国家预算和预算管理体制课件

1、国家预算和预算管理体制第九章 国家预算国家预算和预算管理体制第一节 国家预算 一、国家预算概述一、国家预算概述 二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限国家预算和预算管理体制一、国家预算概述一、国家预算概述（一）国家预算的含义（一）国家预算的含义（二）国家预算的特征（二）国家预算的特征（三）国家预算（三）国家预算的产生和发展的产生和发展 国家预算和预算管理体制（一）国家预算的含义（一）国家预算的含义 国家预算是政府的基本财政收支计划、它的功能首先是反映政府的财政收支状况。 从形式上看, 国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格,可以使人们清楚地了解政府

2、的财政活动,成为反映政府财政活动的一面镜子。 从实际经济内容来看，国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策。国家预算和预算管理体制（二）国家预算的特征（二）国家预算的特征公开性公开性可靠性可靠性完整性完整性统一性统一性年度性年度性国家预算和预算管理体制 (一一) 公开性公开性 如前所说，国家预算反映政府活动的范围、如前所说，国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策，与全体公民的切身利益息息相方向和国家政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，国家预算及其执行情况必须采取一定关。因此，国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众，让民众了解财政收支情况，并的形式公诸于众，让民众了解财政收支

3、情况，并置于民众的监督之下。置于民众的监督之下。 (二二) 可靠性可靠性 每一收支项目的数字指标，必须运用科学的计算每一收支项目的数字指标，必须运用科学的计算方法，依据充分，资料确实，不得假定、估算，方法，依据充分，资料确实，不得假定、估算，更不能任意编造。更不能任意编造。 (三三) 统一性统一性 尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，一的国

4、家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序和填列。每个科目都要严格按统一的口径、程序和填列。国家预算和预算管理体制 (四四) 完整性完整性 该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列国家预算。国家允许的得打埋伏、造假账、预算外另列国家预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。预算外收支，也应在预算中有所反映。 (五五) 年度性年度性 任何一个国家预算的编制和实现，都有时间上的界定，任何一个国家预算的编制和实现，都有时间上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通即

5、所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：常为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度；即从每年一是历年制预算年度；即从每年1月月1日起至同年日起至同年12月月31止，我国即实行历年预算年度；二是跨年制预算年度，止，我国即实行历年预算年度；二是跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12月，但却跨了两个年度。如美国的预算年度从月，但却跨了两个年度。如美国的预算年度从10月月1日始日始至次年的至次年的9月月30日止。预算的年度性原则，是指政府必须日止。预算

6、的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制预算，这一预算要反映全年的财按照法定预算年度编制预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。容列入本年度的国家预算之中。 国家预算和预算管理体制（三）国家预算（三）国家预算的产生和发展的产生和发展现代财政预算制度最早出现于英国。英国是近代资本主义和现代议现代财政预算制度最早出现于英国。英国是近代资本主义和现代议会制度的发源地。在会制度的发源地。在14-15世纪，新兴资产阶级的力量逐步壮大，他世纪，新兴资产阶级的力量逐步壮大，他们充分利用议会同

7、封建统治者争夺财政支配权。他们要求政府的各们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。他们要求政府的各项收支必须事先作计划，经议会审查通过后才能执行，财政资金的项收支必须事先作计划，经议会审查通过后才能执行，财政资金的使用要受议会监督，以此限制封建君主的财政权。使用要受议会监督，以此限制封建君主的财政权。欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。以美国为例，早期的欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。以美国为例，早期的宪法中并没有关于预算制度的规定，直到宪法中并没有关于预算制度的规定，直到1800年才规定财政部要向年才规定财政部要向国会报告财政收支，但这时的财政收支报告只是一个汇总的情况而国会报

8、告财政收支，但这时的财政收支报告只是一个汇总的情况而已。美国南北战争后的已。美国南北战争后的1865年，国会成立了一个拨款委员会，主管年，国会成立了一个拨款委员会，主管财政收支问题。财政收支问题。19081909年，美国联邦财政收支连续出现赤字，年，美国联邦财政收支连续出现赤字，才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。第一次世界大战后，美国才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。第一次世界大战后，美国国会在国会在1921年通过了年通过了预算审计法案预算审计法案，正式规定总统每年要向国，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。会提出预算报告。 资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件，也是财资本

9、主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件，也是财政预算产生的根本原因。加强财政管理是财政预算产生的另一个动政预算产生的根本原因。加强财政管理是财政预算产生的另一个动因。财政活动的货币化，也是财政预算产生的必要条件。因。财政活动的货币化，也是财政预算产生的必要条件。 国家预算和预算管理体制二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限 一国的预算是由各级政府的预算组成，而各级政一国的预算是由各级政府的预算组成，而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成，府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此，财相互之间有复杂的预算资金往来关

10、系。因此，财政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算组成的一个体系。例如，中国的的公共部门预算组成的一个体系。例如，中国的预算法预算法就明确规定，一级政府设一级预算。就明确规定，一级政府设一级预算。中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级政府（包括自治区和直辖市）；三是市级政府政府（包括自治区和直辖市）；三是市级政府（指设区的市级政府，包括自治州政府）；四是（指设区的市级政府，包括自治州政府）；四是县级政府（包括自治县、不设区的市和市辖区）；县级政府（包括自治县、不设区的市和市辖区）；五是乡级

11、政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。五是乡级政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。因此，中国的预算体系也由这五级预算组成。但因此，中国的预算体系也由这五级预算组成。但有些不具备条件的乡级政府经省级政府认定批准有些不具备条件的乡级政府经省级政府认定批准后可暂不设财政预算。从世界各国的做法来看，后可暂不设财政预算。从世界各国的做法来看，预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。国家预算和预算管理体制 预算的基本程序有四个阶段：编制、审批、执行和决算。预算的基本程序有四个阶段：编制、审批、执行和决算。在编制阶段（新预算年度开始之前），预算管理部门确在编制阶段（新预

12、算年度开始之前），预算管理部门确定财政支出总额，再按部门确定最初的分配方案，各支定财政支出总额，再按部门确定最初的分配方案，各支出部门（职能部门）对最初方案提出反馈意见之后，再出部门（职能部门）对最初方案提出反馈意见之后，再编制预算草案。预算管理部门与各支出部门之间经过几编制预算草案。预算管理部门与各支出部门之间经过几个来回的修改与反馈，形成最终的预算草案，进入审批个来回的修改与反馈，形成最终的预算草案，进入审批程序。在审批阶段，立法机关首先审定总体预算规模，程序。在审批阶段，立法机关首先审定总体预算规模，再由专门的委员会对预算草案逐项审查并提出审查意见，再由专门的委员会对预算草案逐项审查并提

13、出审查意见，经立法机关批准后，成为正式财政预算，并成为具有法经立法机关批准后，成为正式财政预算，并成为具有法律效力的文件。在执行阶段，各收入机关依法及时、足律效力的文件。在执行阶段，各收入机关依法及时、足额地完成财政收入计划，预算管理部门根据预算对政府额地完成财政收入计划，预算管理部门根据预算对政府所属的职能部门拨款，各职能部门根据拨款履行其相应所属的职能部门拨款，各职能部门根据拨款履行其相应的政府职能。在决算阶段（预算年度结束之后），各职的政府职能。在决算阶段（预算年度结束之后），各职能部门和预算单位对执行结果进行总结，编制决算，经能部门和预算单位对执行结果进行总结，编制决算，经预算管理部门

14、汇总后，交立法机关审计和审批。预算管理部门汇总后，交立法机关审计和审批。 在预算形成与执行的过程中，财政部门是编制预算、预在预算形成与执行的过程中，财政部门是编制预算、预算拨款和预算监督管理的政府职能机构。算拨款和预算监督管理的政府职能机构。 国家预算和预算管理体制第二节第二节 财政预算的执行财政预算的执行 一、预算执行的基本环节一、预算执行的基本环节 二、国库集中收付制度二、国库集中收付制度 三、政府采购制度三、政府采购制度国家预算和预算管理体制一、预算执行的基本环节一、预算执行的基本环节（一）组织预算收入（一）组织预算收入各预算收入征收机关是执行主体，包括税务机关、财政机关、海关等。在收入

15、征收的各预算收入征收机关是执行主体，包括税务机关、财政机关、海关等。在收入征收的过程中，征收机关必须依据国家相关法律法规及时、足额地完成财政收入计划，不得过程中，征收机关必须依据国家相关法律法规及时、足额地完成财政收入计划，不得随意增收或减收；征收的收入要直接上缴国库，不得截留、挪用；国库部门对组织的随意增收或减收；征收的收入要直接上缴国库，不得截留、挪用；国库部门对组织的财政收入要及时收纳、划分和报解，按规定办理收入退库；征收机关、国库和预算管财政收入要及时收纳、划分和报解，按规定办理收入退库；征收机关、国库和预算管理机关之间要实时传递会计信息。理机关之间要实时传递会计信息。（二）拨付预算支

16、出（二）拨付预算支出预算支出的执行是支出目标的实现过程。预算管理部门和政府所属的相关公共部门是预算支出的执行是支出目标的实现过程。预算管理部门和政府所属的相关公共部门是支出执行的主体。财政部门要按预算计划、规定用途、工作进度和交易合同发出支付支出执行的主体。财政部门要按预算计划、规定用途、工作进度和交易合同发出支付命令，国库要根据财政部门支付命令及时、足额拨款，以保证政府部门履行其职能。命令，国库要根据财政部门支付命令及时、足额拨款，以保证政府部门履行其职能。 （三）预算调整（三）预算调整财政预算毕竟是一个收支计划，在实际执行的过程中，由于各种情况的变化，财政部财政预算毕竟是一个收支计划，在实

17、际执行的过程中，由于各种情况的变化，财政部门要不断地按规定进行预算调整，组织新的预算平衡。所谓预算调整，是指在预算执门要不断地按规定进行预算调整，组织新的预算平衡。所谓预算调整，是指在预算执行过程中因实际情况发生重大变化需要改变原预算安排的行为。预算管理部门在进行行过程中因实际情况发生重大变化需要改变原预算安排的行为。预算管理部门在进行预算调整时，所要遵循的法律程序与预算编制程序基本相同。预算调整时，所要遵循的法律程序与预算编制程序基本相同。按调整的幅度不同，预算调整分为局部调整（小调整）和全面调整（大调整）。按调整的幅度不同，预算调整分为局部调整（小调整）和全面调整（大调整）。1、局部调整。

18、它是对预算收支某些项目的调整，在预算执行过程中，它是经常发生、局部调整。它是对预算收支某些项目的调整，在预算执行过程中，它是经常发生的。主要有四种措施：的。主要有四种措施：第一，动用预算后备基金。第一，动用预算后备基金。第二，预算的追加追减。第二，预算的追加追减。第三，经费流用。第三，经费流用。第四，预算划转。第四，预算划转。2、全面调整。是在国家对原定的国民经济和社会发展计划做出较大调整时，财政预、全面调整。是在国家对原定的国民经济和社会发展计划做出较大调整时，财政预算相应进行的大调整，它实际上是重编预算。算相应进行的大调整，它实际上是重编预算。国家预算和预算管理体制二、国库集中收付制度 国

19、库集中收付制度，又称国库单一账户制度，是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称，是对财政资金从征收、入库、拨付、使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户全过程的监控制度。 作为财政预算执行的关键性制度，国库集中收付制度是市场经济国家如美、日、英、法、加等经合组织成员普遍采用的一种财政资金收付管理制度。 (一) 国库集中收付 国库集中收付，就是政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。国库集中收付由国库集中收入和国库集中支付两部分组成。国家预算和预算管理体制(二二) 国库集中收付制度的基本内容国库集中收付制度的基本内容1

20、. 收入、支出集中管理。建立国库集中收付制度就是通过对财政资收入、支出集中管理。建立国库集中收付制度就是通过对财政资金的集中管理，实现对财政预算收入、支出全过程的有效监督和控金的集中管理，实现对财政预算收入、支出全过程的有效监督和控制，保证财政资金使用规范、合理、安全、高效。一是实行预算内制，保证财政资金使用规范、合理、安全、高效。一是实行预算内外资金统管的综合财政预算，建立国库集中收入制度。综合财政预外资金统管的综合财政预算，建立国库集中收入制度。综合财政预算是指统一编制、管理、统筹安排各单位预算内、外和其他收支的算是指统一编制、管理、统筹安排各单位预算内、外和其他收支的预算管理办法。二是实

21、行财政支出集中支付，建立国库集中支付制预算管理办法。二是实行财政支出集中支付，建立国库集中支付制度，提高财政资金使用效益，保障其安全和完整。度，提高财政资金使用效益，保障其安全和完整。2. 财政集中开设账户，即国库单一账户。建立国库单一账户应取消财政集中开设账户，即国库单一账户。建立国库单一账户应取消各预算单位及其他相关部门在商业银行开设的各种账户，将这些资各预算单位及其他相关部门在商业银行开设的各种账户，将这些资金集中于财政部门在中央银行开立的国库单一账户，并按资金性质金集中于财政部门在中央银行开立的国库单一账户，并按资金性质开设国库分类账户，各项收支都通过该账户处理。开设国库分类账户，各项

22、收支都通过该账户处理。3. 相关配套措施。构建国库集中收付制度是一项难度颇高的系统工相关配套措施。构建国库集中收付制度是一项难度颇高的系统工程，因此需要相应措施的配套，否则难以达到预期目标。这些相关程，因此需要相应措施的配套，否则难以达到预期目标。这些相关配套措施包括国库管理制度、预算编制方法、政府收支分类、政府配套措施包括国库管理制度、预算编制方法、政府收支分类、政府采购、行政事业单位财务会计制度，等等。采购、行政事业单位财务会计制度，等等。 国家预算和预算管理体制三、政府采购制度(一一) 政府采购与政府采购制度政府采购与政府采购制度1、政府采购、政府采购政府采购政府采购(governmen

23、t procurement)是指各级政府为了开展日常政是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为，即财政购买性支出的一种行为。为，即财政购买性支出的一种行为。应该说，自从有了国家和政府，就有政府采购，只不过，传统的政应该说，自从有了国家和政府，就有政府采购，只不过，传统的政府采购一般是由采购人（政府部门）自主、分散地进行。府采购一般是由采购人（政府部门）自主、分散地进行。2、政府采购制度、政府采购制度政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和政府采购制度是为规范政府采购行为而制

24、定的一系列法律、规章和办法。它最早形成于办法。它最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家。伴随着资世纪末的西方自由资本主义国家。伴随着资本主义市场经济的发展，为解决经济和社会发展中不断出现的新矛本主义市场经济的发展，为解决经济和社会发展中不断出现的新矛盾，有关政府采购的制度建设和机构建设也不断完善，从而形成了盾，有关政府采购的制度建设和机构建设也不断完善，从而形成了现代政府采购制度。现代政府采购制度。 国家预算和预算管理体制现代政府采购制度国家预算和预算管理体制（二）政府采购制度的经济学分析（二）政府采购制度的经济学分析新制度经济学认为，制度的演进是由制度的供给与需求决定的。制度的供给新制度

25、经济学认为，制度的演进是由制度的供给与需求决定的。制度的供给取决于人类对相关的知识和信息的了解，制度的需求取决于一项新制度实施取决于人类对相关的知识和信息的了解，制度的需求取决于一项新制度实施后预期的收益与成本的比较。后预期的收益与成本的比较。1、制度供给、制度供给现代政府采购制度所涉及的知识与信息主要包括两个方面：一是对规模经济现代政府采购制度所涉及的知识与信息主要包括两个方面：一是对规模经济的认识；二是竞争性招投标制度的优势。这两个方面都与市场经济的发育程的认识；二是竞争性招投标制度的优势。这两个方面都与市场经济的发育程度有关。规模经济是指从技术经济学角度看，随着生产和交易规模的扩大，度有

26、关。规模经济是指从技术经济学角度看，随着生产和交易规模的扩大，单位生产成本和交易费用下降。竞争性招投标制度是在市场交易过程中，为单位生产成本和交易费用下降。竞争性招投标制度是在市场交易过程中，为了克服信息的局限，对交易采取的一种公开竞价的交易机制。随着市场经济了克服信息的局限，对交易采取的一种公开竞价的交易机制。随着市场经济的发育，特别是进入资本主义社会以后，人们对这两个问题的认识越来越充的发育，特别是进入资本主义社会以后，人们对这两个问题的认识越来越充分。因此，可以说，政府采购制度的变迁所面临主要约束在制度需求而不是分。因此，可以说，政府采购制度的变迁所面临主要约束在制度需求而不是制度供给。

27、制度供给。2、制度需求、制度需求现代政府采购制度的出现，首先是因为产权制度的确立（产权高于特权）和现代政府采购制度的出现，首先是因为产权制度的确立（产权高于特权）和政府性质的变化。进入资本主义社会以后，一方面，私有财产神圣不可侵犯，政府性质的变化。进入资本主义社会以后，一方面，私有财产神圣不可侵犯，政府的特权受到约束；另一方面，至少在形式上，公民与政府的关系是一种政府的特权受到约束；另一方面，至少在形式上，公民与政府的关系是一种委托委托代理关系，政府是受公民委托管理社会的机构。站在公民的角度看，代理关系，政府是受公民委托管理社会的机构。站在公民的角度看，政府是由一群经济人组成的，公民必须防止政

28、府在代理过程中损害自身的利政府是由一群经济人组成的，公民必须防止政府在代理过程中损害自身的利益。因此，对政府购买什么、怎样购买，必须在委托益。因此，对政府购买什么、怎样购买，必须在委托代理契约中尽量予以代理契约中尽量予以规定，这就形成了对现代预算制度和政府采购制度的需求。站在政府的角度规定，这就形成了对现代预算制度和政府采购制度的需求。站在政府的角度看，政府本身是由政治家（政府主要负责人）和官僚（公务员）构成的，彼看，政府本身是由政治家（政府主要负责人）和官僚（公务员）构成的，彼此之间也存在一种委托此之间也存在一种委托代理关系，由于政府的预算约束硬化和政治家的选代理关系，由于政府的预算约束硬化

29、和政治家的选票最大化倾向，委托人（政治家）也必须防止代理人（官僚）的经济人行为票最大化倾向，委托人（政治家）也必须防止代理人（官僚）的经济人行为损害自身的利益，从而使政治家在对这项制度的需求上与公民趋同。损害自身的利益，从而使政治家在对这项制度的需求上与公民趋同。国家预算和预算管理体制3、制度变迁的成本与收益、制度变迁的成本与收益虽然公民与政治家在对现代政府采购制度的需求上达成了共识，但制度变迁能否实现，虽然公民与政治家在对现代政府采购制度的需求上达成了共识，但制度变迁能否实现，则取决于新制度实施后的收益与成本比较。如果抽象掉其他因素，政府采购成本则取决于新制度实施后的收益与成本比较。如果抽象

30、掉其他因素，政府采购成本C主主要受二个变量的影响：采购道德风险概率（要受二个变量的影响：采购道德风险概率（n）、采购交易费用（）、采购交易费用（F）。即：）。即：上式中：上式中：Q为采购量，是政府采购制度中的一个外生变量；为采购量，是政府采购制度中的一个外生变量；p为采购单位成本（直接费用），是商品和劳务的市场均衡价格，因而，它也是政府为采购单位成本（直接费用），是商品和劳务的市场均衡价格，因而，它也是政府采购制度中的一个外生变量；采购制度中的一个外生变量；F是采购间接成本。由两部分组成：政府采购固定交易费用和变动交易费用，前者是是采购间接成本。由两部分组成：政府采购固定交易费用和变动交易费用

31、，前者是采购环节的增函数，后者是采购规模的减函数；采购环节的增函数，后者是采购规模的减函数；现代政府采购制度的一个显著特点是集中、公开采购，由于集中采购有一种现代政府采购制度的一个显著特点是集中、公开采购，由于集中采购有一种规模经规模经济济效应，公开采购减少了效应，公开采购减少了暗箱操作暗箱操作中的中的漏损漏损，新制度的预期收益主要是降低了，新制度的预期收益主要是降低了单次采购的道德风险概率单次采购的道德风险概率n 和变动交易费用，其成本是增加了单次采购中道德风险的和变动交易费用，其成本是增加了单次采购中道德风险的损失损失，增加了采购人的采购环节（从而增加了，增加了采购人的采购环节（从而增加了

32、F中固定交易费用）以及新制度的执行中固定交易费用）以及新制度的执行成本（一种广义的固定交易费用）。当综合采购成本（成本（一种广义的固定交易费用）。当综合采购成本（C）确实能降低时，现代政府）确实能降低时，现代政府采购制度就可以实现对传统政府采购方式的替代。采购制度就可以实现对传统政府采购方式的替代。国家预算和预算管理体制（三）政府采购方式 1. 按是否具备招标性质分类按是否具备招标性质分类,，可分为招标性采购和非招，可分为招标性采购和非招标性采购。标性采购。 (1) 招标性采购方式。招标性采购是指通过招标的方式，招标性采购方式。招标性采购是指通过招标的方式，邀请所有的或一定范围的潜在的供应商参

33、加投标，采购邀请所有的或一定范围的潜在的供应商参加投标，采购实体通过某种事先确定并公布的标准从所有投标中评选实体通过某种事先确定并公布的标准从所有投标中评选出中标供应商，并与之签订合同的一种采购方式。出中标供应商，并与之签订合同的一种采购方式。 (2) 非招标性采购方式。非招标性采购是指除招标采购方非招标性采购方式。非招标性采购是指除招标采购方式以外的采购方式。达到一定金额以上的采购项目一般式以外的采购方式。达到一定金额以上的采购项目一般要求采用招标采购方式，但在有些情况下，如需要紧急要求采用招标采购方式，但在有些情况下，如需要紧急采购或者采购来源单一等，招标方式并不是最经济的，采购或者采购来

34、源单一等，招标方式并不是最经济的，需要采用招标方式以外的采购方法。另外，在招标限额需要采用招标方式以外的采购方法。另外，在招标限额以下的大量的采购活动，也需要明确采购方法。非招标以下的大量的采购活动，也需要明确采购方法。非招标性采购方法很多，通常使用的主要有：询价采购、单一性采购方法很多，通常使用的主要有：询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购、自营工程等来源采购、竞争性谈判采购、自营工程等 。国家预算和预算管理体制 2. 按招标范围分类，可将采购方式分为公开招标采购、按招标范围分类，可将采购方式分为公开招标采购、选择性招标采购和限制性招标采购。世界贸易组织的选择性招标采购和限制性招标采购。世

35、界贸易组织的政府采购协议政府采购协议就是按这种方法来对政府采购方式进就是按这种方法来对政府采购方式进行分类的。行分类的。 (1) 公开招标采购，是指通过公开程序，邀请所有有能力公开招标采购，是指通过公开程序，邀请所有有能力的供应商参加投标。的供应商参加投标。 (2) 选择性招标采购，是指通过公开程序，邀请供应商提选择性招标采购，是指通过公开程序，邀请供应商提供资格文件，只有通过资格审查的供应商才能参加后续供资格文件，只有通过资格审查的供应商才能参加后续招标；或者通过公开程序，确定特定采购项目在一定期招标；或者通过公开程序，确定特定采购项目在一定期限内的候选供应商，作为后续采购活动的邀请对象。限

36、内的候选供应商，作为后续采购活动的邀请对象。 (3) 限制性招标，是指不通过预先刊登公告程序，直接邀限制性招标，是指不通过预先刊登公告程序，直接邀请一家或少数几家供应商参加投标。实行限制性招标采请一家或少数几家供应商参加投标。实行限制性招标采购方式，必须具备相应的条件。购方式，必须具备相应的条件。国家预算和预算管理体制 3. 按招标阶段分类，可将招标采购分为单阶段招标采购按招标阶段分类，可将招标采购分为单阶段招标采购和两阶段招标采购。和两阶段招标采购。 单阶段招标采购就是通过一次性招标，让投标商提交价单阶段招标采购就是通过一次性招标，让投标商提交价格标和商务标的采购方式。格标和商务标的采购方式

37、。 两阶段招标采购是一种特殊的招标采购方式，即对同一两阶段招标采购是一种特殊的招标采购方式，即对同一采购项目要进行两次招标。第一次招标是采购实体要求采购项目要进行两次招标。第一次招标是采购实体要求供应商提交不含价格的技术标，目的是征求各供应商对供应商提交不含价格的技术标，目的是征求各供应商对拟采购项目在技术、质量或其他方面的建议。第二次招拟采购项目在技术、质量或其他方面的建议。第二次招标是采购实体根据第一阶段征求的建议修改招标文件，标是采购实体根据第一阶段征求的建议修改招标文件，要求供应商按修改后的招标文件提交最终的技术标和价要求供应商按修改后的招标文件提交最终的技术标和价格标。两阶段招标很少

38、使用，只是对大型复杂或技术升格标。两阶段招标很少使用，只是对大型复杂或技术升级换代快的货物如大型计算机和通讯系统等，以及特殊级换代快的货物如大型计算机和通讯系统等，以及特殊性质的土建工程，事先准备好完整、准确的技术规格有性质的土建工程，事先准备好完整、准确的技术规格有困难或不易实现时，才采用两阶段招标方式。困难或不易实现时，才采用两阶段招标方式。 国家预算和预算管理体制（四）政府采购程序国际经验表明，采购无论采取什么方式，也不论涉及多大金额，都国际经验表明，采购无论采取什么方式，也不论涉及多大金额，都要按规定的步骤进行。政府采购制度的实行在发达国家已有二百多要按规定的步骤进行。政府采购制度的实

39、行在发达国家已有二百多年历史。从各国的经验看，政府采购制度所规定的采购程序一般分年历史。从各国的经验看，政府采购制度所规定的采购程序一般分为以下几个阶段：为以下几个阶段：1. 确定采购需求。采购需求由各采购实体提出，报财政部门审核，确定采购需求。采购需求由各采购实体提出，报财政部门审核，只有被财政部门列入年度采购计划的采购需求才能执行。只有被财政部门列入年度采购计划的采购需求才能执行。2. 选择采购方式。采购方式很多，选择采购方式的总原则是，要有选择采购方式。采购方式很多，选择采购方式的总原则是，要有助于推动公开和有效竞争及物有所值目标的实现。助于推动公开和有效竞争及物有所值目标的实现。 3.

40、 执行采购方式和签订采购合同。一旦确定了采购方式，就必须严执行采购方式和签订采购合同。一旦确定了采购方式，就必须严格按照已定采购方式的程序和要求操作，并与供应商签订采购合同。格按照已定采购方式的程序和要求操作，并与供应商签订采购合同。 4. 履行采购合同。合同签订后，采购进入了合同执行阶段。在此阶履行采购合同。合同签订后，采购进入了合同执行阶段。在此阶段，供应商必须按合同的各项规定，向采购实体提供货物、工程或段，供应商必须按合同的各项规定，向采购实体提供货物、工程或服务，采购实体和合同商都不得单方面修改合同条款，否则属于违服务，采购实体和合同商都不得单方面修改合同条款，否则属于违约，违约方必须

41、按合同规定向合同的另一方赔偿损失。约，违约方必须按合同规定向合同的另一方赔偿损失。 5. 效益评估。采购实体及有关管理、监督部门对已采购的项目的运效益评估。采购实体及有关管理、监督部门对已采购的项目的运行情况及效果进行评估，检验项目运行效果是否达到了预期目的。行情况及效果进行评估，检验项目运行效果是否达到了预期目的。 国家预算和预算管理体制第三节第三节 政府预算管理体制政府预算管理体制 一、财政的集权与分权一、财政的集权与分权 二、预算管理体制预算管理体制 国家预算和预算管理体制一、财政的集权与分权一、财政的集权与分权 1、财政集权与分权的基本问题、财政集权与分权的基本问题财政的集权与分权讨论

42、的是政府体系中中央与地方政府在财政收支财政的集权与分权讨论的是政府体系中中央与地方政府在财政收支与管理上的责任、权利划分及相互间的协调、制衡关系。财政的集与管理上的责任、权利划分及相互间的协调、制衡关系。财政的集权与分权所要解决的基本问题是：合理界定中央政府与地方政府的权与分权所要解决的基本问题是：合理界定中央政府与地方政府的财政职权范围，正确处理中央与地方的财政关系，达到集权与分权财政职权范围，正确处理中央与地方的财政关系，达到集权与分权的最优组合。财政职权在中央与地方政府间不同的配置状况，体现的最优组合。财政职权在中央与地方政府间不同的配置状况，体现不同的财政集权与分权的关系。通常，预算管

43、理体制是体现这一关不同的财政集权与分权的关系。通常，预算管理体制是体现这一关系的载体，而财政集中度可以在一定程度上反映财政集权与分权的系的载体，而财政集中度可以在一定程度上反映财政集权与分权的状况。所谓财政集中度是指中央财政收支在国家财政收支总量中的状况。所谓财政集中度是指中央财政收支在国家财政收支总量中的比重，中央财政在国家财政收支总量中的比重较高，一般反映国家比重，中央财政在国家财政收支总量中的比重较高，一般反映国家财政的集权程度较高，相反则较低。现代市场经济国家，财政的分财政的集权程度较高，相反则较低。现代市场经济国家，财政的分级管理，各级财政相对独立是普遍的现象，从这一意义上说，级管理

44、，各级财政相对独立是普遍的现象，从这一意义上说，财政财政联邦主义联邦主义为各国所普遍奉行。为各国所普遍奉行。 国家预算和预算管理体制2、财政分权理论 （1）偏好误识论 （2）辖区受益论 （3）以足投票论 （4）俱乐部理论国家预算和预算管理体制3、财政职能在中央与地方政府间、财政职能在中央与地方政府间的划分的划分 （1）资源配置职能的划分）资源配置职能的划分 财政资源配置职能的核心是有效提供公共商品，解决市财政资源配置职能的核心是有效提供公共商品，解决市场在公共商品供需均衡上的失效问题。以受益的空间范场在公共商品供需均衡上的失效问题。以受益的空间范围为标准，公共商品可分为全国性公共商品和地方性公

45、围为标准，公共商品可分为全国性公共商品和地方性公共商品，全国性公共商品的受益不受居民在该国居住的共商品，全国性公共商品的受益不受居民在该国居住的地理位置的限制，如国防、外交，地方性公共商品的受地理位置的限制，如国防、外交，地方性公共商品的受益则受具体的地理位置限制，如治安、环境卫生、消防。益则受具体的地理位置限制，如治安、环境卫生、消防。根据收益与成本对应的原则，以及适应不同地方公共需根据收益与成本对应的原则，以及适应不同地方公共需求的差异性，全国性公共商品应由中央政府提供，地方求的差异性，全国性公共商品应由中央政府提供，地方性公共商品应由地方政府提供，这样有利于提高公共供性公共商品应由地方政

46、府提供，这样有利于提高公共供给的整体效率。给的整体效率。 国家预算和预算管理体制（2）收入分配职能的划分）收入分配职能的划分财政对收入分配调节的目标是实现社会公平。这一职能应主要由中央政府来财政对收入分配调节的目标是实现社会公平。这一职能应主要由中央政府来行使。行使。地方政府行使收入分配职能存在着较大的局限性。在居民能在全国范围内自地方政府行使收入分配职能存在着较大的局限性。在居民能在全国范围内自由流动，且流动成本很低的情况下，如果收入分配职能由地方政府行使，低由流动，且流动成本很低的情况下，如果收入分配职能由地方政府行使，低收入者会大量流入累进税率较高、社会福利制度较好的地区，而高收入者则收

47、入者会大量流入累进税率较高、社会福利制度较好的地区，而高收入者则迁出该地。显然，这种因收入分配政策的地区差别带来的人口非正常流动，迁出该地。显然，这种因收入分配政策的地区差别带来的人口非正常流动，会造成资源配置的扭曲，对于实行高税收、高福利的地方而言，也会因税源会造成资源配置的扭曲，对于实行高税收、高福利的地方而言，也会因税源锐减而使分配政策难以持续。最终的结果可能是，各地都不实行调节收入分锐减而使分配政策难以持续。最终的结果可能是，各地都不实行调节收入分配的政策，这样，社会公平的目标也就无法实现。配的政策，这样，社会公平的目标也就无法实现。另一方面，以收入分配政策对经济发展水平的地区差别进行

48、调节，扶持不发另一方面，以收入分配政策对经济发展水平的地区差别进行调节，扶持不发达地区，保障落后地区的基本财政需要，也是社会公平的重要内容。对此，达地区，保障落后地区的基本财政需要，也是社会公平的重要内容。对此，只有中央政府才能发挥作用。只有中央政府才能发挥作用。当然，在居民的流动性受一定限制，尤其是存在较高的流动成本的情况下，当然，在居民的流动性受一定限制，尤其是存在较高的流动成本的情况下，地方政府在收入分配中也是能够发挥作用的。在中国的现行制度下，地方政地方政府在收入分配中也是能够发挥作用的。在中国的现行制度下，地方政府，尤其是省级和中心城市政府，在收入分配中担负着重要的职责，其原因府，尤

49、其是省级和中心城市政府，在收入分配中担负着重要的职责，其原因除了政府间权责划分体系还不完善外，主要是由于经济和社会因素，居民的除了政府间权责划分体系还不完善外，主要是由于经济和社会因素，居民的流动性还受很大的限制。国家预算和预算管理体制（3）经济稳定职能的划分）经济稳定职能的划分财政的经济稳定职能主要是通过财政政策手段调节总供给和总需求，以财政的经济稳定职能主要是通过财政政策手段调节总供给和总需求，以达到充分就业、物价稳定和经济增长。这主要是中央政府的职责。达到充分就业、物价稳定和经济增长。这主要是中央政府的职责。首先，以财政政策调控经济涉及各种政策手段的运用，包括收入手段和首先，以财政政策调

50、控经济涉及各种政策手段的运用，包括收入手段和支出手段，对于地方政府而言，由于当地的市场是开放的，要素可以在支出手段，对于地方政府而言，由于当地的市场是开放的，要素可以在地区间自由流动，因而政策手段运用的效果必然存在大量的地区间自由流动，因而政策手段运用的效果必然存在大量的漏损漏损，起，起不到应有的调节作用。如以减税和增支的方式刺激需求，所增加的购买不到应有的调节作用。如以减税和增支的方式刺激需求，所增加的购买力会有相当部分会为其他地区的商品和劳务所吸收，相应拉动其他地区力会有相当部分会为其他地区的商品和劳务所吸收，相应拉动其他地区的需求和就业，而在当地产生的需求效应是十分有限的，作为理性的地的

51、需求和就业，而在当地产生的需求效应是十分有限的，作为理性的地方政府，最终会放弃这种调控的努力。方政府，最终会放弃这种调控的努力。其次，以财政政策稳定经济需要政府周期性地形成财政赤字或盈余，即其次，以财政政策稳定经济需要政府周期性地形成财政赤字或盈余，即在需求不足时，以财政赤字刺激需求；在需求过旺时，以财政盈余抑制在需求不足时，以财政赤字刺激需求；在需求过旺时，以财政盈余抑制需求。而大规模的财政赤字，通常只有中央政府才能承受，因为中央政需求。而大规模的财政赤字，通常只有中央政府才能承受，因为中央政府有足够的资信，较易进入资本市场进行债务融资，同时对内发行的国府有足够的资信，较易进入资本市场进行债

52、务融资，同时对内发行的国债并不改变一国可利用的经济资源量，对中央政府而言它是负债，对国债并不改变一国可利用的经济资源量，对中央政府而言它是负债，对国债持有者而言它是资产。地方政府对财政赤字的承受能力则较为有限，债持有者而言它是资产。地方政府对财政赤字的承受能力则较为有限，一方面缺乏足够的债信，另一方面地方公债的债权人会有相当部分是外一方面缺乏足够的债信，另一方面地方公债的债权人会有相当部分是外地的，对当地而言，这具有地的，对当地而言，这具有外债外债的性质，其还本付息时，意味着本地的性质，其还本付息时，意味着本地资源的流出。因此，地方财政收支一般应保持大体平衡。资源的流出。因此，地方财政收支一般

53、应保持大体平衡。第三，地方政府不拥有货币政策的制定和运用权力，如货币发行、利率第三，地方政府不拥有货币政策的制定和运用权力，如货币发行、利率等，而在宏观经济调控中，财政政策与货币政策需要相互配合。等，而在宏观经济调控中，财政政策与货币政策需要相互配合。尽管如此，地方政府在经济稳定上仍可在一定范围内发挥作用。一方面，尽管如此，地方政府在经济稳定上仍可在一定范围内发挥作用。一方面，地方财政有较大的支出规模，国家财政调控政策的贯切落实需要有各地地方财政有较大的支出规模，国家财政调控政策的贯切落实需要有各地方的配合；另一方面，一些产业和经济活动有很强的地域性特点，地方方的配合；另一方面，一些产业和经济

54、活动有很强的地域性特点，地方政府相应的扶持政策会有利于当地的就业和稳定。政府相应的扶持政策会有利于当地的就业和稳定。 国家预算和预算管理体制二、预算管理体制预算管理体制 （一）政府预算管理体制的内涵（一）政府预算管理体制的内涵 政府预算管理体制是处理一国财政体系中政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度，各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是各级政府预算收支范围及管其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。预算理职权的划分和相互间的制衡关系。预算收支范围的划分决定国家财力在中央与地收支范围的划分决定国家财力在中央与地方，以及

55、地方各级政府间的分配，而预算方，以及地方各级政府间的分配，而预算管理职权的界定则明确各级政府在掌握和管理职权的界定则明确各级政府在掌握和控制国家财力上的权限和责任。控制国家财力上的权限和责任。 国家预算和预算管理体制（二）政府预算管理体制的主要内容 政府预算管理体制主要由对预算管理级次的确定、预算政府预算管理体制主要由对预算管理级次的确定、预算管理权限和收支范围的划分及预算调节制度的安排等方管理权限和收支范围的划分及预算调节制度的安排等方面的内容组成。面的内容组成。 1、预算管理级次、预算管理级次 政府预算管理级次的确定与一国的政权结构和行政区划政府预算管理级次的确定与一国的政权结构和行政区划

56、状况存在密切的联系。通行的原则是：有一级政权就要状况存在密切的联系。通行的原则是：有一级政权就要有一级财政，有一级财政就要有一级预算。有一级财政，有一级财政就要有一级预算。 由于各国的政权结构和行政区划的特点不同，政权级次由于各国的政权结构和行政区划的特点不同，政权级次及相应的预算级次设置也不尽相同。如美国的政权组织及相应的预算级次设置也不尽相同。如美国的政权组织由联邦、州和地方政府组成，政府预算相应划分为联邦由联邦、州和地方政府组成，政府预算相应划分为联邦政府预算、州政府预算和地方政府预算；法国的政权组政府预算、州政府预算和地方政府预算；法国的政权组织由中央、大区、省和市镇组成，政府预算分为

57、中央政织由中央、大区、省和市镇组成，政府预算分为中央政府预算、大区政府预算、省政府预算和市镇政府预算四府预算、大区政府预算、省政府预算和市镇政府预算四个级次。在中国，按现行的政权结构，政府分为中央、个级次。在中国，按现行的政权结构，政府分为中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五个级次，相应地，政府预算也分为五级。五个级次，相应地，政府预算也分为五级。 国家预算和预算管理体制2、 预算收支范围预算收支范围预算收支范围的划分实际上是确定各

58、级政府的事权和财权。收支范围划分是预算收支范围的划分实际上是确定各级政府的事权和财权。收支范围划分是否合理，关系到政府预算管理体制的运行是否有效率、政府的各项职能能否否合理，关系到政府预算管理体制的运行是否有效率、政府的各项职能能否充分实现、各层次的公共需要能否有效满足等多方面、多层次的问题，因而充分实现、各层次的公共需要能否有效满足等多方面、多层次的问题，因而是预算管理体制设计的核心。预算收支范围的划分包括支出划分的依据和收是预算管理体制设计的核心。预算收支范围的划分包括支出划分的依据和收入划分的方法两个基本问题。入划分的方法两个基本问题。（1）支出划分的依据。各级政府的职责任务即事权是划分

59、各级预算收支范）支出划分的依据。各级政府的职责任务即事权是划分各级预算收支范围的基本依据。实际上，各级政府的事权是财政职能在各级政府间具体界定围的基本依据。实际上，各级政府的事权是财政职能在各级政府间具体界定的结果。在现实生活中，事权范围的划分体现在国家对各级政府具体职责的的结果。在现实生活中，事权范围的划分体现在国家对各级政府具体职责的规定上。如按部门或单位的隶属关系，一级政府管辖的部门或单位就由该级规定上。如按部门或单位的隶属关系，一级政府管辖的部门或单位就由该级政府负责其费用支出；按项目的管理权，一级政府安排的项目由该级政府负政府负责其费用支出；按项目的管理权，一级政府安排的项目由该级政

60、府负责出资，中央与地方共同安排的项目由双方共同出资；按政策的制定权，一责出资，中央与地方共同安排的项目由双方共同出资；按政策的制定权，一级政府出台的政策由该级政府落实所需的资金，或由该级政府为主，各受益级政府出台的政策由该级政府落实所需的资金，或由该级政府为主，各受益方适当分担，等等。方适当分担，等等。（2）收入划分的方法。事权的划分决定支出的划分，而支出的划分又制约）收入划分的方法。事权的划分决定支出的划分，而支出的划分又制约收入的划分。收入的划分应能保证各级政府基本的支出需要。也就是说，一收入的划分。收入的划分应能保证各级政府基本的支出需要。也就是说，一级政府本级预算收入划分多少，以何种收