澳大利亚银行卡支付系统监管概览

1、澳大利亚银行卡支付系统监管概览编者按： 澳大利亚有着与我国相似的银行系统， 也曾经建立了国内的跨行转接组织， 并且推出本国信用卡品牌， 其银行卡产业的发展对我国有重要的借鉴意义。 本文从法律监管角度对澳大利亚银行卡支付系统进行介绍与分析，给业界人士和政策管理层提供参考。一、澳大利亚银行卡支付系统目前在澳大利亚运营的银行卡支付系统共有四个： Visa 网络、 MasterCard 网络、 Bankcard 网络和澳大利亚支付清算协会运营的消费者电子支付工具清算系统（CECS。初步判断，前三者是所提供的服务基于信用卡，CECS规范的银行卡产品为在 ATM及EFTPOSH使用的借记卡；前两者的网络是

2、国际网络，Bankcard网络覆盖澳大利亚和新西兰，CECS网络仅限于澳大利亚境内。澳大利亚境内主要发行三种品牌的信用卡，银行、房屋互助协会和信用社大多发行Visa和 MasterCard 品牌卡， 一些银行还发行 Bankcard 品牌的信用卡， 这种卡可以在澳大利亚和新西 兰使用。美国运通与两家银行共同发行美国运通卡，许多机构还发行可以在ATM和EFTPOSh使用的借记卡。澳大利亚的支付服务提供者主要是金融机构，由银行、专业金融机构和非银行金融机构组 成。银行系统中形成了以澳大利亚储备银行 （中央银行 ）为中心， 包括商业银行和储蓄银行在内的 银行体系。 专业金融机构主要有澳大利亚联邦开发

3、银行、 澳大利亚资源开发银行以及澳大利亚基 础产业银行等，它们主要根据国民经济主要部门发展的需要而设立。非银行金融机构种类繁多、 数量巨大，包括房屋互助协会、金融公司、保险公司、信用合作社等。银行、房屋互助协会和信 用社是澳大利亚主要的支付服务提供者。1、银行在澳大利亚，银行业务主要由联邦法律监管。1959 年银行法明确了银行业务由联邦机构澳大利亚审慎监管局（以下简称APRA监管，并且允许其他机构提供银行服务，包括支付服务。截止到 1998 年 12 月，澳大利亚共有 46 家获得监管当局授权的银行集团，其中四大全国性 银行控制了全国 65的储蓄额和 80左右的非现金交易，而其他澳大利亚本土银

4、行大多是地区 性的，外资银行的数量是 36家，其中 25家是外资银行分行，另外 11 家是外资银行子公司。外 资银行分行只能接受批发类存款， 而这种存款不属于银行法储蓄者保护条款的保护范畴。地区性银行主要提供支票和储蓄服务，还包括信用卡和借记卡服务，并可以加入全国 ATM网络和EFTPOS系统。2、房屋互助协会1999 年年中开始，房屋互助协会也归入审慎监管局监管，多数的房屋互助协会最初只是提 供住房信贷， 但现在可以提供全面的零售支付服务， 与银行共同发行支票使得房屋互助协会为其储户提供使用支票账户的便利。支票法的修改也使得房屋互助协会可以以其自身名义发行支票， 许多房屋互助协会还提供电子支

5、付服务，包括ATM及EFTPOS3、信用社与房屋互助协会相似，从 1999 年年中开始，信用社也归于审慎监管局监管。信用社属于互 助性质的组织， 它的营业范围包括存款、 投资和向它的会员提供贷款， 贷款主要用于购买耐用的 消费品、 汽车和住房。 大型信用社向他们的客户提供广泛的零售支付服务，绝大多数信用社都和一家主要的国家商业银行签订了支票发行安排协议， 信用社发出的支付指令将由它的代理银行负 责清算。绝大多数的信用社都通过下述的SSP提供ATM和EFTPOS务。4、 属于非银行金融机构的特殊服务提供商（SSP）SSP是 一个行业性组织，主要向房屋互助协会和信用社提供结算和金融服务，其原监管机

6、构为澳大利亚金融机构委员会（AFIC），其现在监管机构同样是审慎监管局。SSP在澳储都设有交换结算账户（ESA，用以完成 ATM EFTPOS交换等交易。随着支票法的修改，SSP可以通过ESA为其会员提供支票结算服务。5、澳大利亚邮政局。 澳大利亚全境共有 3900 家邮局和邮局的代理机构。 澳大利亚邮政局作为联邦银行的代理机构，提供了一些金融服务，并通过其自身的giroPost 网络，为其他金融机构提供一系列银行服务。 giroPost 网络是一个电子银行和金融服务网络，能够使邮政局进入加 入该网络的金融机构的卡基账户， 这些金融机构的客户可以完成几乎所有的银行业务。澳大利亚邮政局还为 30

7、0 多家公司提供账户托收服务， 其中包括公用事业单位和保险公司。 邮政局的电子 柜台服务（ECS网络是澳大利亚处理公用事业账户支付最大的网络。另外， 澳大利亚的许多零售商发行其专用支付卡， 这种支付卡只能在其商店内使用， 有时零 售商将这些支付卡交易的处理外包。 如：一些石油公司发行自有品牌的信用卡和借记卡。 这些零 售商还可以通过其 EFTPOS终端向消费者提供取现服务。二、澳大利亚支付系统主要监管机构20 世纪 80 年代以前，澳大利亚一直对金融业实行严格的管制，堪称金融管制最严的国家 之一。以 1980 年 12 月宣布取消银行存款利率上限和 1981 年 11 月国会坎贝尔委员会发表著

8、名的 坎贝尔报告并提出十项建议为标志，澳大利亚以放松管制为内容的金融自由化改革迅速全面铺 开：第一，取消银行间兼并的限制和新银行准入的障碍；第二，取消对银行的直接控制；第三， 取消外汇管制，实现澳元自由兑换；第四，开放金融市场，允许外资银行进入澳大利亚；第五， 改革证券市场，取消对股票市场佣金率和经纪人准入的限制。20 世纪 80 年代末的金融动荡促使澳大利亚各界对金融自由化改革进行反思，政府认识到 金融自由化在激发金融创新、提高金融业效率的同时，也会扩大市场风险。因此，在行政上放松 对金融业直接管制的同时， 以控制风险为主要内容的金融监管必须加强，否则， 如果任风险不断积累，超过一定限度后，

9、非但效率不可求，甚至可能导致危机。正是在这一背景下，澳大利亚政 府 20 世纪 90 年代初提出了对金融业加强监督和管理的新政策， 其目标是要建立一个既保障安全 性又富有竞争性、公平与效率并重的金融体制。1996 年 6 月，澳大利亚政府成立了“金融体系调查组 (FSI) ”，该机构于 1997 年 3 月出版 发表了一份报告， 表达了对澳大利亚金融体系调查的结论和进行调整的建议。 根据 FSI 提出的六 条建议，澳大利亚政府于 1997 年 9 月决定成立一个新的框架实施对金融体系的管理。新的管理 框架包括三个管理机构，分别负责不同层面的监管责任：澳大利亚储备银行(RBA) 、澳大利亚监督管

10、理局(APRA)或称澳大利亚审慎监管委员会(APRC)、澳大利亚公司和金融服务委员会(ACFSC)。澳大利亚储备银行澳大利亚储备银行(RBA定位为负责整个金融体系的稳定，防范系统性风险。除了决定 货币政策、 制定利率、 监督汇率以及澳大利亚参加国际金融体系等方面的责任外， 澳联储还负责 稳定整个支付体系。联邦政府还通过立法赋予澳联储管理清算和结算的权力，以控制金融风险， 提高支付体系的效率、 竞争性和稳定性。 澳联储是支付系统的监管机构， 储备银行法和支付系统 监管法共同规定了澳联储在支付系统领域的职责范围。在澳联储内部成立支付体系委员会 (PSB)，负责实施提高支付体系效率的政策。PSB由澳

11、联储的行长或副行长作为主席，成员包括2名由行长指定的澳联储官员、 1 名由审慎监管局指定的官员以及 5个独立成员。按照储备银行法， PSB 监管支付系统的目的在于控制支付系统风险， 促进支付系统的效率， 促进支付服务的竞争， 保持 支付系统的稳定，主要职责主要包括： 根据澳储的指示， 指定特殊支付系统； 制订系统准入的规 则；制订与系统安全和效率相关的标准；就与系统准入、金融安全、竞争和系统风险相关事件的争议进行仲裁。澳大利亚审慎监管委员会1998年7月1日，澳大利亚审慎监管委员会(APRC)成立，将分业监管改为集中监管，把对各类金融业务的审慎性监管权从不同的监管机构抽出，集中于澳大利亚审慎监

12、管局一家， 以使监管体系适应现代金融市场发展的需要。澳大利亚审慎监管局除了监督银行外，还对证券、保险、 投资、 信托等进行统一监管， 这样可以综合考虑金融业可能出现的问题， 避免某一行业的风险导 致整个金融业陷入混乱。 虽然澳大利亚目前金融行业仍是分业经营， 但各金融机构的日常监管却 统一由澳大利亚审慎监管局监管。澳大利亚审慎监管局的权力来源于1998 年的澳大利亚审慎监管局法以及银行法、保险法、人寿保险法、基金监管法等。所有的接受储蓄的机构都归属于澳大利亚审慎监管局的监管， 澳大利亚审慎监管局的监管重在机构日常运营的监管，如果一家机构经营出现危机，澳大利亚审慎监管局会主动接管，或指定新的管理

13、层，如果状况持续恶化，澳大利 亚审慎监管局有权清算该机构。 澳大利亚审慎监管局与澳联储的关系十分密切，澳联储在澳大利亚审慎监管局董事会有两个代表，澳大利亚审慎监管局在澳联储的支付系统委员会也有一个代 表。澳大利亚公司与金融服务委员会联邦政府在澳大利亚证券委员会(ASC)的基础上，成立一个新的管理机构一一澳大利亚公司与金融服务委员会(ACFSC)，全面负责金融体系中市场完善和消费者保护的职能。ACFSC将负责公司管理，证券与期货市场监管；对与银行、金融公司、商业银行、住房协会、信用联盟、互 助协会、养老金、退休储蓄账户、人寿保险产品相关的市场和消费者行使保护职能；监管金融业的新技术和由此引发的消

14、费者保护。原来的保险和养老金委员会(ISC) 、澳大利亚竞争和消费者 委员会（ACCC）、澳大利亚金融机构委员会 （AFIC）和各州监管局（SSAS）的相关职能移交给新的 ACFSC。澳大利亚竞争与消费者委员会这里需要特别指岀的是澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC。作为市场竞争的监管机构，竞争与消费者委员会需要保证支付系统符合贸易行为法有关竞争和市场准入的规定，在支付系统中有关交换费、 会员准入规则的修订发挥了重要作用。 如果竞争与消费者委员会认为某些机构的 行为或者协议符合公共利益， 可以豁免该行为或协议。 由于竞争与消费者委员会与澳储对支付系 统的准入均有监管权力，因此两者通过签署备忘录

15、的形式确定了共同制订相关准则的方式。澳大利亚支付清算协会（ APCA）1992年成立，主要职责是监督、管理澳大利亚支付清算系统的发展和运营。在APCA成立之前，支付清算基本上是通过不同金融机构之间正式或非正式的协议完成的，APCA的成立预示着澳大利亚支付监管部门认识到支付清算在整个支付系统中的重要地位。APCA是一个有限责任公司，公司股东主要包括澳储、商业银行、房屋互助协会、信用社，一些与支付产业有利害关系的 机构和个人可以申请成为该协会成员。 公司的运营成本由其成员依照各自在支付系统中的重要程 度分担。APCA在竞争与消费者委员会的同意下，同时运营着纸制支付工具清算系统（APCS主要指支票）

16、、电子支付工具清算系统（BECS,主要包括借记和贷记支付工具）和大额清算系统（HVCS,主要是大额电子支付工具） ，并获得了竞争与消费者委员会的许可， 增加运营了第四个系统 消费者电子支付工具清算系统（CECS，主要包括 ATM和EFTPOS交易的交换。每个支付系统都是由单个管理委员会负责管理、运营，并直接向APCA负责，APCA则负责根据每个支付系统不同特点制订的规范。三、澳大利亚银行卡产业相关法律由于澳大利亚是联邦制国家，联邦政府和州政府均有权制订与支付系统相关的法律。支付系统监管法1998 年通过了支付系统监管法（ Payment Systems （Regulation） Act 199

17、8 ），该法充分赋 予了澳储对支付系统的监管权力。澳储下设的支付系统委会员（以下简称PSB）负责支付系统政策的制订， 这些政策主要目的在于控制金融系统风险、 提高支付系统效率、 促进支付服务竞争等。 该法允许澳储岀于公众利益的考虑， 指定某一支付系统作为国家支付系统。 这种指定将使澳储可 以制订该项支付系统的准入制度， 制订该系统参与机构应遵守的标准， 并在适当时候给予参与机 构以指导。支付系统净值法1998 年通过支付系统净值法（ Payment Systems and Netting Act 1998 ），该法使澳储可 以豁免基于RTGS进行的交易适用“零时生效规则” （ zero-hou

18、r rule）。“零时生效规则”是指，法院关于债务清偿命令自该命令发布之日起零时生效，这项规则将使那些破产机构 （ failedinstitution ）在法院债务清偿命令发布当天零时至清偿命令发布时所进行的支付行为无效，但 这一规则将破坏 RTGS支付系统的不可撤销的根本属性，带来严重的系统性问题。澳储已经同意处理所有RTGS交易的澳储信息交换系统（简称RITS）和FINTRACS系统豁免适用该规则。这部法律也赋予了现有的包括银行卡支付在内的多方净值结算安排的合法地位。金融服务改革法 为了适应金融混业经营的趋势， 2001 年澳大利亚通过了金融服务改革法，明确了金融 服务机构的定义、业务许可

19、、金融服务提供者的许可、信息披露等问题，并构建了对所有金融产品统一审批、管理、披露监管框架。支票法1986 年通过的支票法是澳大利亚纸制支付工具最主要的一部法案，规定了支票开具、接受 和偿付的整体框架。该法 1998 年进行了修订，允许非银行储蓄机构可以以其自身名义提供支票 服务。金融交易报告法1988 年的金融交易报告法可以帮助执法机构及时发现洗钱行为以及其他金融犯罪行为。该 法要求包括金融机构、 证券交易机构等机构在客户开户前必须确认客户身份， 并将所有一万澳元 以上的现金交易、 可疑交易信息和所有跨境资金转移等情况及时向澳大利亚交易报告分析中心报 告。交易报告分析中心进行数据分析，并向执

20、法部门和税务监管机构提供信息。交易行为法1974 年的交易行为法规定了支付系统运营过程中限制交易行为以及消费者保护，限制交易 行为包括价格协议、 联合抵制和以减少竞争为目的的独家经营等行为， 但澳大利亚竞争与消费者 委员会（简称ACCC如果认为该行为有利于公共利益，有权豁免这样的限制交易行为。统一消费者信用法各州于 1996 年制订了统一消费者信用法，该法主要目的在于在机构向消费者提供信用过程 中，保护消费者利益，但各州的具体规定相差很大。四、清算系统和支付系统监管金融服务提供者的的许可等事宜予以按照金融服务澳大利亚的金融服务改革法明确了金融服务机构的定义、业务许可、 许可、信息披露等问题，其

21、中 7.3 章对清算和结算系统（以下简称清算系统） 明确。出乎意料的是，该法将非现金支付系统排除在该法规范的清算系统之外。改革法第 768A 条的规定，清算系统是指为金融产品的相关交易提供清偿相互义务途径，包括 股票交易系统和期货及其衍生品交易系统， 明确了银行为提供其银行服务进行的正常资金结算以不适用该法规定。 由及非现金支付工具完成的交易交换和结算都不属于该法所规定的清算系统，此可见， 属于非现金支付的卡基支付工具系统不属于澳大利亚法律规定的清算系统，而属于支付系统，也就是说，在澳大利亚，清算系统和支付系统是截然分开的。澳大利亚支付系统的监管权力在澳联储，但对于属于澳大利亚审慎监管局管理的

22、四个单个 支付系统，澳大利亚审慎监管局拥有绝对的制订规则的权力，并且运营着澳大利亚境内的ATM和POS网络，再加上 Visa网络、MasterCard网络和Bankcard网络等三个跨国信用卡网络，澳大利亚的银行卡支付网络基本处于充分竞争态势。 但也可以看出， 政府的态度十分明确， 跨国性 行卡支付系统外， 支票支付系统、 大额支付系统和电子支付系统也处于澳大利亚审慎监管局的运 营、管理之下，所以澳大利亚审慎监管局在制订其规则、 拓展新的支付系统的过程中， 需要与竞 争与消费者委员会保持密切联系，以免违反澳大利亚反垄断法。五、非现金支付工具的监管措施根据澳大利亚公司法的规定， “金融产品”主要包括三种类型：金融投资工具、金融风险管 理工具和非现金支付工具。公司法第 763D 条规定，非现金支付工具包括：支票账户、 旅行支票、 储值卡、电子现金、直接借记服务、资金转移服务和电子账单支付服务，在某些情况下，礼券和 积分项目也属于非现金支付工