我国保障性住房制度公共性缺损及其治理

1、我国保障性住房制度公共性缺损及其治理摘要：保障性住房在满足中低收入家庭的住房需求、维护 人的基本生存权和居住权利、促进社会和谐稳定方面发挥着 重要作用。从目前来看，我国保障性住房制度其公共性在价 值理念、供给主体、保障对象和实施手段等方面存在缺位或 越位问题。需要重构价值理念体系框架、构建多元供给主体 机制、健全保障对象分配与管理运行制度、完善公共权力监 督体系等，以充分体现保障性住房的公共属性，从而切实保 障和改善中低收入群体的住房民生。關键词：保障性住房；公共性；住有所居；公共权力 中图分类号：d632. 1文献标识码：a文章编号：10015981 ( 2012 ) 03007604保障性

2、住房是具有公共属性的公共产品，其目的是保障 人的基本居住权利和满足中低收人群体的合理住房需求。因 此，保障性住房制度的实施，实际上是国家运用公共权力和 公共资源，以解决广大困难群体住房问题和维护公平正义的 过程，而公共性作为其本质属性贯穿始终。保障性住房公共性主要表现在四个方面：一是价值理念 的公共性，保障性住房制度的基本价值观是促进公共住房福 利最大化和维护社会公平正义，只有坚持其公共性和保障 性，才能确保“住有所居”既定价值目标的实现；二是供给 主体的公共性，保障性住房建设是涉及土地、规划、金融、 财税等诸多方面的系统工程，第一责任主体是国家和政府， 这是由其掌握的公共资源和公共权力所决定

3、，另一方面，企 业、个人等其他主体也应当履行社会责任和公共义务；三是 保障对象的公共性，不同于商品房的趋利性和私人性，保障 性住房的供给对象是广大中低收入住房困难家庭，其实质是 维护全体居民的公共住房利益和权利；四是实施手段的公共 性，保障性住房制度需要动员大量社会公共资源，只有依靠 政府实施公共权力手段才能实现，而政府公共权力源自公众 共同权力的让渡，凝聚和体现的是公共意志，因此，必须防 止其沦为少数特权群体以权谋私的工具。1998年，我国全面推行住房制度改革，停止实物分房， 实现住房的商品化和社会化。但在执行住房货币化改革的过 程中，住房补贴的发放和群众对住房需求满足的程度不尽人 意，住房

4、不公平现象逐渐扩大，并且随着房价的飙升越来越 恶化。原本是'以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质 的经济适用住房，由于政策目标不明，执行过程中失当、失 控现象严重，已经无法履行满足中低收入群体住房需求的保 障职能；另一方面，多地“开宝马住保障房”现象频频发生, 保障性住房沦为少数人的特权工具，破坏了社会公平正义。 因此，厘清我国保障性住房制度各环节中的公共性缺损问题 并深入分析其内在原因，对于促进公共性回归和制度完善具 有重要意义。（一）价值理念的公共性缺损1价值原则的缺位当前我国保障性住房制度社会公平价值原则的缺位，表 现在未能发挥满足公共住房需求、校正公共福利偏离行为、 提高社会

5、整合度的基本功能，反而导致公共住房资源流失和 不合理配置，引发一系列社会住房不公问题：一是地区之间 的住房不公问题，各地保障性住房发展水平参差不齐，不同 地区和城市的居民享受着不等的住房福利；二是城乡之间的 住房不公问题，形成了城乡二元住房保障制度，农村居民往 往被排斥在城市保障性住房制度之外，而面向农民工的城市 公共租赁房规模远远不能满足每年约2亿城乡流动人口的实 际住房需求；三是城市群体之间的住房不公问题，公职人员 与非公职人员之间、本地户籍人口与非本地户籍人口之间、“夹心层”群体与非'夹心层”群体之间都存在着不容忽 视的住房不公现象。2价值目标的错位长期以来，无论是从制度设计还是

6、政策导向上都不难发 现，我国保障性住房制度的总体思路是以经济适用房为主， 廉租房为辅。自1998年国家提出'建立和完善以经济适用 住房为主的住房供应体系"以来，经济适用房投资规模逐年 加大，全国投资总额从1998年的270.9亿元提升至了 2010 年的1077. 7亿元，而各地对廉租房和公共租赁房建设的积 极性则明显不高，项目完工率低，资金套取和挪用现象屡见 不鲜。这表明，重售轻租的制度理念始终贯穿于保障性住房 制度的发展过程之中，严重偏离了 “住有所居”的价值目 标。（二）供给主体的公共性缺损1中央政府在资金统筹中的责任缺位在我国保障性住房实际筹资过程中，地方政府往往被推

7、 上了筹资责任的最前方，中央政府财政支出相对薄弱。2011 年，全国计划兴建城镇保障性住房1000万套，需资金约1.3 万亿元，其中中央预计投人1522亿元，仅占11. 7%o而地方 政府从财政收入上看，省以上占80%,省以下仅占20%,收 入明显不足。与此同时，保障性住房的建设规模逐年扩大， 地方政府财政压力越来越大，部分财政薄弱地区在基础设施 的配套资金供给上压力巨大。2地方政府在土地供给中的职能错位当前，我国各级地方政府往往过度依赖“土地财政”及 盲目追求地区gdp增长的经济目标，把商品住房用地供给放 在首要地位，保障性住房用地供给则明显不足。主要表现在 两个方面：一是保障性住房供地比例

8、低。在2010年全国土 地供应计划中，商品住房用地占总量67%,改房占20%,而 对于解决广大城镇中低收人家庭住房问题意义重大的廉租 房和经济适用房分别仅占4%和9%o二是保障性住房用地完 成率低。据统计，2007年和2008年保障性住房用地完成率 仅上海达标，2009年仅上海和天津达标，2010年除了武汉、 天津、上海、北京、深圳等城市保障性住房用地完成率在90% 以上，其它城市状况仍不理想。（三）保障对象的公共性缺损1保障对象缺位，未做到"应保尽保”当前我国保障性住房制度存在保障对象的缺位问题，未 履行“应保尽保”的制度原则，主要表现在两个方面：一是 忽视了城市“夹心层”群体。所

9、谓“夹心层”群体是指既不 符合廉租房申租标准，又无力购买经济适用住房，既不符合 经济适用房申购标准，也无力购买商品住房的城市家庭，据估算，此类群体约占城市人口比例的60%。二是对外来工作 人口的住房保障重视不够。据估计，2011年全国人户分离人 口为2.71亿，其中流动人口为2.3亿，而农民工等非本地 户籍的住房弱势群体被排斥在城市保障性住房制度之外，大 量外来人口居住条件恶劣甚至被迫聚居在交通不便利的城 市边缘地带，形成“贫民窟”现象，在破坏社会公平正义的 同时，还存在一定的安全隐患，容易滋生犯罪并危及社会和 谐稳定。2保障对象错位，导致住房“负福利”现象保障性住房制度还存在保障对象错位问题

10、。有些地方在 广大中低收入家庭住房需求尚无法满足的情况下，以保障性 住房的名义，为公职人员兴建实物性住房，有的还出台人才 住房福利政策以吸引和抢夺各行业精英，导致住房保障'负 福利”现象的产生，即公共资源向特权群体倾斜。政府动用 大量公共财政资源，为衣食无忧的公职人员和高层次专业人 才提供锦上添花式的住房福利，无疑是一种极大的公共资源 浪费和保障对象错位，不仅违背了二次分配缩小贫富差距的 初衷，而且有碍社会公平建设。（四）实施手段的公共性缺损1公共权力监督缺位当前我国保障性住房制度主要依靠单一的政府行政监 督，这种既当“运动员”又当“裁判员”的方式，显然无法 形成对公共权力的有效制约，

11、导致公共权力监督缺位。主要 表现三个方面：一是立法监督缺位，缺乏一部具有最高权威 和约束力的专项住房保障法律，导致地方政府责任和职权没 有得到明确划定，保障性住房制度中司法监督和社会监督的 介入无法寻求法律依据；二是司法监督缺位，对于申请过程 中的骗租骗购行为缺乏司法处理手段，导致违规成本极低， 纵容和助长了公职人员及社会投机分子的寻租投机行为；三 是社会监督缺位，社会参与监督机制不健全，导致对地方政 府的公共权力缺乏社会约束，民众利益诉求无法得到重视和 表达，公共住房资源和建设资金被违规占用、挪用现象普遍。2公共权力运行错位当前我国保障性住房公共权力运行的错位主要表现在 两个方面：一是保障性

12、住房建设环节中存在政府公职人员与 开发商之间的寻租行为；二是保障性住房分配环节中存在政 府公职人员与社会投机分子之间的寻租行为。公共权力监督 机制的缺乏、信息核查监测机制的不完善及巨大投机趋利空 间，使得公职人员尤其是领导官员很容易通过寻租等行为， 利用所掌握的公共权力来牟取部门利益或个人利益，从而对 他人利益或社会公共利益造成损害，不仅扰乱公共住房资源 的合理配置，而且破坏社会公平甚至引发社会冲突和矛盾。我国保障性住房制度面临的一系列困境与问题，究其本 质是制度在制定及实施过程中偏离了公共性轨道，违背了实 现公共利益最大化的设计初衷和本质要求。因此，保障性住 房制度公共性缺损治理的核心与關键

13、在于：重构价值理念体 系框架、构建多元主体供给机制、健全分配与管理运行制度 和完善公共权力监督体系，只有这样，才能促进制度公共性 的回归，切实维护和保障住房民生。（一）重构价值理念体系框架1价值原则：公平正义我们认为，我国保障性住房制度要彰显公平正义的价值 原则，需从三个层面着手，以分别解决地区不公、城乡不公、 城市群体不公问题。一是提高统筹层次，成立全国统一的保 障性住房机构，搭建全国共享的户籍、产籍、地籍信息平台, 将各地分割、封闭的保障性住房制度，逐步整合为全国统一、 开放的保障性住房制度；二是推进城乡统一，逐步整合城乡 保障性住房制度，消除城乡二元化的户籍制度，按照实际居 住地和工作性

14、质统一登记居民户口，建立农村宅基地制度和 城镇保障性住房制度之间条件性的双向切换机制，实现从不 完全统筹、差别化待遇向完全统筹、平等待遇的制度转变； 三是多元制度安排，对公职人员实行货币化补贴、市场购房 的措施，逐步放宽对外来人口户籍准入要求，大力发展面向 “夹心层”群体的公共租赁房建设。2价值目标：住有所居为实现“住有所居”的价值目标，我们将我国保障性住 房发展战略分为两个目标阶段，即从保障性住房制度的残缺 到健全，从覆盖面窄、水平低的多元制度安排到公平、普惠 的一元制度。第一阶段为20112015年，目标是实现保障性住房制度由地区分割、杂乱无序、功能缺失的多元制度 窄覆盖，向适度集中、有序

15、组合、无缝衔接的多元制度广覆 盖转变，形成省级统筹和制度整合；第二阶段为 20152020年，促使保障性住房制度从城乡分割、功能重 叠的格局，逐步向城乡统筹可切换、制度内部可流动转变， 形成全国统筹和制度整合，最终实现人人“住有所居”的价 值目标。（二）构建多元供给主体机制1强化政府供给主体职能政府作为保障性住房供给的第一责任主体，应当进一步 强化其主导职能：一是制度保障职能，对保障规模、标准、 方式等制度内容进行统筹设计，对空间、区位进行合理规划 布局，形成有效的配套政策支持体系；二是财政保障职能， 加大财政投入力度尤其是中央财政，确保资金按时足额到 位，建立专项资金使用监督机制，合理调整财

16、政补贴和支付 转移力度，实现地区间平衡发展；三是土地保障职能，加快 保障性住房用地供应行政审批效率，落实土地供应计划安 排，严厉查处和打击违规改变土地使用性质的行为。2培育其他供给主体培育和发展非政府供给主体，对于缓解单一政府主体财 政压力、提髙保障性住房制度的运行效率，具有十分重要的 意义。首先，培育房地产企业供给主体，完善保障性住房融 资制度，出台相關税收减免和优惠政策，制定强制性配建规 定，落实房地产企业的社会责任；其次，培育住房合作社供 给主体，正确引导和规范或采取民办官助形式组建非营利性 住房合作社，严格审核参与合作建房和集资建房居民的资 格，禁止各种变相的福利分配和牟取利益的行为；

17、再次，培 育居民供给主体，逐步放宽居民自建住房条件并给予政策优 惠和补贴，通过收购或补贴方式将居民手中闲置的自有住房 作为保障性住房来源。（三）健全分配与管理运行制度1保障对象分配和准入制度健全保障对象分配和准入制度包括：一是资格界定机 制，根据各地实际经济情况进行申请标准和梯度租金（售价） 水平的制定，按照实际居住和工作地而非户籍所在地进行申 请资格制定，禁止公职人员和高层次人才纳入保障性住房体 系；二是审核机制，建立多级单位逐层审查机制和多部门联 动审查机制，完善公示和群众监督机制；三是轮候机制，取 消摇号制度和简单的排队制度，根据家庭综合情况进行科学 排序、依次轮候分配，优先解决特困、残

18、障等特殊群体。2保障对象管理和退出制度健全保障对象管理和退出机制，实现保障性住房的循环 共享和有效利用十分重要。一方面，要建立定期审核与不定 期入户检查相结合的动态监控机制，设立专门的核查机构， 畅通社区群众监督、举报和辅助调查的渠道；另一方面，要 制定惩罚与激励相结合的退出机制，加大对各类违规行为的 惩罚力度，采取法律形式强制性的退出机制，通过税收减免、 贷款优惠或经济补贴等方式，实施符合国情、适度可行、公 平与效率相结合的退出激励机制。（四）完善公共权力监督体系1内部监督：行政监督为主导以行政监督为主导的内部监督是构建公共权力监督体 系的核心环节。一方面，要理顺各级行政监督部门的职能分 工，避免职能重叠、权责不一，实现独立监督、共同监督、 相互监督有机结合；另方面，要健全行政问责制度，促使 问责制度由应急型向长效型转变，改变以往对问责事件缺乏 连续管理的做法，将保障性住房项目完成情况列入市经济社 会发展目标和行政单位、领导干部绩效考核内容中，促进行 政主管部门及人员依法行政、廉洁行政、高效行政。2外部监督：立法监督、司法监督和社会监督相结合