美国的应急管理体系

1、PAGE PAGE 15美国应急管理的历史发展、现行体系及发展趋势应急管理一直是美国地方政府应对灾害的一个基本职能。如果灾害超过了地方政府的应对能力，就会请求上级政府（州政府或联邦政府）的援助；这种援助会按照州或联邦的“专项法律”程序进行。在联邦层级，当遇到重大灾害时，应急管理协调要通过启动专项法律程序而进行。到了20世纪后期，应对灾害的专项法律体系逐渐被联邦-州-地方政府的综合性、整合性应急管理方式代替，尤其在9.11事件爆发之后，随着各类灾害发生的频次、后果和影响的不断扩大，这个体系的建设与发展发生了质的变化，目前还在不断的演变与发展之中。一、美国应急管理建设的历史发展 美国应急管理体系建

2、设大致经历了五个重大的发展阶段： （一）20世纪30-40年代：系统化应急管理与民防管理并存 1933年美国成立了国家应急管理委员会，主要职责是处理经济危机带来的后果，并救助自然灾害中的灾民。国家应急管理委员会于1939年更名为应急管理办公室，与新成立的民防办公室联合办公。二战后期，这个办公室被解散，但在1949年又作为民防办公室的一部分重新建立。 二战后，联邦政府陆续成立一些部门用以应对各类灾害，这些新机构各自独立运行，并按民防的理念和管理结构建立了新的应急管理模式。同时，随着冷战加深，美国更倾向于关注民防问题，而新出现的整合式应急管理理念则逐渐淡化，直到1979年联邦紧急事务管理局（FEM

3、A)成立时，才得到官方认可。 （二）20世纪50-60年代：返回民防为主 朝鲜战争、1949年前苏联成功测试核武器等事件，直接导致了美国民防系统的再度复苏，并迫使美国迅速通过了1950年民防法，这是美国第一个总体的、非专项的用以应对灾害的联邦法规。该法首次提出民防准备系统建设平战结合的重要性。同时，政府发布并实施了多项法规、行政命令和项目，并对灾害与民防规划的分离/重组的复发模式进行规划，该模式一直沿用到今。在此期间，政府不断地将关注点在自然灾害和人为灾难之间转移，而且管理方式也表现为不协调、不一致。 然而，二战后刚刚发展起来的全方位灾害管理思想则持续处于混乱状态，甚至被民防问题取代。这段时期

4、，多个应急管理部门被卷入民防事务，而且管理者经常变动，使工作无法持续开展。 （三）20世纪70-80年代：转向综合应急管理模式 60、70年代美国爆发了几场严重的飓风和地震，所有层级的政府都没能有效地应对这些灾害。为了扩展政府应对灾害的种类，1972年成立了国防民事整备署用以取代民防局。1979年，美国成立了联邦紧急事务管理局（FEMA），对分散的应急管理部门和项目进行重组。同期还推出综合应急管理范式，指出应急管理包括准备、应对、恢复和减灾四个主要方面。FEMA的成立，标志着美国应急管理体系开始走上更加主动、系统化的轨道。1988年通过的斯塔福德减灾和紧急援助法赋予了FEMA在更多领域的权限，

5、包括灾害应对、准备和减灾等。 （四）20世纪90年代：引入多元参与的可持续性发展理念但FEMA处理后继的一些巨灾时还是存在诸多困难。其中一个主要原因是法案自身的缺陷，由于它没有将一些问题的细节描述清楚，导致FEMA在应对巨灾时反应缓慢，甚至有时对小灾害不做反应。1992年克林顿政府将FEMA重新定位成一个高效和快速反应的部门并实施改革，将工作重点朝减灾方向转移，将注意力转移到“抗灾社区”这一新概念上，并推广关于持续性发展的新理念。首先，假设应急管理者的集权式控制是应对灾害最好的方式；其次，假设公众处于恐慌状态，或是出于自身最大的利益而开展行动。以此为前提，基于合理性的经典管理理论发展出来的模式

6、则是用以“管理”灾害的最佳手段。然而，研究发现这种理念与现实的应急管理有着不匹配的现象，因为在应对灾害时，公众可能并不慌乱，反而会形成临时团队应对突发事件。这样，基于系统理论、环境约束和组织文化理论基础之上的“适应性团体理论”开始被认为是用以解释应急管理的新理论。抗灾社区、持续性、脆弱性等概念的引入，使应急管理呈现出主体多元化和学科交叉性的特征，使其在持续性发展方面拥有了更深的内涵。 （五）21世纪初至今：从联邦到地方全覆盖式国土安全管理模式 2000年，布什政府成立了国家准备办公室，与国内准备办公室共同工作。然而这些措施都受到了911事件的强烈冲击。2002年11月，布什政府决定在FEMA的

7、基础上成立了国土安全部，形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系。国土安全部是美国政府统一领导应急治理工作的核心部门，它由联邦紧急事务管理局、海岸警卫队、移民与规划局、海关总署等22个联邦政府机构合并而成。国土安全部在全美设有10个地区代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估突发事件造成的损失，制定救援计划，协同地方组织实施应急救助。联邦和地方应急管理的性质也发生改变，这些变化推动了对相关计划与标准的需求和相关项目的发展，这就包括国家事故管理系统、国家反应计划、国家应对框架等。 二、美国的应急管理运行体系 （一）完整的应急管理体制美国政府应急管理体制由三个层次组成：联邦政府层，

8、国土安全部及派出机构（10个区域代表处）；州政府都设有应急管理办公室；地方政府也设有应急管理机构。美国最高应急管理机构是国土安全部，该部是在“911”事件后由联邦政府22个机构合并组建，工作人员达17万人。原负责紧急事务的联邦紧急事务管理署（FEMA），于2003年并入国土安全部，现名为“应急预防响应局”，是国土安全部中最大的部门之一，主要职责是：通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和灾后恢复等全过程应急管理，领导和支持国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。下设五个职能部门，分别是：应急准备部、缓解灾害影响部、应急响应部、灾后恢复部、区域代表处管理办公室，全职工作人员2600

9、人，其中，华盛顿总部900人，还有符合应急工作标准的志愿者(或兼职人员)4000人。另外，机构重组后，国家灾害医疗救援体系并入应急预防响应局。该体系有10000多名训练有素的医生、护士、药剂师及工作人员，还有1600家应急支持定点医院。国土安全部在全美设10个区域代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估灾害造成的损失，制定援救计划，协同地方组织实施救助，每个代表处工作人员大约40至50人。另外，国土安全部还有国家国土安全中心和应急培训中心（应急管理研究所）两个机构。国家国土安全中心是由国土安全部全额资助的非营利单位，是为联邦政府履行国土安全方面的职责提供智力和技术支持的机构

10、，同时，接受州及其地方政府委托，为其提供客观的决策建议及技术性服务。应急培训中心（应急管理研究所）直接服务于美国国土安全部应急响应局。（二）有效的运行机制在美国应急管理机构中都有负责运行调度的机构，国土安全部、各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心。应急运行调度中心的日常工作是：监控潜在各类灾害和恐怖袭击等信息、保持与各个方面的联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。各个运行调度中心都有固定场所，为应急工作所涉及到的各个部门和单位常设固定的代表席位，配备相应的办公、通讯设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关方面代表迅速集中到应急运

11、行调度中心，进入各自的代表席位，进入工作状态。运行调度中心根据应急工作的需要，实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应敏捷、运转高效。运行调度中心日常工作中最主要的一项内容就是收集信息。如纽约市应急运行调度中心所属信息监控室（Watch Command），24小时连续运转，配备有线电视网、互联网、有线电话、无线通讯集群网等各种技术手段，及时采集整理各类信息数据进行分析判断，以及时掌握全市潜在危机态势。日常监听监视项目包括：无线电广播、地方及全国电视新闻频道，交通信息，危险品运输，气象预报，实时气象雷达数据，防疫动态；同时负责保持各类机构之间的无线电联络畅通。信息监控室将各种信息汇集到应

12、急运行调度中心，用于分析潜在的紧急情况，以便及时做出判断，采取应急措施。（三）明确的应急管理有法律体系联邦政府应急管理是以减灾和紧急救助法授权，并按联邦响应计划部署开展灾害及突发事件应急管理工作的。联邦响应计划由参加计划的27个政府部门和美国红十字会的首脑共同签署。各部门职责和任务在应急计划中得到明确界定；国土安全部负责协调联邦应急准备、计划、管理和灾害援助，并制定援助政策。一旦发生紧急事件，按分级负责的原则，先由当地政府负责应对处置；地方能力不足时，请求州政府援助；当超出州本地应急能力时，可由州长提请总统宣告灾害或紧急状态。在总统正式宣告后，国土安全部启动联邦响应计划，各有关部门即可直接按各

13、自职责分工采取协调行动，有效应对。有时可能同时出现应对不同性质的几个紧急事件的情况，但对政府各部门讲，实际上是一套应急工作班子。采取一套班子、多方应急的方式，有利于降低运作成本，提高工作效率。（四）充足的应急处置有物资供应为满足处置紧急突发事件在第一时间对物资和医药用品的需要，美国建立了应急物资和医药用品储备制度。如太平洋地区应急管理办公室分别在瓦湖岛和关岛建有应急物资储备仓库，主要储备发电机、防水油布、帐篷、瓶装水、床等物资，以应对突发事件发生时的第一需要。发生灾害时，办公室迅速对灾害情况及物资需求做出评估，及时提供物资救助。医药储备主要是应对可能发生危及公众安全或健康的突发事件，如传染病、

14、生物或化学恐怖袭击。一般是由地方政府向州政府报告，州评估后即刻向国土安全部或国家疾病预防控制中心提出动用储备的要求，国土安全部、卫生部等部门评估后迅速确定一个行动方案。决定动用储备后，由国家疾病预防控制中心具体组织配送国家医药储备。美国医药储备的调用有两种方式，一种是由专人负责，储存在固定地点的医药用品。它把医药用品、解毒剂和医疗器械等组装成重达50吨的救援包，其中包含有130个储备容器，随时准备在接到指令后的12小时内分发到指定地点，国家医药储备物资抵达指定的接收和存储地点后，国土安全部将其移交给州或地方当局，由州和地方当局再进行分发；另一种就是利用商业运作模式，由生产或经营厂家管理和维持，

15、需要时以电子订单通知固定或不固定厂家，一般要求厂家在24小时或36小时送达指定地点。（五）可靠的应急通讯系统应急通信信息系统在美国应急体系中起着关键作用，通过集群无线网、卫星通信等设施收集信息并加以分析观察，以起到预防在先，提前准备的作用。各个部门之间设置网间联接设备，沟通了各系统之间的通讯联系，使各种通信网的利用率提高，联系高效，指挥灵活，保证了在紧急状态下应急指挥调度的效率。应急运行调度中心均配备通信指挥车。该车设备完善，具有车载的自用无线集群系统，车载的办公系统，可与internet连接的双套的卫星系统。在应急指挥时，可以将平时各自独立使用的无线网如警察、消防及其它各系统互相连接，互相选

16、叫，提高指挥的效率。三、美国应急管理体制的发展趋势美国的应急管理体制一直处于动态调整过程中。尤其911事件发生后，美国认识到，原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战。为此，近年来，美国应急管理体制发展总体态势有以下几个特点：由单项应急向综合应急管理体制转变；由单纯应急向危机全过程管理转变；由应急处置向加强预防转变。同时，政府、企业、社团组织和个人在危机全过程管理中都有明确的责任。在进行新的资源整合和体制整合中，最关键的是完善政府应急管理体制建设。（一）最高层政府机构作为应急管理体制的决策核心 当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府的公共安全保障和应急管理体制的目标，不再局限于保护

17、公民的生命和财产，更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。在1994年日本东京地铁沙林恐怖事件，2005年美国的卡特里娜飓风袭击等突发事件中，由于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生政府威信危机。由此，应急管理体制逐渐成为西方国家的重要政治议题，各国都把应急管理体制作为政府管理职能的一个重要内容，均由行政首长担任最高指挥官和最终决策者，以及一个高层政府机构作为应急管理体制的决策核心。如美国危机管理体制是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国会负责监督的综合性、动态组织体系。 （二）统一指挥、加强协同成为应急管理体制建设中的重点 纵观美国近百年的应急管理发展历史，其在危机管理方

18、面遵循的基本理念是：出现一种危机，出台一部法案政策，同时由一个主要的联邦机构负责管理。随着新的危机的产生和新的情况的出现，各种法律及其监督或实施机构越来越多，在救助的过程中有多达上百个机构参与。到了20世纪，美国政府先后公布100多个法律对飓风、地震、洪涝和其他自然灾害实施救助。这种撞击式被动应急反应模式，以及应急管理体制职能的碎片化状态在现实执行中的弊病日显，严重影响了联邦政府对危机的集中管理，尤其是当危机涉及众多的政府处理部门时，大大增加了减灾工作的复杂性。为此，1979年美国将处理危机和有救灾责任的联邦机构重新组合，成立了联邦应急管理体制署(FEMA)，建立了一个包含指挥、控制和预警功能

19、的综合突发事件管理系统。这是一个强化集中的过程，使分散的针对性立法和分散的突发事件管理转化成集中管理。2002年11月，美国又合并了海岸警卫队、移民局及海关总署等22个联邦机构，成立了国土安全部，将反恐与救灾的力量进行了整合。（三）自上而下地逐步建立和完善各级政府的应急管理体制机构 从中央到地方，逐步建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的管理职能的机构，是当前世界各国应急管理体制的一个发展趋势。 美国在联邦政府层面，由国土安全部来负责日常的危机管理工作。在地方层面，各州一般都设立有应急管理体制中心。然而地方政府的应急系统并不是都以一个组织实体存在，许多地方建立的仅仅是一个组织框架。这

20、种状况的主要原因是因为地方政府没有财力去支持一个可能10年之内也不会启用的部门，但是这种组织框架可以确保一旦危机事件发生，应急系统可以马上运转，发挥各个组成部分的作用。 （四）提升和强化应急管理体制机构的地位和权力应急管理体制机构的重要职责之一是在应急状态下进行非程序化的决策和协调处置。因此，为保证高效权威运作，机构具备的处置权和地位随着常态和非常态适时进行动态调整。在危机状态下，应急机构的地位和权限将大大增强。如美国联邦紧急事务管理署（FEMA）在911事件后虽被并入美国国土安全部作为该部的突发事件准备局，但是其在美国危机管理的制度体系内仍然占有重要地位。在紧急状态下突发事件准备局可以提升为

21、内阁级别，它的部门主要负责人可以与国土安全部长一起列席总统主持的国家安全会议。（五）及时调整应急管理体制机构的模式和职能由于环境、社会以及科学技术的不断发展，危机发生的形态难以预料。美国的应急管理在不断总结经验教训的基础上不断调整完善。在1979年，美国为了解决缺少全国统一的综合性应急政策，提高处置突发公共事件的效率等问题，成立了应急管理体制署（FEMA）。 911事件后，美国政府意识到，FEMA缺乏应对恐怖主义、特别是核恐怖、生化恐怖等所必须的资源、技术与实力。2002年11月，美国总统布什批准成立国土安全部，将FEMA整建制并入其中，转为该部的突发事件准备局(EPR)。在职能方面，国土安全

22、部把突发事件管理与国家安全保障更加紧密地结合起来，将保障国土安全列为首要工作重点，把传统的针对灾害管理的任务看成是国家安全保障工作的一部分，整合了反恐与救灾的力量，达到危机管理体制的统一。 同时，美国政府认为在应急管理体制的减缓、准备、响应和恢复四个阶段中，减缓是四个阶段的核心，与其花费大量的资金在损失后进行救助，不如把它花在事前的预防上。为此，FEMA将工作重点调整为侧重灾前准备和减轻灾害造成的影响方面，为政府部门和公众进行经常性的突发事件预防服务也成了其日常的重要工作。参考文献:1 闪淳昌, 周玲, 方曼 美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示 中国行政管理, 2010, 82 王宏

23、伟美国应急管理的发展与演变国外社会科学2007第2期3 钟开斌 美国城市应急管理信息化的进展与趋势 学习时报2011,104 邓世伦 美国应急管理体系及其启示国家行政学院学报2008第3期5 徐高、莫纪宏 外国紧急状态法律制度，法律出版社1994年版6 莫于川 国外应急法制的七个特点 中国应急管理 2007，117 HYPERLINK / /8 Ali Farazmand Handbook of crisis and emergency management9 Office of the Federal Register (U.S.) Code of Federal Regulations,

24、Title 44, Emergency Management and AssistanceThe introduce of American Emergency Management Gao dongThe emergency management means an organized effort to prepare ahead of time to successfully manage a disaster event and its consequences. To do this requires the resources of the whole organization: p

25、olice, fire, EMS, OES, Budget, Building, Planning, Parks and etc.1. Brief History of American Emergency ManagementThe Congressional Act of 1803 was the earliest effort to provide disaster relief on a federal level after a fire devastated a New Hampshire town. From that point forward, assorted legisl

26、ation provided disaster support. In 1979, the Federal Emergency Management Agency (FEMA) was established by an executive order, which merged many of the separate disaster-related responsibilities into a single agency. Since then, FEMA has dedicated itself to the mission of helping communities nation

27、wide prepare for, respond to and recover from natural and manmade disasters a mission strengthened when the agency became part of the Department of Homeland Security (DHS) in 2003. 民Now, FEMA has responded to more than 3000 presidentially declared disasters. 2. The System of American Emergency Manag

28、ement There mainly three grade in American Emergency Management system.(1)Federal: The federal government supports the state and local government on the request of the governor, Coordinated through Emergency Operations Center. President and Congress; Mainly due to federal departments/federal bureauc

29、racy; financial assistance and federal resources to cities with disasters; FEMA provides money to rebuild government facilities, and to help rebuild homes and businesses. As of October 8, 2011: FEMA has 7,474 employees across the country working to support citizens. at FEMA Headquarters, the ten reg

30、ional offices, the National Emergency Training Center, Center for Domestic Preparedness/Noble Training Center, and other locations to support the larger emergency management team.(2)State: The state provides support when the local resources are overwhelmed: state agencies, National Guard, Coordinate

31、d through State Operations Center. Mainly due to Governor and Legislature; state bureaucracy; DMV, welfare, public health, prisons, state courts; financial assistance and state resources to cities with disasters, coordinates mutual aid(3)Cities: The city where the event occurred is responsible for t

32、he immediate disaster response and care of the community: rescue, medical care, shelter; haz mat and fires. Mayor/Council/City Manager; provide most day to day services for residents.3. The process of American Emergency Management (1)Mitigation: Steps to lessen the damage before it, occurs mitigatio

33、n grants to States. Alquist-Priolo Act, Field Act, Hospital Building Safety Act; Seismic Safety Commission; outreach; building code - require sheer walls, one piece chimneys, flexible construction; Caltrans- bridge retrofits etc.(2)Planning/preparing. Steps to be able to minimize damage when the eve

34、nt occurs. FEMA due to National Response Framework: EMA Funding, FEMA Regions, Training etc. County/city/ special districts due to local emergency plan, EOC, employee training, CERT, public outreach.(3)Response: Saving lives, the environment and property Fire Department: hazardous materials, building collapse, conflagration. Police Department: traffic management, evacuation management, community security. Transportation Department: inspect roads and bridges, debris removal