信息资源的共享程度；提高办公效率，通过优化规范办事流程，缩短审

39、批周期，公开办事制度，提高管理水平和办事效率；全面的服务，审批流程、有关依据可以查看并下载，方便办事单位和个人，改善投资和经济发展环境；对审批部门办事情况查询和统计，对指定办事项目审批进行全程跟踪，建立内部考勤系统，以及投诉受理功能等。3. 政务流程分析3.1 政务流程的组成要素政务流程是由活动组成，活动是构成政务流程的基本要素；活动并非简单叠加，而是按照流程中的不同条件和时间以某种特定顺序进行，这种活动间的关系构成了流程的结构，结构是政务流程的又一要素；政务活动的完成必然要借助一定的资源作为输入，因此资源是政务流程的第三大要素；其中业务活动的执行者人（或部门、机构）虽然也是政务活动的资源，但

40、是为了更好地体现人在政务流程中的作用，突出表示政务流程的特点，把活动的执行者从业务资源中分离出来，通过“角色”来描述，因为不论部门、机构、岗位还是公务员，他们都是以角色的身份参与政务活动，因此角色也是政务流程的要素之一。此外，政务流程的存在必有一定的意义，即政务流程有目标要素；政务流程中的规则是对流程、流程中活动、资源的控制，同样是政务流程的重要组成部分。各类要素具体描述如下：资源是参与政府业务或为政府业务所使用的对象。资源可能是物理存在的人、计算机，也可以是抽象的指示、服务等，还可以是信息形式存在的数据文档等。资源在业务流程中全程使用（使用、消耗、改良或者产出），一方面，业务活动需要使用资源

41、；另一方面，活动的结果会记录下来，成为新资源。活动是政务流程中最基本的单元，主要反映完成政务流程需要执行哪些操作。活动的执行需要满足特定的前置条件，而活动的结果是资源状态的改变或引发另一事件。结构是活动之间的逻辑和时间关系，包括顺序、选择、循环、同步、并发等。目标是政府业务试图实现的整体目标。目标可以被分解为子目标并分派给业务的各个部分，如流程和对象。目标表达了资源的预期状态，这些状态通过各个流程的运作实现。目标可以以一个或者多个规则表达。规则是对政府业务的某些方面进行定义或者约束，能够表现政府业务知识。要达成目标必有一些问题要克服，而目标的落实则有赖于流程的运作与资源的使用，而规则控制了这个

42、层面的状况。角色是根据属性、资格或技艺划分的一类参与者（人或组织实体）。决定了参与政务流程的人员或组织实体的权限或职能。当流程层次较高时，活动的参与者可能只考虑到组织实体一层，不考虑具体参与人员。这时的角色就是指组织实体，角色的属性主要包括角色名称，组织实体，角色能力等。3.2 政务流程的特点尽管政务流程和企业流程就流程的本质而言是相同的，但是政务流程本身因为其服务对象、目的和操作方式的不同，有着自身的特点。不确定性：由于政务活动中所要处理的信息是变化不定的，人的思维也是变化的，这些决定了流程的不确定性。同时由于相关的新法规的不断出现以及旧有法规的不断变化，流程的规则也是不断变动的，也表现了政

43、务流程是易变的，不确定的。但是政务流程中活动主体是确定的，因为某项活动由什么职位什么角色的人来完成通常是有规定的。高度复杂性：政务流程通常都比较复杂，往往存在多个子流程，子流程之间相互作用也比较复杂，通常会呈现多个层次。分布协同性：一个政务流程通常涉及分布在不同地域的不同部门和不同的工作人员，需要他们之间的相互协同来完成流程。多人参与性：在流程处理中，需要人为的干预和处理。这也是政务流程最大的特点。不同的人有着不同的偏好、利益、知识、义务和行为，这些也增加了流程的复杂性和不确定性。时效性：政务流程本身就是在时间维度上发生政务活动，法律法规也以不同的形式规定了政务流程的时间，时间的约束是政务流程

44、规则的体现。在政务流程中流转信息的载体通常是各式文档，文档或者文件可以被认为是政务流程的输出产品，这也是与企业流程相区别的重要特点。3.3 政务流程管理在计算机大量使用之前，政府机构的大部分工作，如文档的撰写、传达、批示、审阅、汇总等都可能需要使用手工的方式来完成。在单机的情况下，某些工作，如文档的传递等仍然需要手工完成。在计算机网络环境下构造的一种计算机管理系统，使得类似上述过程中的各个步骤能够在一定程度上自动地进行。这种类型的计算机管理系统，称之为电子政务的工作流管理系统，也即政务流程管理系统。3.3.1 政务流程的分类为了对政务流程管理的功能、特点等有一个清晰的认识，可以根据政务流程本身

45、的的特点、系统建模的方式、所使用的底层支撑技术以及政务流程的执行方式等的不同而对他们进行相应的分类如下7：结构化流程管理。结构化流程指的是在实际工作过程中会重复执行、严格按照某个固定的步骤进行的业务过程。定义此种流程所需要的各种类型的信息可以通过对业务过程进行详细的分析而得到，从而得到完整的过程定义并在以后的应用过程中反复使用。大量的办公程序，如公文处理、审批等都属此类。实时流程管理。实时流程则是针对那些重复性不是很强或没有重复性的工作流程，关于这类流程执行所需要的有关参数（如参加者）事先无法确定，而必须推迟到过程实例运行时才能确定，同时在执行过程中间还可能会发生一些意外情况。这种动态多变的特

46、点在提供更高灵活性的同时，也为过程的建模与执行带来更多的复杂性。基于文档的流程管理。基于文档的流程侧重将电子形式的文档、图像等在有关人员之间进行分发，以便能够得到不同人的处理与审阅。现有的文档管理与映像管理均属此类。基于过程的流程管理。这种流程被描述成一个序列执行环节。与各环节相应都有待处理的数据对象。各环节的数据对象可以按不同的方式分发到其他环节中去，如可以将数据对象的值作为控制条件，或者依此数据对象组装成其他的数据对象等基于邮件的流程管理。在该流程管理系统中使用电子邮件来完成过程实例执行过程中消息的传递、数据的分发与事件的通知。低端的系统所使用的经常就是此种方法，它可以充分发挥电子邮件系统

47、在广域环境下的数据分发功能，但整个系统将运行于一种松散耦合的模式下。基于数据库的流程管理。在基于数据库的流程管理系统中，所有的数据都保存在某种类型的DBMS中，过程执行实际上就是对这些数据的查询与处理。高端的大规模系统所使用的一般都是这种方法。任务推动的流程管理。在这类流程中，事物从过程的开始逐步地按环节的执行，当某个活动实例被处理完之后，后续的有关活动将被创建并被激活，由此直至整个工作流程的完成。目标拉动的流程管理。在这类流程管理系统中，一个业务流程被看成是一个目标。过程实例执行时，该目标将被分解得到多个相互之间按一定约束条件的关联起来的可执行的多个环节，其中各环节还可以当成是子目标而进行进

48、一步分解。在各环节均执行完之后，整个过程也就完成了。目标拉动是一种全新的执行方式。3.3.2 电子政务工作流管理系统的基本结构电子政务工作流管理系统（EGWFMS，Electronic Government Affair Manage Workflow System）与工作流执行者交互，推进工作流实例的执行，并监控工作流的运行状态，在工作流的运行时实现知识的共享和使用。工作流程必须具有“智能”，按预先定义的规则和过程进行流动，流动过程能被跟踪和监控，能与应用相结合。EGWFMS体现了电子政务行政职能流程的结构。它是设计过程包括模型定义以及模型的解析。模型定义处理知识共享与业务流程的抽象化，模型

49、解析是针对定义模型的处理，并最终实现工作流应用。4. 行政审批业务流程再造4.1 传统流程的不足传统管理模式源8于18世纪亚当史密斯的“劳动分工原理”和19世纪雷德里克泰勒的“制度化管理理论”，强调按专业化分割，把业务过程分解为最简单、最基本的工序，这样员工只需重复一种简单工作，熟练程度大大提高，同时对各个业务过程实施严格控制。在当时由于员工素质低、劳动力廉价和技术水平有限，因此这些理论得到迅速推广，并有效地提高了劳动生产率。随着信息时代和知识经济的来临，传统“领导下达目标，有关人员给出相应计划，计划到期检查”的事后的、静态的、各个部门之间缺乏及时的交流和沟通的流程管理模式日益显露出其弊端，主

50、要表现在以下几个方面：分工过细。一项活动要经过若干个部门、环节的处理，整个过程运作时间长、成本高。组织运营相对迟缓，在快速多变的市场环境中处境被动。随着管理层次的增多，指挥路线的延长，信息传导与沟通的成本会急剧上升，有可能造成信息在传递过程中的失真，导致管理存在层次重叠、冗员多、成本高、浪费大、对市场反应迟缓等缺陷。注重局部环节，整体协调缺乏保障。各个部门按照专业职能划分，每个部门犹如“铁路警察”，各管一段，结果是各部门只关心本部门的工作，并以达到上级满意为准。执行任务时，各部门都从本部门的实际利益出发，不可避免地存在本位主义和相互推委现象，这些都是不增值的环节，也造成运营过程运作成本的浪费。

51、组织机构臃肿，助长官僚作风。为了将内部各部门、各环节衔接起来，又需要许多管理人员作为协调器和监控器。管理环节过多必然导致组织机构臃肿。员工技能单一，适应性差。过细的分工增加了员工工作的单调性，无法学到新的知识，没有刺激，致使工作和服务质量下降，员工缺乏积极性、主动性、责任感差。过细的专业分工导致人们把工作重心放在个别作业的效率提升上，而忽视整个组织的使命；职能部门间的利益分歧往往会促使个体的短期利益凌驾于组织发展目标之上，产生思维盲点、僵化的本位主义和管理的空白，从而弱化了整个组织的功效。内部信息纵向和横向沟通不够，资源闲置和重复劳动。信息分散在不同的领导、部门和业务人员的手中，经常是一个人急

52、需的情报正保存在另一个人的文件夹中，一个部门的“机密文件”早就被另一个部门做过多次，同样的工作被不同的人重复着，对环境的了解也一次次“归零”重来。4.2 流程再造理论“再造”概念最早出现在计算机软件工程领域，与现代信息技术紧紧联系在一起。20世纪90年代美国麻省理工学院教授迈克哈默与詹姆斯钱皮发表了企业再造，系统提出了业务流程再造的理论和方法。根据哈默与钱皮的定义9：“业务流程重组就是对企业的业务流程（Process）进行根本性再思考和彻底性再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性改善”，使得企业能最大限度地适应以“客户、竞争和变化”为特征的现代企业经营环境。在这个定义中，“

53、根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是应该关注的核心内容。根本性再思考表明业务流程重组所关注的是企业核心问题。如“我们为什么要做现在的工作？”、“我们为什么要用现在的方式完成这项工作？”、“为什么必须由我们而不是由别人来做这份工作？”等等。通过对一些根本性的问题分析，可能会发现自己赖以存在或运营的商业假设是过时的甚至是错误的。彻底性再设计表明业务流程重组应对事物进行追根溯源，对既定存在的事物不是进行肤浅的改变或调整性修补完善，而是抛弃所有的陈规陋习并且不要考虑一切已规定好的结构与过程，创造发明全新的完成工作的方法。这是对业务处理流程进行重新构建而不是改良、增强或调整。戏剧性改善表明业务流

54、程重组追求的不是一般意义上的业绩提升或略有改善、稍有好转等，而是要使业绩有显著的增长、极大的飞跃和产生戏剧性变化。这也是业务流程重组工作的特点和取得成功的标志。业务流程重组关注的要点是业务处理流程，一切“重组”工作全部是围绕业务流程展开的。“业务流程”是指一组共同为客户创造价值而又相互关联的活动。哈佛商学院的Michael Porter教授将企业发业务流程描绘为一个价值链，竞争不是发生在企业与企业之间，而是发生在企业各自的价值链之间。只有对价值链的各个环节（业务流程）进行有效管理的企业，才有可能真正获得市场上的竞争优势。流程要面向客户，包括组织外部的和组织内部的客户，流程跨越职能部门、分支机构

55、或子单位的既有边界，流程再造不仅对流程进行再造，而且将以职能为核心的传统企业改造成以流程为核心的新型企业。业务流程再造是以流程导向代替原有的职能导向的政府组织形式，为政府管理提出了一个全新的理念。按照再造工程理论创建者哈默的定义，所谓再造工程就是指重新构建经营流程，尤其是对关键流程进行彻底的重建，以使企业整体功能发生根本性转变。流程再造本身就是一个使用户满意的理念，这就要求真正以用户为中心，对流程进行战略驱动的重新设计以达到品质、反应、成本、柔性以及满意度方面的竞争性突破。业务流程再造需要综合运用管理理论、系统分析、工业工程、质量管理、沟通分析以及信息系统技术和工具。尽管根据项目不同而项目改变

56、程度不同，但业务流程再造一般会导致工作流程、控制流程、职务定义、业绩评价、沟通结构、组织结构、技术基础，以及在某些情况下还包括组织文化、管理哲学以及政府的本质发生一系列变化等。信息网络技术可以作为政府再造的手段，流程管理需要处理大量的信息，必须以快速而灵敏的信息网络来支持，通过流程管理信息系统，决策者可以及时掌握必需的决策信息。推进信息化首先要实现管理的根本性变革，即是将原有的组织结构、组织形式、运作模式等诸多利益格局进行根本性变革。尽管业务流程再造来自企业界，但其所包含的核心管理理念和所采用的管理方法对其他行业和领域同样适用。事实上，任何领域和任何类型的信息化推进的基础是梳理、优化再造业务流

57、程或组织流程再造。这正是“以企业精神改造政府”的知识管理模式的一个重要方法。由组织过程重新出发，从根本思考每一个活动的价值贡献，然后运用现代的资讯科技手段，最大限度地实现技术上的功能集成和管理上的职能集成，以打破传统的职能型组织结构，建立全新的过程型组织结构，结果把组织内部的非增值活动压缩到最少，使全体活动都面向客户需要、市场需求的满足而存在。4.3 业务流程再造的类型根据流程范围和重组特征，可将业务流程再造分为以下三类。功能内的业务流程再造，通常是指对组织职能内部的流程进行重组。在旧体制下，各职能管理机构重迭、中间层次多，而这些中间管理层一般只执行一些非创造性的统计、汇总、填表等工作，计算机

58、完全可以取代这些业务而将中间层取消，使每项职能只有一个职能机构管理，做到机构不重迭、业务不重复。功能间的业务流程再造，是指在某个组织实体范围内，跨越多个职能部门边界的业务流程重组。例如某一项任务的重组，可以以完成这一任务为目标，组织完成该任务所需要的各个功能环节和机构的人员及其他资源为一体的工作组，打破部门的界限，实行团队管理，并将涉及该任务的所有作业进行并行交叉的作业管理等。这种组织结构灵活机动，适应性强，将各部门人员组织在一起，使许多工作可平行处理，从而可大幅度地缩短流程或作业周期。组织间的业务流程再造，指的是发生在两个以上组织之间的业务重组。实现对整个业务链、生产链、价值链、供应链等的有

59、效管理，这样可以缩短周期，减少非生产性成本，简化工作流程。这类业务流程重组是目前业务流程重组的最高层次，也是重组的最终目标。4.4 政务流程再造的原则电子政务建设除了在政府角色、法制法规、组织结构、人力资源等方面的变革外，政府业务流程的再造是一个重要的环节。事实上，流程的再造往往是政府改革成功与否的关键点。政务流程的再造的中心理念是以前瞻的企业精神，以服务为中心，以公民的需求为导向，转变政府职能，建立行政标准作业程序，简化工作的流程，以达到有效能、良好的服务品质要求。从国外的情况来看，无论是中央政府各部门，还是地方政府，在电子政务的发展中均以政府的业务流为主线，逐个环节地实现政府业务流的信息化

60、。以政府业务流为主线发展电子政务，实际上就是利用信息技术进行“政务流程再造”。把那些最急需的政府业务流梳理出来，按照优先顺序，进行政府职能的转变和组织机构的调整。政务流程再造必须注意以下几个方面的原则。以满足民众需求为导向，合理选择流程再造项目。电子政务的政府业务流程再造首先必须确定明确的优先发展领域。一般说来，各个国家发展的优先领域至少包括：改进对公民的服务；提高政府的工作效率；加强立法和执法的体系建设；促进主导经济部门的发展；改进政府的治理结构；加强公众的广泛参与等。电子政务的核心价值之一就是要改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量，所以政务流程的再造首先应该从与公众服务密切相关的流