浅析我国行政复议制度的重构

1、浅析我国行政复议制度的重构张庆海摘要：继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法之后又一部控权行政、保护公民权益的程序法中华人民共和国行政复议法出台了。该法确立了我国现行的行政复议制度，充分体现了行政复议及时、合法、便民的原则，有利于行政机关依法行政，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，对我国的行政复议制度有着重大发展。但我国目前的行政复议制度仍不完善，在日常具体的实践中暴露了诸多问题。本文通过比较外国几种行政复议模式的利弊，同时结合中国的现实国情，提出了一些建议。关键词：行政复议；司法化；独立性我国现行的行政复议制度是行政机关的内部纠错制度。50年代我国已有了行政复议制度，但没有专门的立法。

2、在60年代至70年代，50年代初步建立起来的政复议制度遭到极大破坏。进入80年代，行政复议制度得到恢复并进一步发展。1990年12月24日，国务院发布了行政复议条例。该条例实施8年之后,九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过了行政复议法，并于1999年10月1日开始施行。行政复议法的颁布，是我国新的历史时期民主与法制建设中的一件大事。该法确立了我国新的行政复议制度，使我国行政复议制度进一步完善，体现了依法治国的宪法原则的要求。但我国的行政复议制度在实践运作中还存在许多问题，如：行政机关对行政复议制度的性质认识不明，行政复议机构独立性欠缺，行政复议审理模式过于书面化，决定过程行政化，行

3、政复议和行政诉讼的衔接不畅通等问题。如不及时与于解决，恐怕将是有学者所称的“行政复议几乎成为被人遗忘的角落”。 一、行政复议概述行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理权时，与作为被管理对象的相对人就已经生效的具体行政行为发生争议，根据行政管理相对人的申请，由该行政机关的上一级国家行政机关或者法律法规规定的其他机关对引起争议的具体行政行为，依法进行复查并作出决定的一种法律制度。据此可以看出：第一，行政复议程序的启动是以相对人的申请为前提条件的，是依申请而为的行为，意即无申请无复议。行政相对人既包括公民个人，也包括法人及其他经济组织和非经济组织。第二，行政复议的原因是行政相对人对行政主体作出的已

4、生效具体行政行为不服。但某些抽象行政行为也可申请行政复议，据行政复议法的有关规定，行政相对人不服行政机关作出的有关财产权、人身权的具体行政行为可申请行政复议，而且对有关教育、劳动、政治等其他权利的具体行政行为以及可以一并对规章以下的抽象行政行为不服也可申请行政复议。第三，行政复议权的机关原则上是作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关，法律法规另有规定的除外。行政复议是国家行政机关的行政行为，国家权力机关、审判机关、检察机关、军事机关及其他机关均不能进行行政复议。第四，行政复议应依法进行。依法行政是我国行政法的基本原则，在我国当今具有举足轻重的地位。行政复议与行政诉讼都是行政相对人寻求救济的

5、方式。行政诉讼是指行政相对人与行政机关在行政法律关系领域发生纠纷之后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政机关的行政行为的合法性，并判断行政相对人的主张是否妥当，以做出裁判的一种活动。可见，行政复议是行政机关内部的一种纠错机制，而行政诉讼则是通过独立于行政机关的司法机关按照司法程序外部的一种纠错机制。二、我国行政复议制度的新发展九届全国人大常委会第九次会议于1999年4月29日审议通过的并于1999年10月1日实施的中华人民共和国行政复议法，是在总结行政复议条例实施八年以来实践经验基础上制定的一部新法典。它的实施对我国现行行政复议制度有着重大的发展与完善，主要表现在以下几个方面：

6、（一）扩大了行政复议的受案范围首先，对公民、法人和其他组织的法律权力的保护，不仅仅局限在人身权、财产权方面。依照新颁布的行政复议法第六条的规定，公民、法人和其他组织的合法权益都会受到行政复议制度的严格保护。只要公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，都可以依照行政复议法向行政复议机关申请复议，依法取得救济。这种扩大使公民、法人和其他组织的法律权利受到全面的保护和救济，充分体现了法律保护社会个体（公民、法人和社会组织）合法权益的原则。其次，公民、法人和其他组织可以对行政机关的部分抽象行政行为申请行政复议。抽象行政行为，是指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令

7、等行政规则的行为。根据宪法和法律的规定，我国各级行政机关都有权对管理本行政区域内的行政事务发布决定和命令。某些行政机关从本部门、本地方的局部利益出发，乱发文件，直接与法律、行政法规相抵触，许多乱收费、乱罚款、乱摊派行为都源于这些文件。由于这些文件在一定范围内具有普遍的执行效力，不仅侵犯单个公民、法人和其他组织的合法权益，也侵害了广大行政管理相对方的合法权益。不仅影响了依法行政的进程，也破坏了国家法制的统一。依照新颁布的行政复议法第七条规定，公民、法人和其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为行政机关具体行政行为所依据的规定不合法，可以一并提出审查申请。这些规定包括国务院部门的规定、县级以上

8、地方各级人民政府及其工作部门的规定和乡镇人民政府的规定。（二）国务院对省部级行政机关行政复议决定有裁决权行政复议法第十四条规定，公民、法人和其他组织对国务院各部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可向人民法院提起行政诉讼,也可向国务院申请裁决，国务院作出最终裁决。作为最高行政机关的国务院首次被规定为行政复议的裁定机关。本条法律规定，赋予了国务院对省部级行政机关行政复议的裁决权，加强了国务院对省部级行政机关复议活动的监督，有利于保护公民、法人和其他组织合法权益。（三）扩大了当事人对复议

9、机关的选择自由权，体现了便民原则行政复议法第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上级主管部门申请复议。实际上就是把向谁申请复议的选择权交给了不服政府工作部门具体行政行为的公民、法人和其他组织，体现了行政复议的便民原则。（四）申请方式有所改进，申请复议不向申请人收取任何费用申请人申请行政复议，可以书面申请，也可口头申请。口头申请的，行政复议应当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议主要事实、理由和时间。关于行政复议的费用，新颁布的行政复议法对行政复议的费用专门作了规定，行政复议活动所需经费，

10、应列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障。行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。行政复议是一种行政救济制度，因此，行政复议应当更多地考虑到行政相对方行使复议申请权如何更加便利，即在尽量节省时间、精力的情况下，保证公民、法人和其他组织充分行使行政复议申请权。行政复议法的关于申请方式、申请费用的法律规定，能够保证公民、法人和其他组织充分行使行政复议申请权，也体现了便民的原则。（五）加大了对行政复议活动的监督力度为了促进行政复议机关认真履行复议职责,行政复议法对行政复议活动作了明确的规定。该法第二十条规定，县级以上各级人民政府和政府工作部门要依法加强对行政复议活动的监督，行政复议

11、机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理。与此同时，行政复议法对行政复议机关的主管人员和其他直接责任人员也规定了明确的法律责任。规定行政机关违反本法，拒绝受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。行政复议机关工作人员在行政复议活动中徇私舞弊或有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成

12、犯罪的，依法追究其刑事责任。强化对复议活动的监督，严格法律责任，有利于发挥行政复议制度的作用。三、我国行政复议制度存在的缺陷与不足行政复议制度是我国的行政救济法律体系的重要分支，对行政机关滥用行政权、执法不当并侵犯其合法权益的行政相对人提供了较为完善的权利救济方式。但是近年来，由于行政复议法的规定过于简单、操作性不强，行政复议制度在运作过程中存在缺陷，导致行政复议已逐渐丧失其应具有的救济功能，甚至成为一种虚设的制度，不能充分发挥其应有的功效。例如：（一）行政机关对行政复议制度的性质认识不明行政复议制度究竟是行政机关的内部监督制度还是公众的权利救济制度?行政复议法第1条规定：“为了防止和纠正违法

13、的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该规定将我国行政复议制度直接定性为“行政机关的内部监督制度”，行政复议制度无论是实体上还是程序上都是按照“行政化”的特点来设计和运行。一直以来，我们越来越强调行政复议的行政内部审查职权，而越来越忽视其行政救济职能。对行政相对人而言，行政复议是一种救济途径；对行政机关而言，行政复议已从一种监督机制逐渐转化为内部考核机制。如公安机关内部每年定期进行行政执法质量考评，对于经过行政复议的行政案件，如果复议裁决撤销或者改变原公安机关作出的具体行政行为的，在检查中被抽查到的，将取消该案件所在

14、的整个公安机关的先进指标，实行一票否决。鉴于如此严重的后果，基层公安机关(甚至包括各地市公安机关)在审查行政复议案件时，即使明知执法行为存在瑕疵，仍然以维持原具体行政行为结案。最后导致当事人只有寻求司法救济，以期望权利得到保障。如此运作，行政复议制度的救济功能只能被淡化。（二）复议机构缺乏独立性，复议人员缺乏专业性我国行政复议法规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。目前，复议机关中负责法制工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，无独立的行政主体地位。在行政复议案件的管辖方面，我国奉行“上一级复议”的原则，即一般情况下行政复议机关是作出原行政

15、行为的行政机关的上一级行政机关，特殊情况下行政复议机关是作出原行政行为的行政机关本身。由于无法避免“自己做自己的法官”，履行复议职责的复议机构难以做出公正的行政复议决定，行政相对人也难以信服在这样的审查机制下做出的复议结论。实践中，各级人民政府及其职能部门根据工作需要设立隶属于自身、主管行政复议的工作机构，无法形成独立而又统一的行政复议机构体系。行政复议本是行政法为保护行政相对人合法权益而设立的一种行政救济制度，但由缺乏独立法律地位且易受行政干扰的复议机构来履行复议职责则难以实现行政复议制度的立法宗旨。同时，行政复议法设有明确规定行政复议人员的任职资格。行政复议人员以行政复议机关的名义具体审查

16、复议案件并做出复议决定，应具有与其职责相应的专业知识和工作经验，法律应严格规定行政复议人员的任职资格，保证复议人员尽职尽责，真正发挥行政复议制度的作用。实践中行政复议案件种类繁多，牵涉面广，行政复议人员若缺乏对法律精神、制度的宏观把握，不熟识各种法律法规，很难担此重任。各国均对行政复议人员任用资格作出严格规定，一般均要求精通法律，国外行政复议人员不少都是执业律师出身，有较高的专业水平和福利保障。但我国现行法律对复议人员任用资格无明文规定，许多复议人员都是半路出家，没有接受过专门法律教育，同时具有一定专业水平的人员又感到无用武之地，有的甚至因坚持依法办事而被调离，复议人员稳定性差，复议工作缺乏必

17、要连续性。（三）行政复议审理模式过于书面化，决定过程行政化根据行政复议法第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”该规定设置的目的是为了简便、省时、方便申请人，以及复议机关及时审查复议案件，提高行政效率，有利于迅速解决行政争议。但是由于“书面审查”过于注重行政效率，而忽视复议的公开性，降低了透明度。作为保障和监督行政机关依法行使职权，防止行政机关越权或滥用权力，从而保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯的立法目的和立法角度看，在行政复议的审理方式上，

18、其立脚点首先应放在对行政权力的控制上。如果将侧重点放在行政效率优先上，不利于有效地保障和监督行政权的正确行使，也不利于维护行政相对人的合法权益，纠正违法或不当的具体行政行为。书面审理的原则主要是审查被申请人提供的证据材料，不再重复调查取证。但在具体实践中，该原则不适用较为复杂的行政复议案件，行政复议机关如果对其只进行书面审查，无法核实证据的真实性和合法性，难以全面了解案情并作出正确决定。书面审理减少了复议当事人参与的机会，剥夺了当事人的知情权和申辩权。这样的复议决定作出后，不仅申请人不满意，认为复议机关“暗箱操作”，就连被申请人也有抵触情绪，相应地削弱了复议机关化解矛盾的职能作用。另外，在行政

19、复议决定的过程中，对审查意见基本上采用逐级审批的模式，最后经行政复议机关的负责人审核同意后作出复议决定。一般来说，对于有分歧的案件应当集体讨论通过。对此类复议案件的处理如果不是建立在合法与公开的基础之上，一味由领导说了算，是难以保持其公正性的。因此行政复议制度的书面审查缺乏公开性和透明度，从而丧失其应有的救济功能。（四）行政复议与行政诉讼衔接不畅行政复议法与行政诉讼法是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决行政复议行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济；也可以直接向人民法院起诉，除

20、法律规定复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：（1）行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；（2）对行政复议机关作出的“不予受理决定”该不该提起诉讼问题没有衔接好；（3）在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。四、中外行政复议制度之比较行政复议制度的建立和发展，是近代资产阶级民主政治的产物。目前，各国行政复议制度在概念和内容等诸多方面并不一致，例如大陆法系和英美法系不同，既同一法系，英国和美国不同，法国和德国也不同。对我们比较有借鉴意义的有：（一）英国的行政裁判所制度在英国，类似我国行政复议制度的是行政裁判所，其作为一种卓尔不群的解决行政争议的机制，得到了广泛的

21、运用和认可。行政裁判所在英国更多是当作一种具有司法化特征的救济机制。正如1957年“弗兰克斯委员会”报告中指出的,“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部门的附属物我们认为，更为妥帖的是，将裁判所视为议会规定的一种裁决机制，而非行政机制的一部分”。行政裁判所的主要特点同时也是其独有优势体现在：一是行政裁判所具有很强的独立性，相对独立于行政机关之外。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的人士中任命；大多数成员和政府官员没有直接的联系，工作人员既有行政机关人员，也有社会上熟悉相关业务的专业人士。这样的机构设置，有效地保证了行政裁判所的中立性和公正性。二是裁判所的程序

22、规则设计中，汲取了许多司法化的因素。如裁判所适用的程序是对抗式的而非纠问式的；审理形式是完全的直接审理方式而非书面审理方式；证据规则、审理规则都和司法审判有着许多相通之处；除特殊原因之外，审理必须公开进行，裁判所只有在充分听取双方当事人的意见和辩论后才能作出裁决，等等。三是裁判所的裁决具有可诉性，法院可以根据当事人的申请对裁决进行司法审查，这能够使裁判所得以镶嵌到普通司法体系之中，成为行政争议解决机制网络中的一个重要环节。（二）韩国的行政复议制度韩国现代意义上的行政复议制度始于其1951年出台的诉愿法，该法从一开始就广受非议，被视为是对日本诉愿法的简单模仿，并呈现种种明显缺陷。如诉愿机关的客观

23、性和公正性较差，复议裁决对公平正义缺乏保障；诉愿原则上采取书面审理的方式，而且对于诉愿程序欠缺完备的规定。诉愿法的先天不足在备受学者和人们指责的同时，也促使人们不断研究如何对其加以完善。而在很大程度上推进这一进程并为之提供重要的制度支撑的则是韩国1980年10月17日制定颁布的第五共和国宪法。该宪法第108条第3款规定:“作为裁判的前审程序，可以进行行政审判，行政审判的程序由法律加以规定，但必须准用司法程序。”此规定在很大程序上加速了韩国行政复议制度改革的进程。1985年，韩国新的行政审判法正式实施。之后，韩国对该法先后进行了五次修改和完善。韩国现行行政审判制度的最大特色在于，一是提高了复议机

24、构(行政审判委员会)的独立性和自主性。在每个复议机关内部均设置了行政审判委员会具体承担复议职能。行政审判委员会由政府公务员和相当数量符合法定条件的民间人士组成，其组织形式、运作程序及委员的任期、身份保障等事项由总统令予以规定，可以有效地排除来自行政机关的干扰。行政审判委员会以决议的形式确定裁决的内容并通知复议机关后，复议机关必须毫不迟延地“按照”决定内容作出最终的裁决。二是完善了行政审判程序，其中贯穿始终的一点便是行政复议的准司法化。如在案件的申请、受理、审查及当事人参与权利的保障等方面，都不同程度地引用了一些司法化的规定。（三）我国台湾地区的诉愿制度在台湾地区，类似于大陆行政复议制度的是诉愿

25、制度。台湾地区1998年修改之前的诉愿制度比较简陋，过于强调行政机关的内部监督功能，效率、便捷是其制度设计的主要目标，实践效果并不是太好。因此，学术与实务界一直有人主张对诉愿制度进行司法化改造，充分发挥诉愿制度的权利保障功能。1998年修改后的诉愿法呈现出从“行政性”朝“司法化”方向发展的态势，学者称其已具有“准司法”性质。台湾地区现行诉愿制度的司法化特点主要体现在诉愿审议组织的司法化及审议程序的司法化两个方面。审议组织方面，诉愿法第52条规定：“各机关办理诉愿案件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及选聘社会公正人士、学者、专家担任之；其

26、中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。”第53条规定:“诉愿决定应经诉愿委员会会议之决议，其决议以委员会过半数之出席，出席委员过半数之同意行之。”诉愿委员会采取混合组成方式，即是要兼顾业务专长和客观公正，并增强诉愿决定的公信力。同时，还另行配置行政辅助人员，由其承担应付诉愿人查卷要求，调查取证、委托鉴定、文书制作和送达等工作量大而法律性较低的事务，审议委员会和辅助人员各司其职，各负其责，保证了办案效率。审议程序方面，现行诉愿法规定了三种方式：（1）书面审查；（2）以言词陈述意见；（3）言词辩论。并就言词辩论设计了详细严格的程序规定，为当事人充分行使权利提供保障。通过以上几个实例，我们

27、可以看出各国以及地区在其行政复议制度中无一没有引入司法化的模式。并且在相应的进行一些司法化改革之后，行政复议制度在具体的运用以及操作中更加的务实以及高效，充分的发挥了其应有之功效，而不再只是一纸空文。所谓行政复议制度的司法化，从源头上讲是孕育于西方一些国家行政审查制度的理论和实践基础之上，为吸纳司法优势、扬弃纯行政缺陷而形成的产物；从性质上讲是在保持以行政方式解决争议的效率的同时，尽量引入司法程序所具有的独立性和公正性，使行政复议制度实现公平与效率的有机结合，最大限度地保护公众的合法权益。总体说来，行政复议制度司法化应该包含三层含义。首先，它是指行政复议组织应该具有的相对独立性，行政复议活动不

28、受任何外来干预，由复议人员依法独立作出决定，以保证复议过程的公正性。其次，它是指行政复议程序应该具有的公开性与公正性，行政复议程序必须公开进行，并保障参与人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述权、质证权、律师代理权等项权利以及对行政复议结果的司法上诉权。最后，它也是指行政复议结果应该具有的准司法效力，进入诉讼程序以后，司法机关应该对行政复议决定给予相当程度的尊重。行政复议的司法化，并不代表否定行政复议性质的行政性，而只是具有一些司法化的特征，引入司法化的优点以解决行政复议中存在的不足。两者应是互补的，而不是对立的。五、司法化，我国行政复议制度重构之根本在我国，行政复议被界定为行政机关内部

29、自我纠正错误的一种监督制度。为此，起草行政复议法时，重点强调了行政复议作为行政机关内部监督的特点，避免使行政复议“司法化”。刻意回避“司法化”，将行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度的弊端，随着行政复议法实施几年来的实践，表现得越来越明显。由于行政复议机构缺乏应有的独立性，使行政复议的作用难以得到充分发挥；由于行政复议法的规定过于简单，操作性不强，使复议工作在实践中面临的各种问题无法得到解决；由于行政复议机制失灵，导致诸如信访、街头抗争之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，反过来又进一步冲击行政复议制度，形成制度渠道虚置、非制度渠道膨胀的恶性循环；由于行政复议机制失灵，使许多本应由行政复议制

30、度解决的问题被推至行政诉讼阶段，导致司法机关发生角色错位，承担了不应该由它承担的责任，并由此产生连锁反应，无法形成完善的争议解决体系。他山之石，可以攻玉。借鉴国外行政复议制度司法化的成功经验和措施，要改变我国行政复议制度理论和实践中的种种困惑，必须从司法化改革入手，促进行政复议的制度重构，这是全面推进依法行政，加强民主法制建设的应有之举，也是实现公平正义、构建和谐社会的必然要求。具体来说，可从以下几个方面着手：（一）确立“司法化”的指导思想行政复议制度从本质上讲是一种与传统司法审查并行的行政审查制度。同时，也应该看到，“行政复议的行政性质并不当然地排斥其程序与制度方面的司法化特征或倾向。承认行

31、政复议性质的行政性，并不必然导致行政复议会成为一般的行政执法模式，或者成为一般的行政监督；反之，承认行政复议的司法性，并不必然否认其行政性，将行政复议等同于司法行为”。再者，行政复议机关以中立第三人的身份来解决行政争议，从而给行政相对人提供权利救济的机会是行政复议制度的基本内容。权利救济的实现必然依赖于法律程序（司法程序）的保障。在法律史上，尤其是普通法系的法治发展进程中，对权利的救济几乎与法律程序是融合的，难分彼此的。实体权利是在法律程序的碑隙中产生，又经由法律程序救济的权利。因此，行政复议制度完全可以、也应当具有一些司法化特征，以更好地实现其防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民

32、、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权之立法设计之功能。这就要求我们必须全面摒弃“非司法化”的指导思想，以司法化改革为手段，从立法理论上、制度设计上和实践运用上对我国行政复议制度进行重构和必要的调适。（二）行政复议组织应该具有独立性行政复议活动不受任何外来干预，由复议人员依法独立作出决定，以保证复议过程的公正性。在这种架构之下，复议组织虽然仍然属于行政机关，但它本身具有独立性，完全根据事实和法律做出规定，不受外界的干扰。即使在复议组织内部，具体承办案件的人员也享有充分的独立性和任职保障，完全根据自己的判断做出决定。当然，由于行政管理领域的差别和对行政专业性要求的不同，行政复

33、议组织的组织形式可以有不同的制度安排，既可以是政府部门内设的复议机构或者独立委员会，也可以是政府部门外设的独立委员会或专门裁判所，还有可能是专门的行政法院。不论其组织形式如何，行政复议组织均要体现其相对独立性，也要体现其专业化特点。（三）行政复议程序应该具有公开性与公正性行政复议程序必须公开进行，并保护参与人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述权、质证权、律师代理权等项权利以及对行政复议结果的司法上诉权。为了充分体现行政复议制度在效率上的优势，根据行政管理的特征和案件的不同类型，行政复议的程序设计可以体现多元化的特征，既可以是正式的公开审理，也可以采用非正式的简易程序甚至书面审理程序。程序的公开性和公正性，并不等于繁文琐节，即使是简易程序，只要设计科学，也完全可以符合公开性和公正性的要求，实现公平与效率的最优结合。（四）推进复议程序的司法化，兼顾发挥行