转变发展方式的制度约束与制度创新

1、转变发展方式的制度约束与制度创新     摘 要发展方式落后已成为阻碍我国社会经济进一步发展的主要原因。转变发展方式是化解资源对经济快速发展的约束，扩大内需，优化产业结构，构建和谐社会，促进我国社会经济全面协调发展的迫切需要。从我国社会经济运行的实际看，发展方式的转变受到以产权制度为中心的一系列制度安排的约束，完善产权制度，转变政府职能，优化财政支出结构等方面制度创新，是转变发展方式的制度保障。 关键词发展方式；产权制度；制度创新 一、转变发展方式是我国社会经济全面协调发展的客观要求 (一)转变发展方式是化解资源环境对经济发展约束需要。2006年我国国内

2、生产总值仅占世界的5.5，却消耗了世界50左右的水泥、30的钢铁、15的能源。目前中国已经成为世界上煤炭、钢铁、铁矿石、氧化铝、铜、水泥消耗最大的国家，是世界上能源消耗的第二大国，据有关专家分析预测，如果我们要实现GDP翻两番的经济发展目标，又要保持-现有的生态环境质量，资源生产率就必须提高45倍；如果要进一步改善生态环境质量，资源生产率必须提高810倍。显然，现有的经济发展方式是我国这样一个人口众多、很多重要资源的人均拥有量大大低于世界平均水平的发展中大国无法承受的。 (二)转变发展方式是扩大内需，实现经济持续发展的?仍谝?求。我国资本形成对经济增长的贡献率由2000年的21.7，增加到20

3、06年的40.7。最终消费对经济增长的贡献率则由2000年的63.8，降到2006年的38.9。与投资相比较，消费对经济发展的贡献更为强劲、可持续。研究表明，我国投资每增加1，可拉动GDP增长0.2；而居民消费每增加1，可拉动GDP增长0.8。消费不足不仅削弱了对经济增长的拉动作用，而且会使投资增长得不到最终消费需求的支持而成为过剩生产能力，并进而引发失业率上升，居民收入增长困难等一系列宏观经济问题。我国周期性经济总量失衡与通货膨胀的一个主要原因就是：依靠投资快速增长来维持经济高速增长所导致投资与消费的不协调。因此，转变发展方式，扩大消费需求，是促进消费和投资的协调发展，形成消费与投资、出口协

4、调拉动经济增长的格局，保证我国经济可持续发展的客观要求。 (三)转变发展方式是构建和谐社会的必然要求。市场机制在优化资源配置，促使我国经济快速发展，人民生活水平快速提高的同时，也会拉大国民收入水平的差距，目前，我国的基尼系数由20世纪70年代末的0.16，提高到0.45以上，贫富差距已达到国际公认的中等水平和警戒线。收入差距体现在城乡之间、区域之间、行业之间、阶层之间。其中，城乡居民的收入差距最为突出。2005年城乡居民收入比为3.2:1，构成了全国收入差距的60以上。贫富差距的持续扩大，已成为引发其他各种社会矛盾的重要因素，引起了社会各界广，泛关注。由于高收入阶层消费倾向低，低收入阶层消费倾

5、向高，社会收入过分集中在高收入阶层会降低社会消费倾向。因此，缓解突出的贫富差距，实现共同富裕，不仅是构建和谐社会的重要内容，也是扩大国内消费需求的重要途径。 (四)转变发展方式是优化产业结构，增加就业的需要。长期以来，我国经济增长主要依靠第二产业带动，第三产业推动力不足，近年来这一格局不仅没有改变，反而继续强化。2006年第三产业增加值占国内生产总值的比重由2002年的41.5减低到的39.5，对经济增长的贡献率由45.7降到38.6。三次产业间的不协调，不仅加大了资源环境的压力，影响经济整体素质和效益的提高，而且影响到第二产业自身的持续发展。产出等于支出，没有较高的经济效益就没有较高的可支配

6、收入，也就不可能有大量的服务性消费。转变经济增长方式，一方面可以提高企业经济效益，进而提高就业人员的收入水平，扩大社会的消费需求和投资需求，并通过乘数效应，促进国民收入的发展和就业率增加；另一方面经济发展方式的转变所引起的产业结构调整和新的产业兴起，可以优化产业结构，不断创造新的就业机会。 二、转变发展方式的制度约束 新制度经济学认为，实际的人是在现实制度所赋予的制约条件中活动的。企业、个人等经济主体在追求自身利益最大化过程中，是选择技术进步的长期行为，还是追求眼前利益的短期行为，在很大程度上取决于制度环境和制度安排。我国发展方式难以转变的原因很多，有认识上的原因，也有技术落后的原因，还有发展

7、理念、发展目标和发展思路上的原因。但是，最主要的原因是没有形成促进经济发展方式转变的制度安排和制度环境。主要表现在： (一)产权制度不完善。产权制度是一种基础性的经济制度，它不仅独自对资源配置及其效率有重要影响，而且又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础，界定清晰的产权结构以及建立在其基础上的较为完善的市场经济制度，是实现资源的市场化配置，实现经济发展方式转变的重要制度基础。可以说经济社会的活力来自产权制度的活力。我国经济发展方式难以转变等一系列社会经济发展中面临的问题，都直接或间接地涉及产权制度。 (1)企业产权不清晰。我国现有的使国有企业产权主体实际上处于虚置状态的产权结构，是政企不分

8、，企业法人治理结构不健全，约束激励机制不完善，企业对市场信号不能做出正确反应等问题的根源。国有企业在缺乏有效产权制度的约束下，不可能把利润极大化作为自己所追求的目标，自然也不会把资源利用效率放在突出的位置，不会把主要精力放在提高劳动者的素质和自主创新能力上。与企业长期绩效相比，国有企业的代理人更注重的是与上级保持良好关系，通过与上级良好的个人关系以图升迁。在以GDP为衡量政绩的主要指标的制度安排下，企业目标必然服从于政府追求GDP增长的目标，于是追求数量扩张则成为一种必然。而在改革开放中成长起来的大量民营企业，基本上以家族经营为主，没有按照现代公司制的要求进行产权结构调整，限制了其规模的壮大和

9、经营机制的改善。进而限制了其由粗放经营向集约经营的转变。 (2)重要生产要素产权不清晰。由于主要生产要素产权不清晰，各级政府仍然掌握着土地、资金等重要资源的配置权力。政府动用公共资源和行政手段，介入市场竞争过程，使土地等自然资源，信贷、劳动力等主要生产要素价格被严重扭曲和低估，从而鼓励和保护了低效率，增强了低水平重复建设的冲动，造成国内经济与国际经济失衡致使资源流出，降低了国内居民收入占比而影响了内需。 (3)环境容量产权不清。产权的一个主要功能就在于“引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。”如果环境容量是公共物品，每个个体和企业都可以以零价格消费使用，那么，排污单位最好的处理办法是只管排放

10、而不管治理。其后果必然发生“公地的悲剧”，人类生存和发展受资源环境约束而难以为继。我国环境污染、生态破坏得不到彻底根治的一个重要原因就是，资源环境容量产权不明晰，资源环境使用实际上是无价或低价，过分背离资源价值，从而使企业缺乏进行技术创新或主动采用新技术的外部压力。(二)以GDP作为衡量政府业绩的制度安排。布坎南认为，政治企业家同样在给定条件下选择最有利于自己的方案。在政府职能没有完全转变和主要以GDP作为衡量政绩的制度安排下，地方各级政府追求数量扩张是高度一致的，因为下级的GDP是上级政府GDP组成部分，下级追求GDP数量扩张自然会得到上级政府的支持。从我国经济运行实际看，粗放经营的每一侧面

11、背后都可以看到政府追求GDP的影子，如一些地方政府能在短期内增加GDP，甚至不惜环境污染，不怕违反国家的有关政策，不顾本地区的财政能力，而这些追求GDP数量扩张行为又必然引发地方保护主义与经济增长低效率。一方面，为了使重复建设、特别是低水平的重复建设不致在统一的市场竞争中被淘汰，地方政府必然选择地方保护主义；由于政府投资所用资本产权不明确，政府不必为其投资收益负责，另一方面，政府又不具备投资所必须的足够的各种信息和知识，因此与企业相比，政府投资必然是低效率的。可见，以GDP作为衡量政府业绩的制度安排已成为经济发展方式难以转变的严重制度约束。 (三)缺乏激励自主技术创新的制度环境。根据国家科技部

12、统计，到目前为止，全国规模以上企业研究开发支出占企业销售收入的比重仅为0.56，只有万分之三的企业拥有自主知识产权，我国科技进步对经济发展的贡献度不足30，远低于发达国家60-70的水平，关键技术和核心技术受制于人的现象非常明显。由于产业技术水平低，新技术扩散慢，在重要产业难以实现经济规模，产品附加价值低，造成对能源和原材料的巨大浪费，对环境和生态也构成较大破坏。低附加值的产品出口引起的贸易摩擦不断上升。自主创新能力薄弱的问题已经日益成为制约我国提高经济发展质量的严重瓶颈。 我国科技研发和技术创新能力弱、动力不够的根源在于：首先，产权制度不完善，责、权、利不统一，企业缺乏以自主创新追求利润极大

13、化的内在动力。我国收入前500家大型企业集团中，国有企业利润率最高。而研发投入强度最低就是很好的说明。其次，生产要素价格扭曲，环境产权不清晰，企业发展主要依赖自然资源、廉价劳动力等基本生产要素，没有技术创新外在压力。再次，我国有关知识产权的法律法规还不健全，知识产权保护的力度还不够。 三、转变发展方式的制度创新 (一)完善企业的产权结构，打造真正的市场主体。只有理性、合格的市场主体，才能有降低成本、追求技术进步、实现利润最大化的内在动力。因此，要按照“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的要求，深化国有企业股份制改造，积极引入国内外有实力的战略投资者，形成多元投资主体，克服国有企业产权主体

14、实际上处于虚置的状态，以完善国有企业的产权结构，改善公司治理结构，健全现代企业制度，使长期政企不分的国有企业和常常受到歧视的民营企业，成为真正追求利润极大化的市场经济主体。继续推动国有资本调整和国有企业重组，优化国有经济布局和结构，做好政策性关闭破产，国有经济要从一般性竞争领域退出，逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力和影响力。 (二)明晰环境产权，健全资源市场。建立共有资源排他性的产权是克服“公地悲剧”，改变人们对公共财产的过度使用。提高资源利用效率的重要途径，目前，首先是明晰资源环境产权，发挥产权内化外部性的功能，给资源环境赋予价格，将资源纳入市场体系，建立反

15、映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制，逐步取消垄断行业产品的行政定价机制，建立与完善价格调整听证制度。其次是明晰生产要素产权，保证资本、土地等重要生产要素的市场价格形成机制。特别是土地产权制度创新，一方面可以提高土地资源的利用率，另一方面能较好地抑制政府通过土地换资金搞“政绩工程”、“形象工程”等，促进政府推动经济发展方式向市场推动转变。 (三)建立资源补偿制度。对产权难以界定或界定成本太高的资源，实行资源的有偿使用，由国家环保机构向开发利用环境资源的单位或个人，依据利用开发量和污染程度大小收取相当于污染所造成危害的排污费，以约束企业和个人过度地使用、开采和浪费资源，污染环境。同时，对保

16、护资源和环境突出的企业要减少补偿费，以激励企业做好环保工作。 (四)大力发展循环经济。开发和推广节约、替代、循环利用资源和治理污染的先进适用技术，提高科技进步对节能减排的贡献。通过有效的制度安排，抑制高耗能、高排放产业的增长，加快淘汰落后产能；大力发展循环经济，进一步加强水、大气和土壤污染防治；落实完善退耕还林等政策措施，搞好污水管网建设，提高污水处理率。 (五)优化财政政策，转变政府职能。按照西方经济学理论，不同的财政支出政策，会有不同的国民收入结构，政府税收减少或转移支付增加可以增加国民的可支配收入从而扩大消费支出，刺激了生产消费品的产业，最终使国民收入中消费品所占的比重上升；同理政府增加

17、公共物品支出会促进生产公共物品产业发展并使国民收入中公共物品比重上升。通过优化财政支出结构，国家财政为全体社会成员提供大致相当的基础教育、公共卫生和基本医疗、基本生活保障、公共就业服务等基本公共服务，使无论是富人还是穷人，都具有提高自身素质的基本社会条件。这样既可以克服政府投资过于宽泛的状况，推动经济财政向公共财政转变，又可以推动政府职能转变，最终实现经济增长由政府投资拉动向消费投资相协调拉动转变。 (六)政府业绩考核制度科学化。目前，一是要改变把GDP作为衡量政绩的主要指标，设计科学的政绩评价体系。把以人为本、保护环境、提升经济发展模式作为考核重要内容，引导政府人员在继续搞好经济调节和市场监管的同时，要更加注重履行社会管理和公共职能。二是要健全完善政绩考核评价体系和干部奖惩任用制度。由人民评价政府政绩，这既是以人为本的要求，也是我党群众路线的优良传统。通过干部政绩考核和奖惩任用制度的健全完善和严格执行以激励约束干部，把以人为本的科学理念