行政管理学之行政环境

1、第三章第三章 行政环境行政环境 第一节第一节 行政环境概述行政环境概述一、行政环境的含义一、行政环境的含义行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和 ；二、行政环境的特征：二、行政环境的特征：1、广泛性广泛性 ：气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技；：气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技；2、复杂性复杂性 ：要素之间交叉，关联复杂；：要素之间交叉，关联复杂；3、差异性差异性 ：国家间、地区间、部门间的差异；：国家间

2、、地区间、部门间的差异；4、多变性多变性 ：万物皆变，行政系统内外部各种要素；：万物皆变，行政系统内外部各种要素；三、行政环境的分类三、行政环境的分类1、按地域划分按地域划分 ：国际行政环境和国内行政环境：国际行政环境和国内行政环境 ；（1）、）、国际社会环境：国际社会环境：国际社会的政治、经济、文化等的发展情况国际社会的政治、经济、文化等的发展情况 A、国际社会的政治情况：和平和发展；强权政治，国际社会的政治情况：和平和发展；强权政治，“伊拉克问题伊拉克问题”B、国际社会的经济情况：经济秩序和经济差距；国际社会的经济情况：经济秩序和经济差距；C、国际社会的文化情况：文化侵略，国际社会的文化情

3、况：文化侵略，“民主民主”、“快餐快餐” ；（2）、）、国际自然环境：国际自然环境：全球的生态环境，臭氧层、水土流失、土地沙化全球的生态环境，臭氧层、水土流失、土地沙化 （3）国内社会环境）国内社会环境A、经济环境：生产力水平；经济环境：生产力水平；B、政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；C、精神文化环境精神文化环境 ：教育状况、人口素质：教育状况、人口素质; ; 全国失学儿童近全国失学儿童近300300万万D、人口构成、人口构成环境环境 ：人口数量、质量、构成、分布；：人口数量、质量、构成、分布；（4）、）、国内自然环境：国内自然环境：A、生态

4、资源生态资源 ：国土、国土、太阳辐射太阳辐射、气温气温、水分水分、河流河流、海区海区B、生物资源生物资源 ：森林、草原、鸟兽鱼虫：森林、草原、鸟兽鱼虫 C、矿产资源矿产资源 ：煤、铁、石油、天然气：煤、铁、石油、天然气2、按行政环境对行政管理作用的层次划分：宏观、中观和微观按行政环境对行政管理作用的层次划分：宏观、中观和微观 A、宏观：国际、国内的社会、自然环境宏观：国际、国内的社会、自然环境B、中观：行政系统的组织结构和运行环境中观：行政系统的组织结构和运行环境C、微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况 四、行政生态学的兴起四、行政生态学的兴

5、起（一）、历史背景：（一）、历史背景：1、兴起、兴起：20世纪世纪50年代，人口剧增、环境恶化、能源紧张，人们普遍关注年代，人口剧增、环境恶化、能源紧张，人们普遍关注生态环境；生态环境； 2、以往公共行政理论研究的偏颇、以往公共行政理论研究的偏颇：侧重组织内部因素的研究上，如行政组织设立、权限划分、人员侧重组织内部因素的研究上，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素 ； 科学发展观科学发展观:问题的提出问题的提出 城市化建设和重工业化投资拉动的过热表明，城市化建设和重工业化投资拉动的过热表明，我们尚未脱离传统的增长模式，走上一

6、条新我们尚未脱离传统的增长模式，走上一条新型的工业化道路。型的工业化道路。 中外历史都证明，这样的增长是无法持续的。中外历史都证明，这样的增长是无法持续的。 在实施在实施“十一五十一五”规划之际，必须认真思考：规划之际，必须认真思考：怎样才能真正贯彻科学发展观，切实实现经怎样才能真正贯彻科学发展观，切实实现经济增长方式的转变。济增长方式的转变。一、一、一、 关于关于发展范畴的辨析发展范畴的辨析 增长的含义和内容增长的含义和内容 经济增长的含经济增长的含义义 ：是指一国或一个地区：是指一国或一个地区在一定时期内，由于生产要素的增加或效率在一定时期内，由于生产要素的增加或效率提高而引起的经济规模在

7、量上的扩大。提高而引起的经济规模在量上的扩大。 包括商品和服务的实物与价值量的增加，一般包括商品和服务的实物与价值量的增加，一般用用GDP表示。表示。 GDP的含义的含义 是常驻单位在一定时期生产的最终产品价是常驻单位在一定时期生产的最终产品价值的总合。值的总合。 最终产品：一国常驻单位一定时期内提供最终产品：一国常驻单位一定时期内提供的不再用于再生产过程，或虽用于再生产过程的不再用于再生产过程，或虽用于再生产过程但不被一次性消耗或一次性转移到新产品中去但不被一次性消耗或一次性转移到新产品中去的商品和劳务。的商品和劳务。GDP的利弊的利弊 利：是反映一国综合实力和经济规模的利：是反映一国综合实

8、力和经济规模的重要指标重要指标 。萨缪尔森说：。萨缪尔森说：“GDP是是20世纪人类最伟大的发明之一世纪人类最伟大的发明之一”。弊：不反映经济增长对环境的影响和资源的消耗弊：不反映经济增长对环境的影响和资源的消耗 不能准确反映财富的变化不能准确反映财富的变化 不反映某些重要活动不反映某些重要活动 不反映经济增长的方式和为此付出的代价不反映经济增长的方式和为此付出的代价 不反映经济增长的效率、效益和质量不反映经济增长的效率、效益和质量 不反映社会分配的差距和社会公平不反映社会分配的差距和社会公平 发展的含义和内容发展的含义和内容 是一国或地区在经济增长的基础上实现经济和是一国或地区在经济增长的基

9、础上实现经济和社会的协调与优化，反映一国的经济结构、社会福社会的协调与优化，反映一国的经济结构、社会福利、文教卫生及经济效益的变化情况。利、文教卫生及经济效益的变化情况。 发展的内容：资源节约、生态平衡、发展的内容：资源节约、生态平衡、 经济可持续发展、结构优化、社会协调。经济可持续发展、结构优化、社会协调。 可持续发展的含义和主要指标可持续发展的含义和主要指标 既满足当代人的需要，又不对后代人满足其既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的需要的能力构成危害的发展能力构成危害的发展 主要指标：主要指标： l l 绿色绿色GDP l l 自然资源的耗损数量自然资源的耗损数量 l l 人口、环

10、境、资源、经济和社会协调状况人口、环境、资源、经济和社会协调状况 l l 社会发展的五大指数：恩格尔系数、基尼社会发展的五大指数：恩格尔系数、基尼 系数、人文发展指数、二元结构指数、集约化指系数、人文发展指数、二元结构指数、集约化指数数 发展与增长的关系发展与增长的关系 增长是发展的前提和基础增长是发展的前提和基础 发展是增长的目的发展是增长的目的 增长与发展有重大差异增长与发展有重大差异 科学发展观的内涵及形成科学发展观的内涵及形成 科学发展观的内涵科学发展观的内涵 是指以人为本，全面、协调、可持续发展。是指以人为本，全面、协调、可持续发展。 以人为本以人为本:就是要把人民的利益作为一切工作

11、的出发点和就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展；落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展； 全面全面:就是要在不断完善社会主义市场经济体制，保持经济就是要在不断完善社会主义市场经济体制，保持经济持续快速协调健康发展的同时，加快政治文明、精神文明和社会持续快速协调健康发展的同时，加快政治文明、精神文明和社会文明的建设，形成物质文明、政治文明、精神文明和社会文明相文明的建设，形成物质文明、政治文明、精神文明和社会文明相互促进、共同发展的格局；互促进、共同发展的格局； 协调协调: 就是要统筹城乡协调发展、区域协调发展、经济社就是要统筹城

12、乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展、国内发展和对外开放；会协调发展、国内发展和对外开放； 可持续可持续:就是要统筹人与自然和谐发展，就是要统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。生态良好的文明发展道路。 科学发展观形成的哲学基础科学发展观形成的哲学基础 1.以人为本的思想，坚持了马克思主义历史主体论。以人为本的思想，坚持了马克思主义历史主体论。 2.科学发展观注重协调发展，坚持了事物普遍联系科学发展

13、观注重协调发展，坚持了事物普遍联系和系统论观点。和系统论观点。 3.科学发展观注重可持续发展，坚持了人与自然对科学发展观注重可持续发展，坚持了人与自然对立统一的观点。立统一的观点。 科学发展观形成的现实背景科学发展观形成的现实背景 1.人口与资源比例严重失调。人口与资源比例严重失调。 2.资源消耗与财富产出比例失调。资源消耗与财富产出比例失调。 3.重要自然资源逐渐枯竭，严重短缺。重要自然资源逐渐枯竭，严重短缺。 4.环境污染加剧，生态严重失衡。环境污染加剧，生态严重失衡。 我国自然环境面临严峻挑战： 1 1沙漠化面沙漠化面积在不断扩大。积在不断扩大。全国目前沙化地全国目前沙化地面积达面积达万

14、平方千米，占万平方千米，占国土面积的国土面积的，而，而且每年还要新增且每年还要新增沙化面积沙化面积平方千米。平方千米。 我国自然环境面临严峻挑战 水土流失日趋严重。全国水土流失面积从解放初期的水土流失日趋严重。全国水土流失面积从解放初期的万平方千米，增至万平方千米，增加万平方千米，增至万平方千米，增加. .倍。倍。我国自然环境面临严峻挑战 草原生态呈衰退趋势。目前全国严重草原生态呈衰退趋势。目前全国严重退化草地达万公顷，缺水草地面退化草地达万公顷，缺水草地面积万公顷，草原鼠虫害发生面积积万公顷，草原鼠虫害发生面积万公顷，草地退化、沙化和盐碱万公顷，草地退化、沙化和盐碱化呈发展趋势。化呈发展趋势

15、。我国自然环境面临严峻挑战 天然林正在衰败。天然林正在衰败。海南岛是我国重要的热海南岛是我国重要的热带雨林区之一，由于不带雨林区之一，由于不合理的开荒种地、乱砍合理的开荒种地、乱砍滥伐，有专家警告，若滥伐，有专家警告，若照此速度发展下去，用照此速度发展下去，用不到年的时间，海不到年的时间，海南的天然林将荡然无存。南的天然林将荡然无存。我国自然环境面临严峻挑战 生物多样性锐减。我国生物多样性锐减。我国是世界上生物多样性最丰富是世界上生物多样性最丰富的国家之一，高等植物、野的国家之一，高等植物、野生动物占世界总量的生动物占世界总量的左右。但是现在已有近左右。但是现在已有近个特有物种锐减，有些已个特

16、有物种锐减，有些已经灭绝，高等植物约有经灭绝，高等植物约有种，其中以上处种，其中以上处于濒危状态；野生动物有于濒危状态；野生动物有种处于濒危状态种处于濒危状态。我国自然环境面临严峻挑战 6. 6. 自然灾害加剧。自然灾害加剧。我国是一个自然灾害多我国是一个自然灾害多发的国家，由于生态环发的国家，由于生态环境遭受破坏，自然灾害境遭受破坏，自然灾害不断加剧。据统计，每不断加剧。据统计，每年由于各种地质灾害给年由于各种地质灾害给国家造成直接经济损失国家造成直接经济损失亿元，其中由于亿元，其中由于不合理的工程建设活动不合理的工程建设活动造成或诱发的人为地质造成或诱发的人为地质灾害至少占一半以上。灾害至

17、少占一半以上。生活环境污染状况堪忧 1 1、垃圾问题、垃圾问题：统统计表明，目前全国计表明，目前全国每年的城市垃圾生每年的城市垃圾生产量达到亿产量达到亿吨，并正以每年约吨，并正以每年约的速度递增，的速度递增，2/32/3的城市陷入生的城市陷入生活垃圾包围之中。活垃圾包围之中。 生活环境污染状况堪忧 2、工业污染与农业污染问题：工业污染与农业污染问题：汽车尾气污染、燃煤污染、汽车尾气污染、燃煤污染、工地杨尘、固体废物、污水工地杨尘、固体废物、污水排放。近些年来，又出现了排放。近些年来，又出现了一种新的污染循环趋势：随一种新的污染循环趋势：随着城市工业化程度的提高，着城市工业化程度的提高，工业污染

18、逐渐侵入农村地区，工业污染逐渐侵入农村地区，对农业生产造成巨大破坏，对农业生产造成巨大破坏，并由此产生一系列连锁反应：并由此产生一系列连锁反应：工业排污工业排污河流污染河流污染农田农田毁坏毁坏百姓返贫百姓返贫社会增负。社会增负。 生活环境污染状况堪忧3 3、烟草污染问题：被动吸烟这烟草污染问题：被动吸烟这无疑是吸烟问题所带来的环境无疑是吸烟问题所带来的环境污染中受害最为严重的群体。污染中受害最为严重的群体。被动吸烟的比例在不吸烟人群被动吸烟的比例在不吸烟人群中很高，达一半以中很高，达一半以(53.5%)(53.5%)，可以估计在中国可以估计在中国1515岁以上的人岁以上的人群中，已经有近群中，

19、已经有近3 3亿人受到被亿人受到被动吸烟的危害。动吸烟的危害。 吸烟引发火灾，带来的严重经吸烟引发火灾，带来的严重经济和环境损害。济和环境损害。（二）、代表人物和观点（二）、代表人物和观点 2. 1957年、年、1961年雷格斯年雷格斯(Fred W. Riggis) 比较公共行政模式比较公共行政模式 、生态行政学生态行政学： 生态模式（生态模式（Ecological Model）集大成者）集大成者 1. 1947年，美国哈佛大学的年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了高斯发表了政府生态政府生态学学一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象 ； 3. 雷

20、格斯对各国行政模式的划分：三类雷格斯对各国行政模式的划分：三类 （1）. 融合型融合型(Fused Model)的农业型行政模式；的农业型行政模式； A.经济基础是农业生产力经济基础是农业生产力 ； B.行政活动以地域为基础，行政活动以地域为基础，土地的分配和管理是政府的重要事务土地的分配和管理是政府的重要事务 ； C.官僚的职位重于行政政策本身；官僚的职位重于行政政策本身； D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩行政风范带有浓重的亲族主义色彩 ； E.流行世卿世禄的行政制度流行世卿世禄的行政制度 ； F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自

21、成特殊的阶级 ； G.政府与民众沟通较少；政府与民众沟通较少； H. 行政的主要问题是维持行政的一致和统一行政的主要问题是维持行政的一致和统一 （2）.衍射型衍射型(Diffracted Model)的工业型的工业型行政模式行政模式 A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济 ； B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切 ； C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则 ； D.沟通渠道发达沟通渠道发达 ； E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和 统一统一 ； （3）. 棱柱型棱柱型(Prismatic Model)的过渡行政模式的过渡行政模式 A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征； B.政府的制度、法规不能实际起到约