英国大都市战略规划指引机制及其对中国的启...

1、规 戈U 研 究 Planning Review英国大都市战略规划指引机制及其对中国的启示2 9© 194-2010 China Academic Journal Electronic PublishingA1 righ岀 reserved.机规 戈U 研 究 Planning Review# 9© 194-2010 China Academic Journal Electronic PublishingA1 righ岀 reserved.机规 戈U 研 究 Planning Review罗震东张京祥# 9© 194-2010 China Academic Jou

2、rnal Electronic PublishingA1 righ岀 reserved.机规 戈U 研 究 Planning Review# 9© 194-2010 China Academic Journal Electronic PublishingA1 righ岀 reserved.机规 戈U 研 究 Planning Review作者：罗震东，南京大学城市与资源学系，硕士生。 张京祥，南京大学城市与资源学系，副教授，博士。机制【摘要】 英国的战略规划指引（SPG）机制 虽然受到其规划体系的限制，但仍然是 有效的具有广泛发展潜力的大都市战略 规划机制。本文对这一机制进行了介绍

3、和分析，并从中得出一些对中国大都市 发展的启示。关键词：战略规划指引（SPG） 区域规划大都市中国1战略规划指引（SPG）产生的背景英国是世界上区域规划的起源国，曾 经积累了丰富的区域规划编制与实施经 验，但是其发展历程也受到了世界宏观经 济、政治、社会发展形势的巨大影响。英 国区域规划起起落落的演变历程便是对这 些影响的最好反映。在战后相当长的一段时期内，区域规 划被视为一种以国家为主导的自上而下的 活动。19年代早期，英国的区域规划蓬 勃发展，前景十分乐观。然而当时的区域 规划组织协调机构的运行比较僵化，依旧 沿循固有的标准，体现中央政府区域规划 部门的目标和愿望。反映了一种传统的等 级制

4、的政治体系和决策系统：每一级规划 部门都为其下级规划部门制定战略，同时 又受到上一级规划部门的制约。1 9 7 0年代末1 9 8 0年代于里根 撒切尔主义的盛行，英国公共生活最 为显著的一个特征就是政府职能私有化 的扩张。1 9 8 0年代初期随着大伦敦和其 他大都市郡议会的废除，几乎不存在任 何中央批准或赞助的区域规划行为。然 而事实证明，在公共政策领域中鼓励采 纳市场规律对提高政策的协调性和战略 性收效甚微，结果直接造成了一些大型 项目规划无法实施、投资无法加以协调、 环境无法得以保护。种种迹象表明，重 新确立一种新型的区域战略规划势在必 行。1 9 9 0年代初期以来，由于区域规划 的

5、衰亡而受到影响的地方机构、私有团 体和公众，一致呼吁复兴区域规划，一 些地方机构区域议会也在重组；另一方 面中央政府也逐渐意识到即使在市场经 济中，区域战略协调是必需的，战略指 导的基本形式也是不可或缺的。由此大 伦敦及其他大都市地区于1 9 8 6年先后引 入了战略规划指引（Strategic Guidance以维持大都市区战略规 划的一致和协调°SPG的引入为后来区 域规划指引（Regional Plan RPG）的诞生铺平了道路。2 S PG的产生与发展随着大都市郡议会的废除，英国城 市规划体系也做了相应的调整，将原来 的结构规划和地方规戈恰并，形成了新 的"一体发展

6、规划"（UnitaryDevelopmenUDP战a略规戈指 引（SPG）作为各个独立的DRh层次 的战略协调机制同时应运而生。SP从1 9 8 6年前后被引入直到19 年代中期被取代，其发展并不是一成不 变的，也经历了几个阶段，从图1中我们 可以清楚地看到它的发展历程。在大都 市郡议会废除以前，国家规划指引影响 着所有的规划者以及非正式的区域层次 战略规划，郡一层次为两层发展规划体 系结构规划和地方规划，非正式的区域战略规戈卩对其具有有限的作用。至 19年9随着大都市郡议会的废除，在 大都市地区的各个城市区中结构规划和 地方规划合并形成了一体发展规划 （UDPs）JSPG大都市区层

7、次的战 略协调机制接替原来郡结构规划所担当 的职责，在上一层次影响各城市区UDPs 的制定与实施。至19 9年，区域规划指 引（RPGs）逐渐在英国所有区域确立，取 代了 SP直接指导各大都市城市区的一 体发展规划，只有伦敦依然把SP保留在区域战略规划框架中。3SP的编制过程与主要内容ann战略规划指引产生于7大都市区中 各城市区与环境部区域官员的对话合作， 正是这种合作机制决定了SPG的特征，即 不追求正式的结a勾和I详羊细的方案，而是一 种经协商达成共识的选择。环境部对SPG 拥有最终决定权，这使得SPG带有政府决 策的色彩，然而从SPG简洁的内容和诸多 的权益策略中我们依然可以明显地看到

8、合 作与非正式的特征。也正是这种特征使得 不同大都市区S P G的编制过程和内容具 有不同的特点。本文则在此对其最典型的 编制过程和主要内容进行介绍。3.1 SPG的编制过程在所有SP的编制过程中最主要的0机制是寻求战略一致的“规划协商"（planning con规划协商并ce 不是一个新概念，早在1 9 6 0年代就被英 国志愿区域规划协会所采用。规划协商 主要趋向召集会议、组织相关实体咨询、 汇总协调各城市区战略规划建议送报环 境部，环境部则根据送报的战略规划建 议及国家战略政策制定 SPG，具体过程 见图2规划协商的结论是对各区域战略 重点的收集汇总，这些重点则作为“战 略规划

9、建议"发表。据统计战略建议的3 9© 194-2010 China Academic Journal Electronic PublishingA1 righ岀 reserved.机国外城市规划2 0 0 1年第6期19 8年）19 8年919 9年至今国家层次公文、通告指导公文、通告/PPGs/MPGsPPGs/M指导sII区域层次（非正式战略）（非正式战略）区域规划指引（R PGs）非大都市区大都市区非大都市区大都市区大都市区 和其他郡结构规划结构规划SPG结构规划伦敦SPG城市区地方规划地方规划UDP正起草城市区规划 地方规划UDP图1英国战略规划框架（1 9 8 0

10、 1 9 9 5 ）注：结构规划和地方规划继续作用直到UD实施。 其他地区SP已被吸收进RPGo另：PPGs 即 Planning Pol MG P s GGM ii rd<ana:ls g Planning Guidance 制订一般需要1个月，而SPG的发表平 均还需要1个月，前后共计需要 3年时 间。SP（的编制是一个反复的过程，在 这一过程中地方政府有 4次影响SP内 容的机会：在初始议程阶段；规划协商 过程中；收集汇总战略规划建议阶段以 及SPG草案反馈阶段。事实上，SPG合作的机构基础在各 个大都市地区变化很大，并非所有的都 市区都能组织其各个城市区以较好的方 式形成协议。大

11、都市郡议会的废除削弱 了都市区的战略协调能力，环境部自身 也缺乏较好的应付办法以促进SP体系的确立，因此在一些地区，规划协商仅 仅是环境部官员召集各城市区规划人员 的会议而已。3.2 SPG的主要内容除了大伦敦，SPG的篇幅一般都不 长，也不含有任何争议，而更趋向阐释 规划需要优先解决的问题，因此SP给人的感觉是战略主旨的模糊。它不会制 订空间结构蓝图，规定绿带界限，布置 大都市区基础设施，它的重要职能更多环境部区域官员公布 SPG编制范围和日程表于各大都市城市区城市区战略规划建议草案完成，巡回展出接受评议，修改环境部SPG草案完成，巡回展出接受评议图2战略规划指引（SPG）编制流程图4 0规

12、 戈U 研 究 Planning Review参考文献Kevin Thomas， Peter Roberts. Metr Planning: SitrEitggaH(S in Transiti Town Planning Review， 2 0 0 0，71(Kidd S， Kumar A. Development Plan English Metropolitan Counties. Studies， 1 9 9 3，27，65_73许莉俊.英国区域规划、管理和发展制度的演变.国外城市规划， 2000，2，15一17方创琳.国外区域发展规划的全新审视及对中国 的借鉴. 地理研究，1999,1

13、8(1),7一16唐子来. 英国城市规划体系. 城市规划，1 9 9 9,2 3(8)，38一42徐强.英国城市研究.上海交通大学出版社，19 9 5方创琳.我国新世纪区域发展规划的基本发展趋向.地理科学，2 0 0 0，20(1)，1一6改变政策的公众接受程度以及澄清、解 决各权力机构之间的政策偏差。然而SP也存在许多不足，其中最 主要的是其内容的有限性和编制周期太 长(平均3年左右)，也正是这两个方面 的不足削弱了 SP机制的价值。对其内 容有限性的不满主要表现在城市区层次， 而过长的编制周期则主要在两个方面削 弱了 SPG的相关性和实际效用： 随着 经济和其他情况的变化大都市区战略背 景

14、的变迁导致SP实际效用的削弱； 其他国家政策指引的替换导致对 SP的 削弱。同时有限的内容和较长的编制时间 还削弱了 SP的信誉和权威。由于规划 协商阶段所有参与者岀于各自的利益都 力图回避对矛盾的讨论，因此 SP的内 容具有很大的模糊性，正是这种模糊性 导致对SP的指责随着时间和资源的限 制不断加剧。4.2 SPG与结构规划的比较事实证明，在英国依靠大都市地区 各城市区政府自发的组织区域战略规划 是不可能的，即使存在区域层次的战略 组织，然而使各个政府一致行动也是一 件十分困难的事。外界驱动的框架似乎 是大都市战略制订的必须条件，那么 SP和结构规划都是中央政府强加的结 构，哪一种框架更合适

15、呢？正式的地方 政府战略层次可能是战略制订的理想形 式，然而大都市结构规划的实践并不鼓 舞人心，甚至在具有政治和行政优势的 的大都市政府战略层次，结构规划常常 拖上好几年，进行大量的权力机构内部、 机构之间的讨价还价之后才能产生，然 而时间和财力的付出并不一定产生相应 的价值。SP虽然带有局限，但与结构规划 相比，其简洁有针对性的内容和协商的 机制使得它能更敏捷的提供一定程度的 一致并为未来规划制订框架。而且由于 地方政府大都市战略层次的缺失，使得 SP即使存在局限依然是开展发展战略 协调的有效模式，同时也为大都市法定 规划的制订提供了有效的框架。5对中国的启示战略规划指引(SPG)从引入到被

16、取 代仅仅经历了短短的 10年左右时间，然 而它的影响却是深远的。通过对其产生、 编制和主要内容的介绍以及对其利弊的 简要分析和评价，联系中国大都市目前 发展状况和区域规划、战略的制订，我 们得到以下几个方面的启示。5.1 在规划层次上开展大都市层次战略规划基于大都市层次的 SPG，在大都市 政府废除后依然成功地确保了各城市区 一体发展规划(UDPs)的战略协调一致, 对照中国大都市区域发展的现状和趋势， 这种中观层次的战略规划则显得更加重 要和迫切。随着中国城市化进程的不断 加速，大量的人口涌向城市，特另U是大 都市地区，这种快速的城市化带来的一 系列问题往往是单个城市无法解决的， 只有从区

17、域、大都市区整体的角度才能 够获得满意的答案。然而中国现有的体 制并未提供相应的战略规划层次与机制， 特别是大都市区层次的缺乏，使得许多 问题得不到相应的解决而逐渐加剧。根 据中国目前的情况，在现有的行政体制 上设立大都市一级行政机构是不大可能 的，然而设立大都市层次的战略规划机 制却是完全可行的。正如 SP一样，为 大都市区各政府单元提供讨论协调的机 会和舞台，同时也为中央政府干预监督 大都市区政策制订提供依据和框架。5.2 在规划机制上确立协商型 规划规划协商是SPG的一个重要特征， 正是这一机制使得 SP获得了广泛的协 调一致。因此在我们新的区域规划中， 要 求在自上而下与自下而上的力量

18、之间进 行磨合、平衡，并积极向双向互动互求、 协商型规划转变。即利用咨询、讨论、谈 判、交流、参与等措施，在正式的规划 途径之外，开辟一条不完全是官方的意 见交流和协商行动的渠道，通过制定公 平准则，建立公开的规划体系，广泛吸 收各种利益集团(政府、部门、社团、企 业等)参与规划的全过程，以寻求解决 区域发展中各种利益冲突的方法和途径， 制定岀一个透明度高、可信度强、满足 全社会愿望的区域规划，因而这样的区 域规划将被区域成员视作“我们的规划" 而自觉去履行。这一点对我国传统的区 域规划编制思维的改造是有重要意义的， 虽然这个过程可能意味着大量的时间与 精力耗费，但却是使区域规划由图

19、纸走 向实施的重要保障。这种协商式的规划 可以处理包括经济结构的调整、就业市 场的开拓、环境污染的防治，以及土地 资源的需求、开敞空间的建设和区域基 础设施的共享等问题，也可运用在目前 已经频繁岀现的有关争夺城市发展机遇 和信息共享处理等方面。5.3 在规划内容上推施问题型规划在经济模式由计划经济向市场经济 转轨的过程中，我国区域规划依然延续了 无所不包的庞杂色彩。由于对市场环境中 许多变动因素无法把握，甚至规划了许多 无法调控的经济生产内容，如此面面俱到 的规划，不仅耗费了大量的规划精力与财 力，也影响了有关各界包括规划人员自身 对区域规划实际效果的看法，实际上也削 弱了区域规划的权威性、科

20、学性。区域是一个处于时代变化中复杂综 合体，区域规划只能是有限目标的规划。 区域规划必须抓住其真正能发挥作用的 内容进行规划，针对每个规划的特定区 域、特定时断、特定背景的要求，进行 针对性的“重点问题"规划，提高区域 规划的编制效率与效果，力戒面面俱到、 泛而无物。在这一方面 spG做法就是 明显的问题型规划，也是其优于结构规 划的重要方面。口3 1© 195-2010 China Academic Journal Electronic PublishingA1 righ岀 reserved.机国外城市规划2 0 0 1年第6期URBAN PLANNING OVERSEA

21、S No.6 2 0ABSTRACTSPlan nf ioCrg t ii ed ±i2e1 Cent Oipyp: ortu a nfflh aels lengesB Apfod AL iaoquianIt is the congress7 theme speech on the opening ceremony of the 1st WP chall mthggfe scent urrbyplnanninth gaper.UrbPnannRiegpont sGelsobEaclonoCnhi a n Th：asoeTokyoByAsa toSai t o&An dyTho

22、r n l eyFor the past twenty yearsJapan has witnessedadramatic rise and fallpresence of Tokyo.Duringthe 1 9 8 0 s, the main task for the urban develfunct Inoomst. ra sb aon lisin thed99 Oiasfocusonho dfoincreth. atetract bTe k yn ssuccesinintlr city competition. The paper examines the way in which th

23、e dynamics of the g the strategic urban planningof TMG.Governance Management ancProduct ionoUrbanSpaceinanAgeof Globa l i sat ion TheCa seofRiodeJ anei rcCityBG la iBd®nensteinThis paper presents the development of the governance,managementandeconprmddislaecapitaeS pem ,iimel tlyop aleiafpa r i

24、p hcaepr ia tl col i n trwi ittfi sasse u dfly deJaneci rt cy.NeWconemNeWrojedOSClndustAra CDsT heSyl (DwowtuhTe reoDecline?TheCaseo f theRuh r Are aand theCi t yofDor tmun dByHe rma nnB歮 e rThec onoam doc ci da c l ofnhedarg dnsdtustar iinW st Eurrno phefamoRu hare aonti unuaebsa aletdh, oauad Vanc

25、ed regional and structural innovation policy has been realized over the l economic branches, new projects and new institutional arrangements wilStratEgin rGiunigdaohM:eetropiohlKi. sByLuoZhen dong&ZhangJ i ngxi angAlthhi ungi hbythctehopleannsy n g Strnr, atPlga. inciGi n g ainUc Kis sti lneffic

26、an do ten o io(afnfetropsdllategic plan iAfi ngitaiintdod an tnia ol n thnpa,p br rinsg msegges ttoChoirn mesteropolises.Ke yWo r ds : SPCRe gioPnal n Nfcntgr; o pCh li insa;CompreheRnes vi ivowt hConcepWoiClidty"B0ajiianmingBased on the comprehensive literature reviews on the concept of "

27、World illus th eaot leuan itilo ens ic(d n not(aftlh ddhcept.Key Wo r ds: W)r Cidt Characte mpde hRenvsi ie vwesTransporRlaatniin ntglCs et nturyByMi chae ID. MeyerThr oeuygihetw i n g uof r a n spp a r nsi snithsUi i St ad ov eh pa Stye a ths p ees a nr)v eras iof(thn(eh allenges fa cyerda nspp o n ituerritirnl se n t unrityka 1 s utheaait ei k etoldeym thnd tenofti o n sp o i te ikoinths ae xtw decades.Evolu dPdC