日本大学质量保障新体系研究(上)

1、    日本大学质量保障新体系研究(上)    摘要：20世纪90年代末期，加强高等教育质量管理成为日本高教改革的重要课题，提出要构建大学质量保障新体系，强调放宽“入口”，紧缩“出口”的质量管理体系。具体政策措施表现为建立外部评价制度，通过双轨、多元的评价制度严把“出口”关。本文拟通过介绍日本高等教育质量管理体系的转移、外部评价及系统内评价制度结构，分析日本双轨、多元评价制度的关系特征，揭示日本高等教育质量保障新体系的真正内涵。关键词：日本大学，质量保障，体系研究一、日本高等教育质量管理体系的转变(一)高等教育质量管理新体系的具体内容20世纪90年代末期

2、，日本高等教育改革的焦点转向积极引入外部评价机制、提高教育经费使用效率和效果。1998年日本大学审议会提出了21世纪的大学与今后的改革对策构建在竞争中能发挥个性的大学咨询报告。报告强调了引入外部评价制度、实施外部评价与内部检查相结合的质量管理体系，通过修改国立学校设置法使其具体化。2000年大学评价·学位授予机构的设置标志着大学外部评价制度的正式实施。然而，在该制度实施不到三年的时间，日本高等教育领域却发生了重大变革：国立大学法人化、评价规模、层次扩大化等，使刚刚设置的大学评价·学位授予机构无法适应变化的需要，迫使政府做出新的抉择：构筑保障大学质量新体系(简称新体系(200

3、2年)。构成新体系的核心内容主要表现为打破日本传统的事前把关，事后放任的质量保障体系，实施放宽事前审查的条件和标准，加强事后检查和评估。新体系明确指出，必须彻底改变日本大学教育质量保障体系，由“事前审查、控制”型转为“事后检查、评价”型，表明了“放宽人口”，“缩紧出口”的质量管理体系的战略性转移。换句话说，就是放宽学校设置基准、加强学校设置后的教育质量管理。其具体环节有三：高等院校评价义务化外部评价机构政府公认制评价结果公开化。其中评价机构公认制被视为关键环节，因为第一个环节已通过法律程序明文规定，否则视为违法。但是实施这一规定需要一定的前提条件，即政府为各高校提供充足的可接受的外部评价机会，

4、否则，各高校就无法尽其义务。如果这一问题解决了，第一、三个环节便迎刃而解。(二)高等教育质量管理新体系的理论依据上述战略性转变是日本高等教育自明治维新以来，教育质量管理体系的根本变革，也是日本乃至世界其他国家高等教育进入普及化阶段的必然产物。一般而言，当高等教育步人大众化以后，质量保障体系必须进行彻底变革，由传统的以学校设置基准为准则的质量保障体系转为以公平、公正、透明的评估为准则的质量保障管理体系，因为在高等教育处于“精英”阶段时期，高等教育本身就处于教育“金字塔”的顶端，而且，能接受高等教育的人数甚少，可称为一国之精英。但是，进入大众化甚至普及化阶段以后，高等教育便与其他教育阶段相同，有求

5、必应，失去原有的选拔竞争原理。这时处于金字塔顶端的高等教育，即“精英”性质发生了变化，逐渐转向大众化。在这种情况下，如何保障教育质量在国际竞争中处于不败之地便成为各国高等教育改革发展的核心问题。引用马丁·特罗的观点，那就是高等教育必须形成新型金字塔状。马丁·特罗认为，当高等教育步人大众化阶段以后，在高等教育内部重新组合金字塔状是非常必要的。换句话说，就是高校应分为顶端大学、中上端大学、中端大学、中下端大学和底端大学，各部分的构成比例应该是由上而下逐渐扩大。事实证明，日本自20世纪70年代以来的高等教育改革正是向这一方向推进。例如在日本第三次教育改革中提出的高校应分为五大类型

6、的设想就充分反映了马丁·特罗的理论。但是，70年代的大胆设想因社会条件不成熟未能付诸于实施。然而，在80年代末，以研究生院重点化为核心内容的高等教育质量保障政策、以引入竞争机制为手段的质量保障体系的建立恰恰是20世纪70年代高校类型化的充分再现。值得注意的是，新时期金字塔状的形成不同于传统的政府保护的、一成不变的，它是动态性的，是通过平等竞争外部评价结果上下移动的。因此可以说，日本高等教育质量管理新体系的形成有利于促进学校不断改善，激发教师不断自主改革的意识，增强学校整体的使命感，最大限度的发挥学校应有的职能作用。(三)通过教育立法使其具体化日本高等教育质量管理新体系的形成需要通过立

7、法给予保障。2002年11月日本政府通过修改学校教育法，使其有了法律依据。学校教育法首先规定，无论学校设置主体是谁，所有大学(包括所有高校)必须接受由政府认证的评价机构开展的评价，改变了2000年外部评价只限于国立大学、且自愿参加的有关规定，使高校接受外部评价成为一种义务，以全面提高日本高等教育质量，真正实现高等教育向高、精、尖发展的战略目标。同时也表明，新体系的建立首先突破了以往高等教育质量仅由国立大学支撑的狭隘观念和制度范畴，保证教育质量的不断提高扩大到整个高等教育领域，为私立高等教育与国立高等教育平等竞争提供了法律平台，其意义之大不言而喻。其次，修改后的学校教育法还规定，评价机构必须是由

8、文部科学省认证的机构(认证评价机构)，否则无权开展大学评价业务，即全国高校的质量评价工作均由政府认证的外部评价机构承担。这一规定的目的在于使外部评价标准、方法以及评价体制科学化、规范化和客观化，使评价活动有效化。上述两项规定为新体系的形成赋予了法律依据。但是这一法律规定是否能顺利实施，目前教育界以及教育行政部门极为担忧：政府能否认证足够的、适应学校层次、类型多样化的评价机构。因为，截止到2003年外部评价机构(大学评价·学位授予机构)仅有一所，仅对此机构进行重新认证是远远不够的，如何解决该问题已成为新体系能否顺利形成的关键。我们知道，在日本高校中，私立大学是构成日本高等教育的主体，占

9、高等院校的80，是开展高等教育评价工作的重要组成部分。然而，在2002年以前，政策文件一直没有涉及过私立大学的评价问题，直到2002年8月日本中央教育审议会构筑保障大学质量新体系咨询报告提出以后才将私立院校纳入日本大学评价对象的范围。那么由谁评价、如何向私立大学提供外部评价机会是日本高等教育面临的新问题，也是实施外部评价的最大难题。就此，2003年大学评价·学位授予机构提出的今后评价事业的方针中表明， 2004年4月全国大学统一实施外部评价，其工作量之大可以想象。再有，由于高等教育及学校类型多样化特征，只靠单一的大学评价机构难以完成各类院校以及各学科领域的评价任务，揭示出日本高校全面

10、实施外部评价制度急待解决的扩大评价机会和评价机构多样化问题。目前日本高等教育评价机构有两种，一种是认证评价机构，另一种是非认证评价机构。认证评价机构是一种可供全国大学公共利用的评价组织，为全国各类高校提供接受外部评价的机会，是日本政府认证的公共机构。主要有：大学评价·学位授予机构(已获得政府认证)、大学基准协会、短期大学基准协会、日本私立大学协会以及日本律师联盟法务研究财团等(正在申请)，其中大学评价·学位授予机构为其核心，在外部评价中发挥着主力军作用。非认证机构国立大学法人评价委员会。该机构不需经过政府认证，属于文部科学省内部设立的评价机构，它只对本系统的国立大学进行评价

11、，检查国立大学法人化以后的教育研究质量、教育经费使用效率与效果，而无权对本系统外的学校开展评价业务。二、全面实施外部评价制度大学评价·学位授予机构实施公平、公正、公开的外部评价制度是建立新时期高等教育质量保障体系的核心，而设立一种富有这一机制的外部评价机构又是实施其制度的前提条件。无论制度如何科学、完善，如果其实施主体或其实施机构缺乏应有的条件、机制，其制度只能流于形式，浮于水面，无法深入下去。为此，日本在建立新体系中特别强调外部评价机构必须由政府认证或批准，否则无权开展外部评价业务。这种由政府认证的评价机构称为认证评价机构。认证评价机构是由日本文部科学省根据外部评价机构设置标准进行

12、审查、认证后设置的一种外部评价组织。在审查、认证过程中，文部科学省重点审核申请机构的评价标准、评价方法、评价体制以及评价活动所需经费等内容。例如外部评价机构的设置主体是否是具有可顺利开展评价活动所必需的财力基础的法人；认证程序：首先由设置机构向文部科学省提出申请，之后由大学审议会进行审议，文部科学大臣在听取大学审议会审议结果报告的基础上，决定是否给予认证。2000年设置的大学评价·学位授予机构已获得日本文部科学省的认证，成为日本第一家政府认证的外部评价机构。(一)大学评价·学位授予机构的产生与发展1998年大学审议会在回答文部省关于21世纪的大学与今后的改革对策的咨询报告中

13、指出，“为了让社会更清楚地了解大学的活动状况，有必要专门设置评价机构，实施公开、透明的大学评价制度，建立多元化的评价体系”。该建议通过修改国立学校设置法、国立学校设置法实行规则得以实施，并于2000年4月将原来的学位授予机构改名为大学评价·学位授予机构。该机构属于国立大学共同利用机构，是政府行政组织的一部分。修改后的国立学校设置法施行规则中的附则规定，大学评价·学位授予机构不受理私立学校的评价业务，基本上以国立大学为评价对象，根据需要，公立大学也可通过地方公共团体以及学校法人提出申请，开展对公立大学的评价业务。但是，这一规定仅有三年的时间便告结束，失去效用。2002年日本中

14、央教育审议会的构筑保障大学质量新体系咨询报告中又提出，所有大学有义务接受外部评价机构评价的建议，该建议于2002年 11月正式生效。与此同时，由于受国立大学法人化改革的影响，2003年颁布了“独立行政法人大学评价·学位授予机构法”。据此，2004年大学评价·学位授予机构作为独立行政法人从政府部门独立出来，但其职能不变，仍作为外部 (第三者)评价机构面向大学和大学共同利用机构开展教育研究评价活动。所不同的是扩大了评价对象的范围，除国、公立大学以外，也向私立大学、短期大学以及高等专门学校开放，实施外部评价活动。2003年8月在大学评价·学位授予机构今后的评价事业中期报告中表明，对短期大学的评价原则上与四年制大学相同