我国反倾销司法审查制度的完善

1、我国反倾销司法审查制度的完善法学专业学生 周菊指导教师 张敏摘要：加入WTO后，根据我国的实际情况，按照WTO规则的要求并借鉴国外先进经验，构建与完善中国特色的反倾销司法审查制度，是摆在我们面前的一项重大难题。本文首先阐述了制定反倾销司法审查制度的必要性，接着在分析了我国反倾销司法审查制度的现状并指明了该制度目前存在的缺陷后，从增强现行反倾销司法审查制度的可操作性角度出发，坚持司法独立的改革方向，对反倾销司法审查的受案范围、审查模式、诉讼主体、管辖法院四个最为重要的方面进行分析论述，并对其中存在的问题提出了自己的观点。关键词：反倾销；司法审查；WTOExamine the analysis o

2、f the institutional improvement question in administration of justice of anti-dumping of our countryStudent majoring in law ZHOU Ju Tutor ZHANG MinAbstract:After joining WTO, according to the actual conditions of our country, and use foreign advanced experience for reference according to WTO regular

3、 requirement , construct and improve the judicial censorship of anti-dumping of the distinct Chinese characteristics, it is a great difficult problem in front of us. This text set out from the effective angle which strengthens the judicial censorship of current anti-dumping of our country, adhere to

4、 the reform direction of the judicial independence, to anti-dumping scope of accepting cases that administration of justice check, check mode , lawsuit subject, administration four of court important respect go on , analyze , expound the fact most, and has put forward one's own view to the probl

5、em existing among them .Keyword: Anti-dumping; The administration of justice is examined;WTO加入WTO后，根据我国的国情和反倾销司法审查制度的现状，我们知道我国对反倾销措施规定的司法审查制度极不完善，这样势必在国际贸易中给对方有空可钻，国内利益不能得到较好的维护，因此，按照WTO规则的要求并借鉴国外先进经验，构建与完善中国特色的反倾销司法审查制度，是摆在我们面前的一项重大难题。一、构建我国反倾销司法审查制度的必要性近年来，随着中国经济的高速、持续的发展以及更加融入世界经济一体化，中国与各发达资本主义国家

6、的双边贸易摩擦不断，反倾销案件屡见不鲜，从开始的温州打火机到钢铁再到现在的中欧、中美纺织品贸易纠纷，在倾销和反倾销的过程中，因为中国在反倾销案件的诉讼过程中司法审查制度的极不完善，在诉讼过程中，中方往往很被动，民族企业经常为此蒙受很大损失。为了扭转这一颓势，为了在21世纪的今天中国依旧在世界领域内昂首阔步，同时作为维护我国利益免受外来产品竞争的一种合法有效的途径，构建并完善我国反倾销司法审查制度，则具有着很大的必要性。具体体现在以下几方面：（一）制定反倾销司法审查制度的意义反倾销机构对进口产品实施反倾销调查，遵循的程序是行政程序，作出的裁决属于行政裁决。对反倾销措施进行司法审查，有利于保护利害

7、关系人的合法权益，同时能够保障和监督反倾销机构依法行使职权，这与我国“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标是一致的1。（二）履行WTO反倾销协定规定的义务WTO反倾销协定也做出了强制性规定：“为了能够迅速对最终裁决和本协议第11条规定的有关行政复审决定的行政行为进行审查，每个在国内立法中规定了反倾销措施的成员，都应当设有司法的、仲裁的或行政的机构或者程序。该机构或者程序应当独立于对有争议的裁决或者复审负责的主管机构。”我国作为WTO的成员国应当履行其规定的义务。（三）借鉴其他国家的司法审查制度世界上大多数国家反倾销立法均规定了司法审查制度，既有发达国家，如美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等，

8、也有发展中国家，如墨西哥等。这些国家的司法审查一方面维护反倾销机构作出的裁决，另一方面，也纠正了一些违法的反倾销措施。这些国家的司法审查制度有积极意义，值得我国借鉴学习。（四）不完善的司法程序的负面影响我们应该考虑到对反倾销措施进行司法审查，还有这样一个原因：反倾销措施有有利的一面，它是保护本国产业的合法手段；同时也有不利的一面，错误以及盲目的反倾销措施不仅会给本国的相关产业带来损害，还会对本国的国际信誉、形象抹黑。因此本国政府只有从事了正确的反倾销措施才可以真正起到维护本国企业的作用。所以，对反倾销措施进行司法审查，促使政府实施正确的措施，是必要的。总之，最重要的是利用这一制度将为保障我国的

9、经济安全和国家总体利益赢得机会和时间。反倾销作为保护本国产业而采用的合法、有效的手段，对于保证国家经济发展与安全有着十分重要的意义。为此，不仅要求我国企业具有积极与良好的自我保护意识，也要求裁决机构逐步规范与强化裁决行为。同时，也需要有一个司法救济的途径和审查制度，使之形成一个整体，充分发挥这一手段的重要作用。二、中国反倾销司法审查制度的现状（一）我国反倾销司法审查制度的概况中国在加入WTO以后，经济的对外开放进入了一个新的历史阶段，进出口贸易无论从数量上还是从质量上都达到了前所未有的高度。但是，国内民族产业和企业在获得巨大机遇的同时，也面临着严峻的挑战。反倾销措施作为WTO认可的一项制止不正

10、当竞争行为可以保护所在国国内产业安全。已经在我国按照WTO规则和承诺开放市场之后成为我国国内产业和企业合法保护自身利益及限制或制止国外企业和产品不正当竞争的一项重要手段。与此同时，被我国施以反倾销措施的国外企业及其所在国也同样会运用WTO的反倾销规则对我国的反倾销立法、司法以及行政措施予以广泛的关注，如果认为它们有不当之处，WTO争端解决机制便是其最强有力的武器。WTO向来以完善的法律体系而著称，司法审查制度是其中最重要的内容之一。WTO的反倾销规则也有着关于司法审查的规定，我国过去的国内反倾销立法在这方面一直是个巨大的欠缺，一直到2002年1月1日颁布实施了新的中华人民共和国反倾销条例，这种

11、制度缺位的状况才有所改变。该条例第53条的规定使我国反倾销司法审查有了国内法上的依据，但客观地说，我国的反倾销司法审查制度目前还处于初创阶段，相关法律规定尚不具体和完善，实践中也缺乏足够的经验积累，和WTO的要求及市场经济发达国家的实践还有相当的差距。（二）我国司法审查制度存在的缺陷：目前我国的反倾销司法审查制度同WTO反倾销协议的要求及西方发达国家的法律规定相比，明显存在着一些缺陷。1.立法的可操作性不强。反倾销条例第53条只是规定了我国的反倾销司法审查制度有行政复审和司法审查两种途径，并简单界定了审查的受案范围，原则性及概念性的立法模式对有关管辖法院、诉讼主体、审查程序等司法审查制度中的关

12、键问题都未作出详尽的规定，裁判者对此往往是无所适从的：或专横擅断，或久拖不决，审查结果的客观性和公正性也因此不能不受到怀疑。这样一来，我们也很难找到让反倾销案件中涉案外国企业在中国解决反倾销纠纷的理由，引发涉外贸易摩擦的机率将大大增加，如果最终通过WTO争端解决机制来寻求最后的救济，无疑将付出极高的司法成本。有学者认为反倾销机构对反倾销案件的裁决在法律性质上是一种具体行政行为，因此对其所进行的司法审查可在具体操作上适用现行的行政诉讼法，另行规定只是对司法资源的浪费2。还有学者认为我国的反倾销条例在法律位阶上层次不高，且反倾销司法审查制度作为一个整体而言，在立法形式上也不统一，应当早日出台一部反

13、倾销法，才能应对加入WTO后涉外经贸的局势。究竟应该如何来明确我国的反倾销司法审查制度呢？目前没有具体的法律规定。2.司法不具有真正的独立性。在中华人民共和国加入世界贸易组织议定书和中国加入工作组报告书中，中国政府对司法审查作出了自己庄严的承诺，其内容所涉十分广泛，几乎涵盖了所有与货物贸易领域、服务贸易领域和知识产权有关的行政行为，其中就包括最为重要的反倾销司法审查。但将中方的承诺和WTO相关协议中关于司法审查的规定相对照，可以发现，我国政府承诺的司法审查机关仅限于法院，窄于WTO相关协议可由仲裁庭和行政机关进行司法审查的规定。同时，承诺司法审查的独立性以法院的独立性得到保证。根据WTO反倾销

14、协议的要求，各缔约方的反倾销司法审查机构应独立于裁决反倾销案件的行政机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。在西方发达国家。由于历来有分权制衡的宪政传统，因此司法独立有一套系统的法律制度保障和法律文化底蕴。而对于我国来说，不管是宪政传统还是法治水平，都难以支撑起实质上的司法独立构架，伴随着行政权的膨胀，我们看到的是司法权的沦丧3。应该指出的是，WTO相关协议考虑到各国在宪政结构和法律制度上的巨大差别，因此只要求成员方的司法审查制度能够保证WTO协议的有效实施，并不要求各成员方建立完全统一的司法审查制度。这虽然体现了WTO对成员方宪政结构及法律制度的尊重。但在WTO环境下，司法独立的改革

15、却是毋庸质疑的。三、完善我国反倾销司法审查制度的设想针对上述中国反倾销司法审查制度的现状和存在的缺陷，现对完善该制度作出如下分析：（一）关于立法的可操作性问题首先，和一般具体行政行为的司法审查相比，反倾销司法审查具有其它具体行政行为无法比拟的专业性和技术性，其复杂程度可想而知，如果硬性适用行政诉讼法，只会导致实际操作中的偏差。因此对其立法必须具有鲜明的个性，才能适应涉外贸易的需要；其次，WTO司法审查制度纷繁复杂且具较大弹性，再加上入世后涉外经贸形式的复杂性和多变性，这就要求我们的立法形式能灵活应变，不能脱离法典的统一化和法规的单一化。所以我们不能盲目地追求形式主义，而是要本着务实的精神来对我

16、国今后反倾销司法审查制度的完善进行一番实证上的思考。所以应该从增强我国现行反倾销司法审查制度可操作性的角度出发，对反倾销司法审查的受案范围、审查模式、诉讼主体、管辖法院四个最为重要的方面进行明确界定：1.司法审查范围方面我国反倾销司法审查的范围，是指人民法院对反倾销措施进行司法审查的范围，根据我国反倾销条例第53条的规定，我国反倾销司法审查的范围包括以下几方面4：第一，对国务院主管部门作出的反倾销终裁决定。根据反倾销条例第25条的规定，无论是商务部公平贸易局对倾销及倾销幅度作出的终裁决定，还是商务部产业损害调查局对损害及损害程度的终裁决定，其性质均属于行政终裁决定。如果对此决定不服可以要求对其

17、进行司法审查。第二，国务院主管部门作出的是否征收反倾销税的决定及追溯征收，退税，对新出口经营者征税的决定。具体包括以下几类：（1）是否征收反倾销税的决定。国务院主管部门终裁确定倾销成立，并由此对国内产业造成损害的，可以征收反倾销税。（2）是否追溯征收的决定。国务院主管部门终裁决定确定存在实际损害，并在此之前已采取临时反倾销措施的，反倾销税可以对已经实施临时反倾销措施的期间追溯征收。如果倾销进口产品有对国内产业造成损害的倾销历史或知道或应当知道出口经营者实施倾销，对国内产业造成损害的，且倾销产品在短期内大量进口，可能严重破坏即将实施的反倾销税的，可以对实施临时反倾销税前90天内进口的产品追溯征收

18、反倾销税，但立案调查前进口的产品除外。（3）是否退税的决定。国务院主管部门终裁决定确定的反倾销税低于已付或应付的临时反倾销税或为担保目的而估计的金额的，差额部分应根据具体情况予以退还或重新计算。终裁决定不征收反倾销税或未确定追溯征收反倾销税的，已征收的部分应予以退还。（4）对新出口经营者征税决定。进口产品被征收反倾销税后，在调查期间未向我国出口该产品的新出口经营者，能证明其与被征收反倾销税的出口经营者无关联的，可以向商务部申请单独确定其倾销幅度。第三，国务院主管部门对继续征收反倾销税或履行价格承诺的必要性作出的复审决定。第四，依照法律，行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。这是2002年颁

19、布的关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定对反倾销司法审查的范围新增的第4项，就该规定，笔者认为欠妥。首先，受案范围的界定是构建反倾销司法审查制度的逻辑起点，它标志着司法力量介入反倾销调查活动的广延性。将上述我国反倾销条例中对受案范围的规定同WTO反倾销协议第13条的规定相对照，不难发现，我国反倾销司法审查的受案范围明显要广于协议的规定，如此严格而广泛的受案范围正是反映了我国履行WTO成员国义务，提高反倾销执法透明度和公正性的态度和决心。但是，我们不能因此无限的扩大审查的范围，虽然在司法审查中，行政权应受到司法权的制约，但是，从另一方面来看，司法权也应给予行政权合理的尊重，如果在一个无限

20、广泛的意义上来界定反倾销司法审查的受案范围，使反倾销调查机构的所有行政行为都置于司法机关的监控之下，那么不仅有损行政活动的连续性和效率性，而且将浪费有限的司法资源。在这个问题上，美国国内司法审查制度中的“成熟原则”颇有借鉴价值：该原则认为若受控的系初步的、程序性或中间的行政行为，则不属于司法审查的范围；只有当受控行政行为已具有最终的确定效力时，对其审查的时机方为成熟。因此，按此原则，我国反倾销司法审查在受案范围的内涵上应界定为国家反倾销机构在反倾销调查中作出的会对利害关系方权利义务产生终局性影响的决定及裁决5。其次，根据我国行政复议法第10条的规定，我们知道，利害关系方不服国务院主管部门作出的

21、反倾销决定，可以向作出该决定的部门申请行政复议，对行政复议不服的，只有两种选择，要么向法院提起行政诉讼，要么向国务院申请裁决，而国务院的裁决是最终裁决，按照现行法律不具有可诉性6，这样司法审查的范围上就出现了问题，由于反倾销规定对法院的受案范围很广，但是该规定不可能通过司法解释将国务院的最终裁决纳入司法审查的范围，这无疑是两相矛盾的。而且除国务院作出的最终裁决以外，其他行政行为都具有可诉性，都属于诉讼受案范围，这不仅超过了WTO反倾销协定要求的标准，也超过了欧美现行立法水平。因此笔者认为法院对反倾销享有司法审查权，绝不意味着法院对行政机关实施反倾销的任何环节和任何行为都可以实行司法审查，反倾销

22、司法审查的范围不宜过宽，也不能过窄。2.司法审查模式方面由于反倾销案件的技术性和专业性较强，并且直接与国家的外贸政策息息相关，反倾销司法审查是采取法律审还是事实审，存在着不同的做法和认识。例如，欧盟法院基本上采取的是法律审，而美国、加拿大等国家通常都是同时坚持事实审和法律审，只是有时又对事实审与法律审适用了稍有不同的审查标准，如在事实的审查上对行政机关有更多的尊重，而在法律的审查上有更大的裁量权7。我国立法机关在起草反倾销条例时，曾对法律审还是法律与事实同审进行过讨论，但是最后通过的反倾销条例对反倾销司法审查标准未作特别规定，而且后来颁布的反倾销规定中规定人民法院审理国际贸易行政案件，应当依据

23、行政诉讼法，这就意味着其审查标准适用行政诉讼法规定的一般标准。我国行政诉讼法第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。第54条规定：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤消或部分撤消，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足；2.适用法律法规错误的；3.违反法定程序的；4.超越职权的，滥用职权的。（三）被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。通过这两条规定我们可以看出，我国行政诉

24、讼的合法性审查是一种广义的合法性审查，即不但审查行政行为的合法性，还要审查事实，而审查事实又是通过审查认定事实的证据是否充分和确凿进行的，这种规定当然适用于反倾销司法审查，因此我国反倾销司法审查标准是法律和事实同审，而不是法律审。这样的审查模式无疑是合理的，但由于反倾销案件的技术性和专业性，却未必能从行政诉讼法中自然挖掘出反倾销司法审查模式的内在逻辑，因此还是以在反倾销条例中明确加以规定为宜。3.诉讼当事人的确定方面反倾销案件诉讼当事人的确定问题其实就是原被告的资格问题。一般来说，只有利害关系人才具有当事人资格。WTO反倾销协定第六条规定：“就本协定而言，利害关系方应当包括：1.被调查产品的出

25、口商、外国生产者或者进口商，或者其主要成员为此种产品的生产者、出口商或进口商的贸易或者商业协会；2.出口成员的政府；3.进口成员中同类产品的生产者，或者在进口成员的领域内生产同类产品的主要成员的贸易或者商业协会。上列规定并不排除成员允许国内或者国外的其他当事方作为利害关系方。”本条规定了利害关系方的最低范围，但其并不排除成员规定比该范围更宽的利害关系方8。在我国，反倾销条例第19条对利害关系方作出了规定，即“申请人、已知的出口经营者和进口经营者、出口国（地区）政府以及其他有利害关系的组织、个人”。该规定是与WTO反倾销协定第6条规定相对应的。反倾销规定第2条对原告资格问题作出了下列规定：“与反

26、倾销行政行为由法律上利害关系的个人或者组织为利害关系人，可以依照行政诉讼法及其他有关的法律、行政法规的规定，向人民法院提起行政诉讼。因此可以看出，我国规定反倾销诉讼中原告主要有：（1）申请人：指向商务部提出反倾销申请的国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织。（2）已知的出口经营者：包括出口国被诉产品的生产者、出口商。（3）进口经营者：指承担反倾销措施义务的最直接的进口批发商，不包括其他非直接的进口批发商和进口零售商。（4）代表出口经营者，进口经营者的商会或者行业协会。但是有一个问题是，反倾销条例未列举出所有的利害关系方，而使用了“其他有利害关系的组织、个人”，“其他具有法律上利害关

27、系的自然人、法人或者其他组织”的概括式表述。本人认为，对该表述的范围不能从最广泛意义上理解，因为诸如被调查产品的工业用户乃至普通消费者也可能会受到反倾销行为的潜在影响8，但是该影响比反倾销调查中出口经营者、进口经营者、申请人等受到反倾销行为的直接影响要间接的多，并且范围难以确定，数量也十分庞大。若赋予其原告资格，难以有效防止滥诉，会导致司法资源的浪费。而且WTO反倾销协定也未将其列入利害关系人的范围，只是规定被调查的工业用户有提供与关于倾销、损害和因果关系的调查有关信息的机会。另外一个问题就是出口国（地区）是否有原告资格。反倾销条例第19条显然把出口国（地区）政府作为利害关系人，但对于出口国（

28、地区）政府是否可以作为原告提起反倾销诉讼没有规定，在反倾销规定中却只字未提，出口国（地区）政府属于利害关系人，更不用说有向人民法院提起诉讼的权利。这样给了法院在审查起诉时很大的自由裁量空间。WTO反倾销协议中关于利害关系方的规定包含了“出口国（地区）政府”，并规定这是利害关系的最低范围，那么中国为了履行国际条约义务，应该允许出口国（地区）政府有原告资格，但是，笔者认为WTO反倾销协议本身也是有缺陷的9，此处不应赋予其原告资格较为合适，原因有二：一方面出口国政府与反倾销主管机关作出的具体行政行为没有直接的利害关系；另一方面，由于出口国地区政府直接参加诉讼将导致案件审理复杂化，甚至还可能引起国际争

29、端。被告方面，按照反倾销条例的规定，我国的反倾销机构有外经贸部、国家经贸委、海关、国务院关税税则委员会等，从理论上来说，它们在反倾销司法审查中均可作为被告。当作出反倾销具体行政行为的只为其中某一机构时，被告问题自然不存在争议，但是在条例中经常出现一个机构“经商”、“会同”或者“建议”另一机构作出决定的条款，这时便会产生一个认定“共同被告”还是“单一被告”的问题，部分学者以我国的政治传统来对此进行分析，但笔者认为，随着政府机构改革方案的实施，反倾销条例也应作相应修改，最好是取消上述此类条款，明确各机构在反倾销调查中的职责，根据不同的受案情形来确定适格的被告。4.法院管辖方面反倾销案件由哪一级、哪

30、一个法院管辖，这也是司法实践中非常重要的问题。目前各国反倾销司法审查管辖，主要有两种类型，一种是由普通法院管辖，如欧盟、澳大利亚；另一种是由专门法院管辖，如美国的国际贸易法院、加拿大的国际贸易法庭以及墨西哥的税收法院等10。而我国尚未将这一问题作出明确的、可行的、合理的处理。关于管辖问题，我国学者众说纷纭，提出了自己独到的见解。主要有以下几种考虑：专门法院管辖；最高人民法院管辖；被告所在地法院管辖。那么究竟哪一种比较适合我国适用呢？我国2003年生效的关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定第5条提出第一审反倾销案件由被告所在地的高级人民法院指定的中级人民法院管辖，重大案件由被告所在地高级

31、人民法院管辖。笔者认为此规定比较合理。现将具体观点分析如下：（1）关于专门法院管辖。目前不宜成立专门法院的主要理由有下列几个方面。第一，从中国行政审判实践来看，行政案件呈逐年上升趋势，但每年法院审理的行政案件与其它类型的案件如刑事、民事、经济案件比较而言，数量相对较少。中国目前的行政审判布局完全能够胜任入世后的需要，没有必要成立专门法院来审理反倾销案件。但长远来看，鉴于涉外经贸法制的特殊性，在时机成熟时设立一个独立的国际贸易法院，由该法院负责反倾销司法审查案件的审理也是可以的，但决不是现在。第二，普通法院现有的物质技术水平和专业知识结构，在现在的反倾销实践中，并不存在与之不相适应的问题。而且中

32、国经过十几年的行政审判实践，培养了一批优秀法官，这些法官通过多年的行政审判工作，特别是通过审理大量的涉外行政案件，积累了丰富的经验。第三，中国现行的行政审判工作已经建立了由专家、学者参与机制。在中国反倾销司法审查过程中，完全可以采取通过向专家、学者咨询意见，由普通法院审理案件的做法。（2）关于最高人民法院管辖。本人认为不能所有案件都由最高人民法院管辖，如果由最高法院直接审理反倾销案件，那么，最高法院将面临越来越沉重的审理案件负担。但是重大复杂，具有较大的社会影响和国际影响的反倾销案件应当适合最高人民法院管辖。这也符合行政诉讼法对一审法院的规定。（3）关于被告所在地法院管辖。根据行政诉讼法第十七

33、条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”因此，受理反倾销诉讼的法院是被告所在地，即外经贸部、国家经贸委、国务院关税税则委员会以及海关总署等所在地的法院。而对上述法院作出的一审裁决不服，可以上诉到北京市高级人民法院。但是有一个问题是由被告所在地的哪一个中级人民法院管辖却无法作出确定，笔者认为应当根据实际情况由被告所在地的高级人民法院作出合理的指定。这样不仅符合现行的反倾销规定，而且无须在法院组织结构、运行机制等各个方面进行调整，还有利于司法的统一和国家贸易政策的一致性，也符合我国在入世议定书中的承诺。（二）关于司法的独立性问题如上所述，中国目前只能承诺法院为司法审查的机构，所以如果法院不能真正独立、公正地行使司法审查权，如司法审查程序不畅通，熟悉争端解决机制的外国人很可能更愿意通过其本国政府直接在争端解决机构寻求救济，而绕过国内司法救济。而且，如果法院不能真正独立、公正地行使司