《公共管理学》课件第七章

1、第七章 公共政策本章重点公共政策的含义与范畴公共政策工具公共政策过程公共政策的分析工具与分析方法公共政策发展本章内容7.1公共政策概述7.2公共政策过程7.3公共政策分析7.4公共政策发展7.1公共政策概述一、公共政策的性质和范畴二、公共政策工具三、公共政策的研究主线一、公共政策的性质和范畴（一）不同视角下的公共政策（二）公共管理视界中的公共政策7.1公共政策概述（一）不同视角下的公共政策1.价值分配论2.目标方法选择论3.立场论4.过程论5.政治合法性实现论7.1公共政策概述1.价值分配论从动态的政治系统角度考虑权力、价值等政治因素对全社会的价值所作的权威性分配政策是由决定和行动组成的网络，

2、并以此分配价值7.1公共政策概述2.目标方法选择论对目标与实现目标的方法选择公共政策是具有目标、价值与策略的大型计划公共政策是关于目标的声明、目标的计划、关于将来的重要的政府决策行为的一般准则、可选择的行动路线或方针、采取或不采取行动的结果甚至政府的所有作为。7.1公共政策概述3.立场论政策实质上是一种立场。一项政策一旦宣示，即可以此为依据来作出一系列相关的决定。公共政策是政府决定做的或不做的事情7.1公共政策概述4.过程论公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。政策通常可以被看作一个行动或无行动的过程，而不是一种特别的决定或行动。7.

3、1公共政策概述5.政治合法性实现论政策是一种政治合理性的表述和表现制定一项政策就是要使某种理由或主张合理化包括政策界定问题和如何去做两个方面7.1公共政策概述（二）公共管理视界中的公共政策性质是以政府为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略主体是决策者客体是政策问题和政策受众公共政策的范围分横向和纵向目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大化公共政策的核心是一种选择7.1公共政策概述二、公共政策工具（一）公共政策工具研究的兴起（二）政策工具的选择及其应用7.1公共政策概述（一）公共政策工具研究的兴起政策执行的复杂多变性以及经

4、常出现的政策失败引发人们对政策执行工具和方式的反思政府组织对于政策的制定与执行的实践知识的需求日益增长，使人们更为关注从目标和工具的角度思考如何改进政策过程的质量7.1公共政策概述（一）公共政策工具研究的兴起在一些社会福利国家中，由于对某些政策部门绩效的失望以及政府工作的低效率，人们产生了了解政策失败原因的强烈要求随着经济社会的发展，长期以来在经济学中盛行的工具研究渗入社会科学的各个领域，尤其是促成了它在政策科学领域的发展和应用7.1公共政策概述（一）公共政策工具研究的兴起有助于推动政策科学这门应用性很强的学科不断发展有助于更新公共政策执行所必需的知识储备有助于探索矫正公共政策失灵的对策、提升

5、公共政策的质量和执行绩效有助于矫正传统公共行政语境下认为政府组织是唯一的政策执行工具的缺失和改善参与政策过程的方式7.1公共政策概述（二）政策工具的选择及其应用1.政策工具的类型及其特点2.政策工具的选择及其应用7.1公共政策概述1.政策工具的类型及其特点自愿性工具强制性工具混合型工具7.1公共政策概述自愿性工具不受或很少受政府影响期望中的任务完成是在自愿基础上进行是经济政策和社会政策的重要补充包括：家庭与社区、志愿性组织和市场7.1公共政策概述强制性工具也称直接工具，强制或直接地作用于目标个人或组织，后者在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地包括：规制、公共企业和直接提供7.1公共政策概

6、述混合型工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征，在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程包括：信息与劝诫、补贴、产权拍卖、征税和用户收费7.1公共政策概述2.政策工具的选择及其应用政策工具的选择政策工具的应用7.1公共政策概述政策工具的选择应基于以公共理性为主导的多元综合理性的原则应与政策环境相适应应能有利于协调政策目标群体的当前利益、中期利益和长远利益应具有灵活性在实际应用的过程中应及时予以调整7.1公共政策概述政策工具的应用国家能力，国家影响社会行为者的组织能力政策子系统的复杂程度，政府在执行政策时面对的行为者的类型和数目7.1公共政策概述政策工具

7、的应用国家能力强，政策子系统高度复杂。利用市场格局实现自由竞争国家能力强，政策子系统低度复杂。管制、公共企业等强制性政策工具国家能力弱，政策子系统高度复杂。自愿性工具，借助民间力量来实施政策国家能力弱，政策子系统低度复杂。混合型政策工具7.1公共政策概述三、公共政策的研究主线（一）制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制（二）公共政策的过程与程序（三）公共政策的内容与输出7.1公共政策概述（一）权力结构、权力运行机制与决策机制公共政策离不开由政党、政府各部门以及利益集团等所构成的权力体系，其中每一个环节在体现权力运用的同时，更体现了权力的张力和限度。在既定的权力结构下，权力运行的动

8、态过程是相关主体运用权力的过程权力运行机制所构筑的政治选择框架对公共政策的制定产生重大影响。7.1公共政策概述（二）公共政策的过程与程序静态研究，以系统论为基础，探讨公共政策过程的科学化动态研究，关注过程7.1公共政策概述静态研究制度主义模型；认为政策是制度的输出过程理论模型：认为政策是政治活动理性主义模型：认为政策是社会效益的最大化渐进主义模型：认为政策是过去政策的补充和修正群体理论模型：认为政策是群体利益的平衡精英理论模型：认为政策是精英的价值偏好公共选择理论模型：认为政策是自利个人的群体选择博弈理论模型：认为政策是竞争状态下的理性选择7.1公共政策概述动态研究通过找到相应实际政策过程中各

9、种变量的性质、影响极其相互关系，探讨其对政策过程的制约作用收集各类统计数据，进行定性或定量研究，或运用对比分析、回归分析等统计方法分析政策实际运行过程。对公共政策研究的学科化。系统化深入发展起了重要的推动作用7.1公共政策概述（三）公共政策的内容与输出关注政策形成的因果关系与政策的实际效果内容研究针对某一具体领域，探寻政策的起源、历史发展与演变，分析指出的过去、现在和将来，并试图找到政策发展变化的原因。输出则考察不同国家或地区政府的费用水平与提供的服务的现状、变化与差异，并将政策视为一种因变量，从社会、历史、政治、经济、技术等因素解释不同国家与地区间不同政策输出的原因。7.1公共政策概述5.2

10、公共政策过程一、公共问题与公共政策问题二、公共政策问题的确认与建构三、公共政策议程四、公共政策制定五、公共政策沟通六、公共政策执行七、公共政策评估一、公共问题与公共政策问题公共政策问题的确认和建构是公共政策过程的起点，也是现代政策分析的中心环节。泛指实际状态与社会期望之间的差距，这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。公共问题的基本特征是公共性7.2公共政策过程一、公共问题与公共政策问题公共问题不等于公共政策问题，公共政策问题只是诸多公共问题中的一部分公共问题成为公共政策问题的条件，通过公共活动使公共问题引起政府的重视并纳入议程公共政策问题具有公共性、选择性、动态性和时效性7.2公共政策过程二、

11、公共政策问题的确认与建构公共政策问题的确认是公共政策过程的基础，而公共政策问题的建构则是政策分析的基础和起点。在特定的“政策问题情境中”，了解与政策问题相关的社会变化过程中的权力关系、利益群体及资源配置等方面因素，从而对问题的性质、领域、范围和程度作出基础性判断。7.2公共政策过程二、公共政策问题的确认与建构公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析首先对政策问题进行分类：结构优良、结构适度、结构不良问题搜索、问题界定、问题详述和问题感知四个阶段7.2公共政策过程三、公共政策议程公共政策议程的含义公共问题进入公共政策议程的触发机制公共政策议程建立的模型7.2公共政策过程公共政策议程的含义那些被决

12、策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了公共政策议程政治主导型外部压力型内部促成型合力推进型7.2公共政策过程公共政策议程的触发机制诱发公共问题进入政策议程因素和条件构成了政策议程建立的触发机制政治领袖的触发危机事件抗议活动通信媒介的注意7.2公共政策过程公共政策议程模型外在创始型政治动员型内在创始型7.2公共政策过程金登多源流分析模型应用四、公共政策制定宏观流程微观流程7.2公共政策过程宏观流程政策信息、资源、行为的输入加工政策产品的输出与反馈7.2公共政策过程微观流程发现问题确立目标方案拟订、评估与抉择政策合法化7.2公共政策过程五、公共政策沟通内部沟通与外部沟通公众与政府之间政策

13、沟通的途径及其障碍7.2公共政策过程内部沟通与外部沟通内部沟通是决策系统内部的与政策相关的信息传播与交流纵向沟通，不同层次之间横向沟通，同一层面中相关部门及其参与人员之间的沟通外部沟通是决策系统内部与外部环境之间直接的或通过媒介间接进行的信息传播与交流7.2公共政策过程途径与障碍途径障碍7.2公共政策过程途径政策发布和信息公开政策反馈和信息反馈双向互动的政策沟通和政府回应机制7.2公共政策过程障碍技术障碍心理障碍沟通渠道的阻塞7.2公共政策过程六、公共政策执行公共政策执行的一般理论公共政策执行失控及其矫正7.2公共政策过程公共政策执行的一般理论“自上而下”途径，或称“政策制定者透视”途径“自下

14、而上”途径7.2公共政策过程公共政策执行失控及其矫正公共政策执行失控公共问题执行失控的矫正7.2公共政策过程公共政策执行失控政策敷衍政策附加或阻截政策抵制政策扭曲7.2公共政策过程公共政策执行失控的原因对政策执行的总体力度及推进速度、进度实施控制和管理的权限以组织的变更体现政策取向和政策执行行政部门内部组织运行机制的调整可能影响政策实施行政机构与政策目标群体之间的关系与沟通程度影响了政策执行的效果传统管理方式遗留的弊端在新时期社会利益矛盾和冲突的平台上会进一步放大并对政策执行产生不利影响7.2公共政策过程公共政策执行失控的矫正加强政策执行体系的组织建设提高公共政策执行者的素质强化对公共政策执行

15、体系的监控促进公共政策执行的法治化和民主化建设7.2公共政策过程七、公共政策评估公共政策评估的类型公共政策评估标准7.2公共政策过程公共政策评估的类型聚焦于政策或项目的结果（结果评估或影响评估）评估政策项目形成与实施的过程（过程评估）对政策预期效果的评估（事前评估）对政策执行效果的评估（事中评估）在决策的各个阶段对公共政策进行评估7.2公共政策过程公共政策评估的标准价值理性与工具理性的选择关注政策效率与效果关注政策价值效应7.2公共政策过程5.3公共政策分析一、公共政策分析的含义与内容二、公共政策定量分析方法三、公共政策定性分析方法一、公共政策分析的含义含义：通过运用一定的技术手段和分析方法来

16、进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。7.3公共政策分析一、公共政策分析的内容对政策内容的研究对决策过程的研究对决策输出的研究对政策的评估对决策信息的研究对决策过程倡导的研究对政策倡导的研究7.3公共政策分析二、公共政策定量分析方法确定型：线性规划、马尔科夫预测法、成本-效益分析随机型：动态规划、决策树、灵敏度分析7.3公共政策分析三、公共政策定性分析方法头脑风暴法德尔菲法交叉影响分析法脚本写作法7.3公共政策分析5.4公共政策发展一、公共政策发展的趋向二、公共政策环境三、公共政策发展与公共管理价值的实现一、公共政策发展的趋向公共性合法性有效性7.4公共政策发展二、公共政策环境社会总环境工作环境7.4公共政策发展三、公共政策发展与公共管理价值的实现公共政策发展与公共管理的价值相关性通过公共政策发展实现公共管理价值的途径7.4公共政策发展公共政策发展与公共管理的价值相关性学科渊源公共政策在公共管理中的功能与地位行为引导功能利益协调与分配功能调控和规制功能7.4公共政策发展通过公共政策发展实现公共管理价值的途径实现公共管理的价值导向构建公共管理稳定的运行平台7.4公共政策发展本章小结公共政策、公共行政、