课件行政决策课件

1、1公共行政学一、行政决策概述一、行政决策概述（一）决策概念的阐释（一）决策概念的阐释第一节、行政决策概述第一节、行政决策概述决策：就是指为实现一定目标对未来行决策：就是指为实现一定目标对未来行 动方案的选择。动方案的选择。首先，决策是一个过程。首先，决策是一个过程。其次，决策的核心是选择。其次，决策的核心是选择。再次，决策过程可以是理性的，也可以是非理性。再次，决策过程可以是理性的，也可以是非理性。一行政决策的内涵和特征一行政决策的内涵和特征行政决策是指国家行政行政决策是指国家行政机关及其行政人员依照法律和机关及其行政人员依照法律和政策，为实现某种较重要的公政策，为实现某种较重要的公共行政目标

2、而做出的行政决定共行政目标而做出的行政决定的过程。的过程。关键词：关键词：行政机关及其行政机关及其工作人员工作人员政策法律政策法律较重要的公共较重要的公共行政目标行政目标选选 择择决策权力的分配决策权力的分配权权l 以党的机构及其领导为线索以党的机构及其领导为线索的党的决策权的党的决策权l 以全国人大及其常务委员会以全国人大及其常务委员会为线索的权力机关的决策权为线索的权力机关的决策权l 以国务院及其职能部门为线以国务院及其职能部门为线索的执行机关的决策权索的执行机关的决策权l 三者的决策权力从根本上说三者的决策权力从根本上说是一致的。党委、人大决策是一致的。党委、人大决策的根本目的是维护人民

3、的共的根本目的是维护人民的共同利益，国务院则是这一目同利益，国务院则是这一目标忠实的实现者标忠实的实现者路线、方针、政策选择方案拍板定案设计、初选方案、执行方案党委人大国务院行政决策的特点行政决策的特点 依据解决问题的类型依据解决问题的类型程序化决策程序化决策非程序化决策非程序化决策依据行政决策依据和手段依据行政决策依据和手段经验决策经验决策科学决策科学决策依据行政决策的作用不同依据行政决策的作用不同 行政决策的类型行政决策的类型战略决策战略决策战术决策战术决策确定型决策确定型决策风险型决策风险型决策 不确定型决策不确定型决策 二行政决策的类型二行政决策的类型( (四四) )依据行政决策所具依

4、据行政决策所具备的条件及其可靠性备的条件及其可靠性 依据决策性质依据决策性质依据行政决策主体在依据行政决策主体在行政系统中不同地位行政系统中不同地位 中央决策中央决策地方决策地方决策基层决策基层决策行政决策的类型行政决策的类型执行性决策执行性决策行政性决策行政性决策行政决策的类型行政决策的类型9决策方法程序性决策经常出现的问题，有可遵循的程序，按惯例和规章办理非程序性决策未出现过，复杂、重要，依靠领导者的胆识智慧决策决策方式经验决策依据决策者的个人经验、能力作出，科学决策以科学思考、预测、计算为依据决策条件确定型决策决策信息完备，环境、条件变化不大，采取各种方案的结果通过计算后大致可确定。风险

5、型决策时备选方案不止一个，但决策者事先大致估计出现概率，取舍存在一定风险，需依据经验、智慧判断。非确定型无概率可循，无经验可依，毫无把握，冒一定风险的决策10三、行政决策在行政管理中的地位与作用三、行政决策在行政管理中的地位与作用 (一一)行政决策是行政管理的行政决策是行政管理的前提和依据前提和依据(二二)行政决策贯穿于行政管行政决策贯穿于行政管理的全过程理的全过程(三三)行政决策从根本上决定行政决策从根本上决定着行政管理的成败着行政管理的成败 管理就是决策西蒙行政决策决定着行政管理的成败行政决策决定着行政管理的成败 案例：案例：“大跃进大跃进”的启示的启示 中国人民在中国人民在2020世纪世

6、纪5050年代后期响应党和年代后期响应党和政府的号召，以超乎寻常的满腔热情和冲天政府的号召，以超乎寻常的满腔热情和冲天干劲，全身心地投入到火热的经济建设中去干劲，全身心地投入到火热的经济建设中去，以期实现所谓的，以期实现所谓的“大跃进大跃进”。然而，得到。然而，得到的结果却是整个国家经济的大破坏和大倒退的结果却是整个国家经济的大破坏和大倒退。 13行政决策监控系统行政决策监控系统行政决策中枢系统行政决策中枢系统行政决策咨询系统行政决策咨询系统行政决策的信息系统行政决策的信息系统四、行政决策系统四、行政决策系统公共行政决策信息系统l 行政决策信息系统是为公共行政决策中枢系统和咨询系行政决策信息系

7、统是为公共行政决策中枢系统和咨询系统收集、加工、传输和贮存信息的组织机构形式统收集、加工、传输和贮存信息的组织机构形式及时、完整、准确地收集、处理信息为公共行政决策中枢系统和咨询系统传输合乎需要的信息协助决策者对各种方案进行比较和评价，选择最优方案搜集传输决策执行的反馈信息，为决策者修正决策和控制执行系统提供依据信息系统的任务信息系统的任务行政决策咨询系统l 决策咨询系统指决策的智囊团，是广泛开发智力，集思决策咨询系统指决策的智囊团，是广泛开发智力，集思广益，协助公共行政决策中枢系统进行决策的组织形式广益，协助公共行政决策中枢系统进行决策的组织形式 进行科学预测，提供建议拟制、评估决策方案，辅

8、助选定方案根据反馈信息，协助决策中枢系统调整原有方案 国家设置的专门决策研究机构兼职顾问咨询机构咨询系统的主要任务现代智囊机构的形式l 必须保证咨询机构地位上的相对独立性必须保证咨询机构地位上的相对独立性l 允许咨询机构提出各种互不相同或相互对立的意见允许咨询机构提出各种互不相同或相互对立的意见l 咨询机构应由多学科知识的人组成，使其成为具有咨询机构应由多学科知识的人组成，使其成为具有综合研究能力的智囊机构综合研究能力的智囊机构 如何更好地发挥我国咨询机构的作用17案例：案例：“川气出川川气出川”工程的夭折工程的夭折 为支援大上海的经济建设，国家为支援大上海的经济建设，国家70年代中期决定实施

9、年代中期决定实施“川气出川川气出川”工程。为此，国家计划投资工程。为此，国家计划投资40亿元，：从亿元，：从国外进口大批化工设备，铺设从四川到上海的输气管道国外进口大批化工设备，铺设从四川到上海的输气管道和专用公路，建设两个大口径钢管厂和专用公路，建设两个大口径钢管厂然而，到然而，到1980年，这项已耗资许多亿元的大工程中途天折了。原因是年，这项已耗资许多亿元的大工程中途天折了。原因是，原来得到的四川拥有巨大天然气储量的信息具有很犬，原来得到的四川拥有巨大天然气储量的信息具有很犬的虚假性。的虚假性。 这个案例说明，准确、全面的信息，对于决策的成功这个案例说明，准确、全面的信息，对于决策的成功是

10、至关重要的。是至关重要的。 18案例：宝钢工程的调整方案案例：宝钢工程的调整方案 上海宝钢工程是上海宝钢工程是1978年中央批准的特大型引进项目，由于当初论年中央批准的特大型引进项目，由于当初论证不充分，上马后暴露出很多问题。于是，国家计委等证不充分，上马后暴露出很多问题。于是，国家计委等19个部委个部委的的200多位专家和领导在多位专家和领导在1981年初就此问题召开论证会议。会上有年初就此问题召开论证会议。会上有缓建、停建和分建等各种主张，意见纷纭。会后，又成立专家论缓建、停建和分建等各种主张，意见纷纭。会后，又成立专家论证小组，在分析对比各种方案的基础上进行技未经济综合论证，证小组，在分

11、析对比各种方案的基础上进行技未经济综合论证，提出了提出了“缓中求活缓中求活”的调整方案。该方案认为，如果宝钢工程全的调整方案。该方案认为，如果宝钢工程全部下马，不仅损失直接投资上百亿元，还要蒙受赔款和国家信誉部下马，不仅损失直接投资上百亿元，还要蒙受赔款和国家信誉的损失。如果国家再拿出的损失。如果国家再拿出20多亿元，按一定比例投资，避开国家多亿元，按一定比例投资，避开国家投资高峰，推迟两三年建设工期，宝钢一期工程就可形成生产能投资高峰，推迟两三年建设工期，宝钢一期工程就可形成生产能力。同时，方案还提出与一期工程配套的力。同时，方案还提出与一期工程配套的“宝钢二期工程不宜停宝钢二期工程不宜停建

12、建”，以便实现一期工程的钢和二期工程的材配套，全面学习和，以便实现一期工程的钢和二期工程的材配套，全面学习和掌握引进技术和管理经验，获得最佳经济效益。最后，国务院采掌握引进技术和管理经验，获得最佳经济效益。最后，国务院采纳了专家组的调整方案。实践证明，该调整方案是完全正确的。纳了专家组的调整方案。实践证明，该调整方案是完全正确的。长江抗洪中的行政决策长江抗洪中的行政决策l 1998年，长江流域发生了百年难遇的洪灾，荆江水位大大超过分洪点而没有炸坝分洪，人们提到嗓子眼的心终于放了下来。科学的决策终将滔滔的洪水挡在堤内。l 多年从事长江分洪工程研究的省防汛抗旱总指挥部水利专家赵民政说，长江分洪是一

13、件重大的事情，分洪水位是通过人大常委会讨论决定的。如果不分洪造成长江大堤溃决，无疑是千古罪人。如果能顶住而贸然分洪同样是千古罪。l 以这次洪水过沙市为例，当水位超过分洪点45米后，预测最高水位在4520米至4530米之间，水量比荆江大堤的正常抗御能力约多4亿立方米。荆江分洪工蓄洪量为54亿立方米，为多出的4亿立方米洪水去动用分洪区未免可惜。水利专家组用“有限单元法”，对大堤的体积渗透计算，确定的安全系数为15，照这一系数推定，沙市水位就是涨到4530米，也可以坚持对大堤严防死守，不用分洪。准备充分的二线预案为决策提供了保障。下游洪湖、监利等要害地带虽然也形势紧张，但没有大的险情。加之荆江大堤沿

14、线尚有许多大的民垸没有动用，二线预案若大堤发生险情，可先使用这些大民垸蓄洪，这也要比使用荆江分洪区有利。 中国科学院遥感应用研究所信息室主任王世新介绍说，他们从1996年开始进行的全国洪涝灾害监测系统的大量监测数据也为这次保堤起到了一定的作用。8月15日的监测数据表明洞庭湖的水淹面积在减少，这就意味着下游的蓄洪能力留有余地，江水下泄将会更通畅一些。 1920“在泰安，我说了算。在泰安，我说了算。”这是曾这是曾经一手遮天，如今已沦为囚徒经一手遮天，如今已沦为囚徒的原泰安市委书记胡建学常挂的原泰安市委书记胡建学常挂嘴边的口头掸。胡建学常在党嘴边的口头掸。胡建学常在党委会上搞一言堂委会上搞一言堂”，

15、不让别人，不让别人说话。一些重大决策也是他个说话。一些重大决策也是他个人说了算。民主集中制和集体人说了算。民主集中制和集体领导是我们必须坚持的组织制领导是我们必须坚持的组织制度和领导制度，谁都不能违背度和领导制度，谁都不能违背。如果领导者违背民主集中制。如果领导者违背民主集中制和集体领导，迟早是要栽跟头和集体领导，迟早是要栽跟头的。胡建学就是前车之鉴。的。胡建学就是前车之鉴。 ！一五、行政决策体制l 是指行政决策机构和人员等要素所形成的组织体系及其是指行政决策机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度；主要指决策权力在决策主体之间的配置。制度；主要指决策权力在决策主体之间的配置。决策权力决策权力

16、-是一种法律权力，它或者是在一系列可能行是一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中作出选择的权力；或者是影响决策者，推动他去选择动中作出选择的权力；或者是影响决策者，推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力自己所偏好的某一行动的权力决策主体决策主体-包括拥有选择权的决策者和拥有影响权的决包括拥有选择权的决策者和拥有影响权的决策参与者策参与者公共行政决策体制的主要构件首长制首长制委员制委员制特点特点最高决策权归某最高决策权归某个人独掌个人独掌最高决策权由两个人以最高决策权由两个人以上的委员会议集体执掌上的委员会议集体执掌优点优点决策迅速决策迅速能够集思广益，采纳多能够集思广益，采纳多方观点，有利于

17、决策的方观点，有利于决策的民主化与科学化民主化与科学化缺点缺点公共行政决策民公共行政决策民主化受到影响主化受到影响容易争功诿过，决策迟容易争功诿过，决策迟缓，增加决策成本缓，增加决策成本首长制和委员制的比较首长制和委员制的比较六行政决策的民主化和科学化六行政决策的民主化和科学化l科学化是指行政决策的做出要有充分的依科学化是指行政决策的做出要有充分的依据，运用科学的决策程序和方法，所做出据，运用科学的决策程序和方法，所做出的决策经得起实践的检验。的决策经得起实践的检验。l行政决策的民主化强调民众对行政决策的行政决策的民主化强调民众对行政决策的参与。体现在决策观念的民主化、决策过参与。体现在决策观

18、念的民主化、决策过程的公开化和民众参与的制度化。程的公开化和民众参与的制度化。23第二节第二节 行政决策的模式、过程和方法行政决策的模式、过程和方法2425基本的决策理论模式基本的决策理论模式理性决策模式理性决策模式行政决策的概念模式行政决策的概念模式 有限理性决策模式有限理性决策模式理性混合决策模式理性混合决策模式 一一 行政决策模式行政决策模式垃圾桶决策模式垃圾桶决策模式渐进决策模式渐进决策模式 渐进混合扫描模式渐进混合扫描模式 28l 西蒙在批判完全理性决策模型的基础上建立了西蒙在批判完全理性决策模型的基础上建立了“有限理性决策论有限理性决策论” 对策排对策排列比较列比较对策对策搜索搜索

19、找不到满找不到满意对策意对策降低满意降低满意标准标准找出满找出满意对策意对策满意的满意的对策对策投入投入决策资源决策资源决策信息决策信息输出输出29渐进决策模式渐进决策模式l 这是由美国著名经济学家、政策学家林德布洛姆提出的一种决这是由美国著名经济学家、政策学家林德布洛姆提出的一种决策模式。林德布洛姆认为，政策的制定既是一个科学的过程，又是策模式。林德布洛姆认为，政策的制定既是一个科学的过程，又是一个社会互动过程，由于多重主体的参与和制衡，行政决策实际上一个社会互动过程，由于多重主体的参与和制衡，行政决策实际上只是根据过去的经验，经由对现行政策作出局部的、边际性的调适只是根据过去的经验，经由对

20、现行政策作出局部的、边际性的调适过程达到共同一致的政策。这样一来，新政策的出台不过是过去政过程达到共同一致的政策。这样一来，新政策的出台不过是过去政治体系活动的继续，是对过去老政策作某种程度上的修正。治体系活动的继续，是对过去老政策作某种程度上的修正。l 据此，决策的制定和完善是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试据此，决策的制定和完善是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错过程，而不是对以往的政策的推倒重来。错过程，而不是对以往的政策的推倒重来。混合扫描模式混合扫描模式l1967年，美国社会学家埃特奥尼发表混合扫描：“第三种”决策方法提出理性综合和渐进决策之外的第三条道路l主张行政决策要交叉使用

21、理性综合和渐进决策模式。30美国管理学美国管理学家家HA西蒙西蒙 二、行政决策的过程二、行政决策的过程32定性决策方法是决策者根据个人的经验和判断力，对决策对象本质属性的研究入手，了解方案的性、可行性和合理性，然后进行抉择。 定型研究方法定型研究方法定量研究方法定量研究方法三三 行政决策方法行政决策方法主要是通过数学模型和计算机主要是通过数学模型和计算机技术解决决策问题，是在定性技术解决决策问题，是在定性分析的基础上，对决策对象进分析的基础上，对决策对象进行数量研究和计算，用它来比行数量研究和计算，用它来比较和进行方案选优。较和进行方案选优。 33案例：深圳机场选址方案之争案例：深圳机场选址方

22、案之争 19871987牟，关于深圳机场的选址有两种方案：一是在北郎建黄田机场，牟，关于深圳机场的选址有两种方案：一是在北郎建黄田机场，二是在市区南面填海建白石洲机场。建黄田机场的理由是：客源主要来二是在市区南面填海建白石洲机场。建黄田机场的理由是：客源主要来自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机的安全飞行。建白石洲机自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机的安全飞行。建白石洲机场的理由是：与香港共用，争取更多的国际客源。机场到底建在哪里，场的理由是：与香港共用，争取更多的国际客源。机场到底建在哪里，争论非常激烈。反对建白石洲机场的人认为，机场建在白石洲，妨碍城争论非常激烈。反对建白石洲机场

23、的人认为，机场建在白石洲，妨碍城市的发展，机场自身也无扩展余地，噪音将严重影响深圳大学，对附近市的发展，机场自身也无扩展余地，噪音将严重影响深圳大学，对附近的虹树林和鸟类保护区形成破坏性影响。赞成建白石洲机场的人认为，的虹树林和鸟类保护区形成破坏性影响。赞成建白石洲机场的人认为，与香港争客源是重要的，上述问题可以采取安装双层玻璃窗和与香港争客源是重要的，上述问题可以采取安装双层玻璃窗和“驱鸟器驱鸟器”等措施来解决。最后决定以等措施来解决。最后决定以“白石洲机场方案白石洲机场方案”作为首选方案向中央作为首选方案向中央领导汇报。但坚决反对领导汇报。但坚决反对“白石洲机场方案白石洲机场方案”的少数人

24、拒绝在的少数人拒绝在“白石洲机白石洲机场方案场方案”上签字。最后，国务院派工作组进行实地考察，多次听取各方上签字。最后，国务院派工作组进行实地考察，多次听取各方面的意见，否定了面的意见，否定了“白石洲机场方案白石洲机场方案”，批准了，批准了“黄田机场方案黄田机场方案”。从。从这些年深圳机场的运行情况看，国务院的决策是很正确的。这些年深圳机场的运行情况看，国务院的决策是很正确的。 这个案例说明，决策方案的设计、拟定、评价和选择是非常重要的这个案例说明，决策方案的设计、拟定、评价和选择是非常重要的，必须做到既大胆设想又精心设计，既畅所欲言又严谨周密，力求使决，必须做到既大胆设想又精心设计，既畅所欲

25、言又严谨周密，力求使决策科学合理。策科学合理。34l特尔斐法（Delphi）：l 特尔斐法是专家会议预测的一种发展，它是围绕某个社会、政治、经济发展问题，以背靠背的函询方式，向有关专家和权威人士征求意见，并把每一轮得到的意见汇总整理后，再发给这些专家进行再一轮的分析判断，经过几轮反复，在各个征询项目上取得较为一致的意见，从而产生相对可靠的预测结果和预测方案的一种以直观判断为主的综合预测方法。 行政决策的具体方法德尔菲法工作程序表德尔菲法工作程序表专家组专家组会议组织者会议组织者表达意见表达意见意见汇总，调整意见汇总，调整咨询表咨询表意见反馈流程意见反馈流程寄寄发发意意见见征征询询表表36l列名

26、小组法：l即召开各方面专家的正式会议，程序如下：即召开各方面专家的正式会议，程序如下：公布问题，由各位专家在纸上，写下自己对问题的看法和解决问题公布问题，由各位专家在纸上，写下自己对问题的看法和解决问题几种可行办法，不要跟别人商量；几种可行办法，不要跟别人商量；经过规定的时间（一般为经过规定的时间（一般为1515分钟左右），每个与会者开始向大家介分钟左右），每个与会者开始向大家介绍自己的想法，发言采用事先设计好的分不清先后次序的抽签方法绍自己的想法，发言采用事先设计好的分不清先后次序的抽签方法进行，轮到每个发言时，每次只能发表一个意见；进行，轮到每个发言时，每次只能发表一个意见；当各人发表意见时，记录员在纸上记下这些意见，一直到大家意见当各人发表意见时，记录员在纸上记下这些意见，一直到大家意见发表完毕为止，记录时不记这个意见是谁提出的；发表完毕为止，记录时不记这个意见是谁提出的；记下的每项意见都按它的优点、可行性和其他特点进行讨论；记下的每项意见都按它的优点、可行性和其他特点进行讨论；群体对各种意见以无记名的方式进行投票，得票多的就成为全体的群体对各种意见以无记名的方式进行投