公共服务民营化中的政府角色问题研究

1、公共服务民营化中的政府角色问题研究摘要：公共服务民营化改革兴起于上世纪80年代初的西方国家政府改革。近年来，我国政府也开始在公共服务领域进行民营化的探索，并取得了不错的效果。通过对“政府失败”的分析，指出公共服务民营化是解决“政府失败”问题和提高公共服务质量和效率的必然选择，并已成为全球行政改革的主要取向和不可逆转的趋势。但是，我们必须认识到，在民营化改革的实践中还存在着很多问题，这些问题如果不加以解决势必要影响整个民营化的过程、影响公共服务的质量、影响服务型政府的建立。政府作为公共服务民营化的主导，发挥着重要的作用即参与作用，监督作用，引导作用。所以政府应该积极主动在充分完善自身的条件下，再

2、发挥对民营机构的监督和对公众的引导作用。关键词：公共服务；民营化；政府； 角色the role of government in privatization of public service(guo xiao mei, graduates of administration management, 2010)abstract: it was in the early 80s of last century when the research on privatization of public service was inspired by the western government re

3、velation. in recent years, our government has started studying privatization in the field of public services, and has made some progress. through an analysis made to “government failure”, it is shown that the privatization of public service is an inevitable solution to government failure, thus impro

4、ving both the quality and effectiveness of public service. it has been a main orientation and irreversible trend of global administrative reform. however，we should realize that there are many problems in the process of public services privatizationif we can not resolve these problems，they will hold

5、back the process of privatization，lower the quality of public services and postpone the estabilishment of service-oriented government. a government, as the organization to lead the public service to privatization, plays an important role in this course, including participation, supervision and guida

6、nce. therefore the government should take the initiative in improving their conditions fully, then play on the private sector oversight and guiding role of the public.key words: public service; privatization; government; role 引言近年来，在众多的民营化问题研究者中，当以萨瓦斯为代表。自20世纪70年代以来，他围绕民营化问题相继出版3本著作：公共部门的民营化：如何缩小政府(

7、1980)，民营化：改善政府的要径(1987)，民营化与公司部门的伙伴关系(2000)。可以说，在民营化问题研究领域中，萨瓦斯既是开拓者，也是系统研究者。在其最近的一本书中，作者对西方国家民营化改革进行了理论与实际相结合的系统阐述。首先，提出民营化的历史背景与现实需要，认为市政府增长与民众需求之间的矛盾导致这一改革的产生；为了奠定民营化的理论基础，作者进一步分析了公共物品与服务供给的制度形式，提出提供物品与服务的政府机制安排与市场机制安排及复合的制度形式等。其次，萨瓦斯重点从实证角度具体分析美国等西方国家民营化的改革实践。在研究途径上，国内对于民营化问题的研究可以区分为两类不同观点。一类以经济

8、学界的专家学者为代表，主张在国内大力推进民营化改革，认为民营化是改变当前公共服务供给效率不高、政府财政紧张的现状，从而为积极发展民营经济的最佳选择。然而，他们却忽视了政府管理与设计，因此具有一定的片面性。国内对于民营化问题的研究还有另一类观点，那就是在认识到民营化改革对于我国政府治理的必要性之后，很清晰地对这种“化公为私的改革举措表示了某些担心。这些观点体现在下列作品中：原飚的论文公用企业民营化质疑：兼论公用企业管制改革出路，定明捷的论文公共服务民营化中的政府责任，钟明霞的论文公用事业特许经营风险研究及王俊豪的论文我国自然垄断产业民营化改革的若干思考，如此等等。这些作者认为，民营化的基本内容是

9、国家对企业的所有权部分地向私人转移，它本身不必然导致效率的提高，真正对经济效率发生作用的是有关制度的安排，如监督制度、破产制度等。民营化于我国不是越快越好，而必须是渐进的过程，在原有制度没有改变的条件下，盲目民营化将不利于改革的顺利推进。民营化需要政府承担起重要责任，如监督、鼓励、引导乃至服务责任等。相对于对我国推行民营化改革一片赞扬之词来说，这部分学者的观点较为理性和保守，但却引出笔者对民营化研究的另一种路径，那就是从政府管理的立场出发，以公共利益是否得到满足为标准，客观评价民营化功过是非，并积极寻找建设性对策，以便更好地推动民营化进程。一、 民营化产生的必然性（一）相关概念1、“政府失败”

10、，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率低下，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。萨瓦斯列举了政府失败的种种表现：无效率，人浮于事，生产率低下；产品和服务质量低劣；营利性政府企业持续亏损和债务增加；缺乏管理技能或足够的管理权限；对公众缺乏回应性；设备维护质量低下；资本投入不足；过度的垂直一体化；管理方法或产品过时，缺乏营销能力；目标多样化且相互矛盾；机构使命缺乏相关性甚至误导；资产未充分利用或使用效益不佳；存在违法经营行为；存在盗窃和腐败现象。2、公共服务，是政府提供的服务形式存在的公共物品，是

11、公共物品的具体表现形式。公共服务具有以下两个特征：一是排他性。排他性是指一个人消费了一单位某种产品就排除了其他人来消费同一单位的产品。二是竞争性。竞争性是指一个人消费了某种产品就减少了这种产品其他人消费的数量。根据以上两个特点可将公共服务分为以下三类：1. 纯公共服务。这类服务不具有排他性和竞争性，主要是指一些政府机关的基本职能，国家的行政管理职能。例如：制定执行法律规章制度，行政协调，基础科学研究等，由此为经济发展创造良好的制度环境和支持。2. 准公共服务。这种公共服务不同时具有排他性和竞争性，一般涉及公共基本利益，例如公共图书馆，环境保护，基础建设等等。3. 竞争性公共服务。这种公共服务同

12、时具有排他性和竞争性，主要是针对社会个体和特殊群体所提供，个人受益大于公众受益。如非义务教育，污水处理，垃圾收集，中介性服务机构等等。3、民营化，是指政府利用市场或私人部门来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。其中包括：政府部门通过契约外包，业务分担，共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只需承担财政筹措，业务监督以及绩效成败责任。（二）公共服务民营化产生的必然性传统经济学理论认为：市场组织存在着重大的弊端，如公共物品供给缺乏，垄断，外部经济负效应等，统称为“市场失灵”所以私人提供公共物品将导致资源配置的损失，从而为政府以垄断的方式供给公共服务提供了理论依据。然而

13、由于政府失败现象的存在，公众对政府的服务怨声载道，从而导致了政府的信任危机，财政危机和管理危机。公共选择理论认为政府失灵的原因在于：政府官员和政府组织都是理性自私的经济人，他们以追求自身效用最大化为出发点，追求预算的最大化，并不断扩张组织规模，所以政府并不能通过“有形的手”实现资源配置的帕累托最优。显然，绝对的市场化和绝对的政府提供公共产品都会导致市场失灵和政府失灵，且都不可能满足公众日益多样化的社会需求，实现公共服务供给方式的多元化成为必然选择，公共服务民营化也就应运而生。公共服务民营化是以政府为主导，以市场化和社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府，私营部门相

14、互合作的公共服务体系，政府为安排者，私营部门为生产者，公众为消费者，其实质在于给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。所以，公共服务民营化的问题不在于公营对私营，而是竞争对垄断。公共服务民营化是手段，而不是目的。其目的是在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。在民营化过程中，政府的生产性功能转向民间部门，使民间力量得到有效的释放和发挥，并纳入国家建设和社会发展的体系，使政府的单中心治理模式变为政府，社会，市场的多中心互动治理结构，从而达到善治的目的。二、公共服务民营化的优势（一

15、）降低公共服务的成本，提高公共服务的效率和质量过去，政府是以垄断的方式为公众提供公共服务，政府可以任意决定服务的种类、质量、时间等且不用担心公众会不接受，因此政府没有压力担心做得不好，也没有动力要去做得更好，只是在自己的贪欲下随便做完，敷衍了事，即便这样他们也不会受到任何的惩罚。而公众却没有选择，他们只是付出越来越多的金钱而得到质量更差的服务。无形之中，政府的成本上涨了，社会资源遭到极大浪费。实施民营化之后，打破了政府垄断，引入竞争机制。企业是以盈利为目的，消费者就是上帝，消费者可以选择这家企业，对它不满意马上就可以换另外一家，这对企业之间造成了一定的压力性竞争，他们努力为消费者着想，根据市场

16、的变化和消费者需求的变化及时做出调整，尽全力的在保证自己收益的情况下去提供最高效率和质量的服务，虽然它以自己的盈利为目的但是却从客观上提高了居民享受公共服务的质量。（二）吸收民间资本，整合国家资源改革开放以来，人们的生活水平得到很大提高，对公共服务的要求也随之越来越高，不仅体现在数量上也体现在质量上。可是政府提供公共服务的能力是有限的，政府财政对公共服务的支出比例也是有限度的，不可能完全满足公众的需求，反而，如果强求则会降低公共服务的质量进而影响国家经济的发展，形成一个恶性循环。在这种情况下，政府公共服务的民营化则可以解决这个问题，不仅可以吸收民间资本为国家服务，减轻公共服务膨胀的压力，节省国

17、家财政支出，也为民间资本自身提供了资本获利的机会。此外，政府在某些公共服务上缺乏专业人才，技术和管理也比较老化，而企业和民间机构则可以弥补这些方面，通过笼络专业人才、创新方法和技术、提供更好的公共服务，减少政府服务的垄断，减轻政府的腐化现象，使国家资源得到更优的配置，促进政府公共服务和经济的双重发展。尽管民营化取得了一些成效，但综观这些成效，可能并没有像改革者预料的那样可以解决许多目前存在的社会治理问题。三、 公共服务民营化对政府管理提出的难题（一）民营化可能带来经济损失所谓经济损失，指民营化造成国有资产的损失，它既可以直接指政府财产的损失，也可以表现为国有企业的亏损，最终它是公共利益的损失。

18、以公私合营方式为例，一般情况下，政府会把一些公共服务项目如供水、污水处理、基础设施建设等拿来与非国有资金合作，双方各占一定比例。由于政府国有资金短缺，所以只能以固定资产折价来抵充合资比例，形成外资实际出资，国有固定资产“以产抵资”的合作形式。在这种常见的民营化方式中，由于改革者缺少必要的知识和技能、没有完善的监督制约机制、缺乏科学的评估方法等，使得国有资产要么因为管理者的腐败行为而直接流失，要么因为过低的估价而间接流失。（二）民营化没有完全体现公共性公共服务的最初出发点就是体现公共性，要求公共服务供给做到公平与公正。然而引入市场机制以后，生产者以盈利为目的，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获

19、利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给。对于消费者而言，它无需集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或不同层次的服务，但对于那些生活困难者来说却是没有选择权的。当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。以公共交通为例，公交是市民上班出行必不可少的交通工具，在这方面，住在市区的人和郊区的人不应该有所差别。国有公交不能因为住户少、地方偏、不挣钱而不开通郊区线路。但民营化后，私营公司出于效益考虑不会去积极主动开辟“冷线”，相反却争先恐后的去抢“热线”。特别是不能享受补贴的民营公司都从谋利出发，争夺财源，置百姓生活而不顾。公共交通是一项社会公益事业，必须

20、从机制安排上保证公共利益得到维护，才能考虑如何提高运行效率。（三）民营化可能引发腐败和私人垄断现象公共选择理论认为，政府公共部门管理中出现腐败问题，本质在于政府也是由“经济人”组成的，其趋利避害的本性与市场制度的行为主体的本性并元差别。民营化使公与私广泛接触，腐败最容易发生。例如在我国许多服务项目民营化改革中，政府部门与私营公司在幕后达成协议，企业以较低的价格，较好的让利及政策优惠取得某些服务的经营权，政府官员则从中获得私利；还有一种腐败更具危害性，即企业因为行贿而以较高代价取得经营后，为了收回本钱会不惜抬高服务价格，最终使服务的享受者利益受损失。以这几年盛行的政府采购为例，由于监督不力，一些

21、单位或个人为了自身利益把公开、公正、透明的政府采购制度变成暗中规定，在招标中出现行政首长干预竞争，供应商与评委互相勾结，供应商之间互相联手操纵招标等问题。本来希望通过竞争机制使公共服务民营化给消费者带来更多更好的服务，但实际上采购物品或服务并非同行业中的优秀者，而是那些在暗操作活动中的获胜者，其结果是可想而知的。与公共服务民营化所产生的腐败问题相伴而来的可能就是民营化之后形成的新的私人垄断现象。人们担心公共服务由政府垄断会损害消费者利益，主张通过竞争机制使服务的供给更有效率，也更加公平。但由于企业在民营化中因腐败问题留下的巨额利润空缺，使一些企业挖空心思去掘取垄断利润；同时，由于民营化没有形成

22、真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实件。于是，新的私人垄断就会产生。这样，对于公众而言，民营化就是用私人垄断代替政府垄断。（四）民营化带来公共责任缺失许多地方政府在进行民营化改革过程中，直接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于民营化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等。这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。无论是承包还是特许经营，民营化之后政府都不应该把公共服务当成包袱甩掉，它仍然需要政府承担相应责任。即使国外民营化比较彻底的地方，政府也没因为服务外包而推卸责任，毕竟，公共服务可以民营化，但公

23、共责任不能民营化。（五）民营化可能引发政府管理危机对各级政府来说，实施民营化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。要注意，在我国行政管理决策科学化程度不高的情况下，任何轻率的民营化措施都可能会发生问题。事实上，公共服务民营化是个复杂的改革进程，改革者既要有公共管理知识与技能又要市场经济的专门技术，才有利于确保改革不会漏洞百出，反复无常。比如，在民营化中，给公开拍卖的公共服务项目定价就是非常科学的过程，绝非靠拍脑袋就能做出决定的。如果把价格定低了，企业没有盈利，则有可能会使民营化方案流产；如果定高了，则政府财政补贴负担过重，如此等等。如何协调

24、双方利益，需要认真对待。从本质上讲，公共服务民营化引发管理危机的根本原因在于信息不对称。由于政府部门和私营企业之间的信息不对称，政府部门不能完全了解私人企业的具体活动，从而政府部门就往往缺乏对被委托者的监管，在这种情况下，便容易出现“逆向选择”问题和“道德风险”问题。四、 政府应如何做以帮助民营化成功运行公共服务民营化是政府治理改革的表现形式和主要内容，它的成败也受到政府治理变革的直接影响，政府改革的成败对民营化有时甚至起决定作用。政府治理变革的成功，往往是消除民营化所产生的问题的重要基础。（一）政府内部的自我完善1、政府决策民主化政府决策的质量高低制约着民营化的成败。从理论上分析，政府决策就

25、是公共决策，公共决策涉及到两个基本问题，一是公共决策的科学化问题；二是公共决策的民主化问题。随着现代政府管理发展的需要，人们更加关心一个基本点，即公共决策因何而来，为何而定?所以，相对而言，公共决策的民主更加重要，因为没有为公众服务的宗旨，即使是科学的政策也失去了意义。首先，公共决策应体现出“公共精神”。公共决策是公共部门提出的原则性规定，他的决策权力来源于人民授权或法律规定，因为公共决策必须得到人民的认可并且符合法律法规；公共决策是以维护公共利益为出发点和最终目的的，他应该从民众的基本需求而不是个人或组织团体利益出发。其次，公共决策的参与机制应逐步完善，社会化程度应越来越高。公共决策能否代表

26、民意，其主要渠道之一是扩大公众参与决策逐步实现决策社会化或多元化。哈贝马斯认为，现代社会里公共领域与私人领域出现由分离到融合的趋势，社会公众对公共领域内自身利益的事务表现出越来越强的参与意识。因而公共决策若能扩大公众参与度，就是其民主化的表现。例如，在进行民营化设计时，设立专门的决策监督机构，范围广泛的听证制度，甚至行使立法机构的否决权等。通过电子政府实现决策方案透明化，积极吸收来自制度外的建议；通过举行听证会，把人民心声融人政府决策之中；通过专家咨询，提高决策的科学化的同时也使其民化程度得到提高。最后，公共决策应越来越强化监督制约机制，对公共权力的限制更加具体、明确。在维护公共利益，促进社会

27、效率与效益同等机制选择上，政府公共部门可能不是完美的，但却是最佳的。在政府与市场的博弈中，人们选择公共政策，就是希望他能够给公众的结果，但这有一个前提，就是必须对政府公共决策实施监督制约。我国目前强化了原有的人大监督、司法监督、行政监督及社会制约。这对于我国转型时期需要大量公共决策出台的现实是十分有利的。此外，还应在行政机关推行公共决策责任追究制，即对于违反宪法的决策行为，决策人必须承担违宪的政治责任；对于决策人凭主观臆断，不遵循科学的论证与合法程序出台公共政策，决策者须承担由此造成后果的行政与法律责任；对于决策时从部门利益出发，从管理者狭隘的管理本位出发而制定的公共政策，除明令废除外，还必须

28、使决策人承担相应责任。民营化的决策也应该纳入这一监督体系，如此，对政府推动民营化将有很大帮助。2、政府行为法治化法治化是个综合体，他包括政府工作人员法的意识，合乎法规的行为，对自己行为负法律的责任乃至于达到法的精神理念。依法治国的理念要求：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。法治一方面要求政府的管理行为在程序、内容、结果及管理者意识上都以法律为准则；另一方面，法治行政必须使政府在一些方面加强规范性管理，如引导企业更好地遵循与适应有关民营化的规则与机制，在另外一些方面则要放松规制，如减少行政审批内容和简化审批程序等。因此，建立规制型政府实际是对法治行政的具体化，也是政府今后改革的重要取向。3

29、、政府职能有限化民营化改革同样要以政府职能转变为基础，改革本身也能够导致政府职能更加明确。明确哪些是政府的天然职责，例如监督与服务；哪些是可以市场化、社会化，通过市场力量和社会力量来完成任务，例如公用事业领域内某些具有经营性质的服务项目；哪些又可以通过培育社会中介组织来实现供给，例如某些服务可以由自愿者提供。如此等等。要实现政府职能有限化，就面临重新界定政府职能的任务，具体说就是要按照市场经济发展要求和社会市场化程度确定政府公共事务总体范围，要依据公共事务属地化原则确定中央和地方政府的职能范围，要通过对政府公共事务进行合理划分确定或者重新调整政府部门间职能结构调整。按照彼得德鲁克的观点，政府必

30、须重新获得一些能力，放弃那些不起作用的事情、从未起作用的事情、已失去效用以及无法起作用的事情。集中精力于那些起作用的事情、确实产生效果的事情以及改进组织工作能力的事情。通过对各级政府职能的重新梳理，才有可能实现职能转变，才有可能从根本上解决因职能扩张导致的政府规模扩张，才有利于政府以外的其他力量参与社会治理，参与公共服务供给。4、政府信息公开化公共信息由政府垄断，政府工作暗箱操作，信息公开不够是制约我国政府治理变革的重要因素，这与当前信息社会的发展趋势格格不入。往往一项决策，比如拍卖国有资产，出租某些公共服务，都应该遵循公开、公正原则，让所有参与者都知情。但是一些部门出于私利或不便公开的意图而

31、有意掩盖信息，搞幕后交易，这样一来，企业没有获得公平竞争的机会，公众没有获得监督的权力，民营化可能成为部门谋利、国家利益受损的工具。这样的民营化改革，不仅不能提高效率，反而助长了不正之风。此外，政府还应积极完善法律制度，加强法制建设，使政府能够有法可依。在我国现阶段，政府在法规、政策层面的应有作用还远未发挥出来，主要体现为：一方面，法规、政策不到位，滞后现象严重。对公共服务民营化方面的政策法规主要有：关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知， 外商投资产业指导，关于加快市政公用行业市场化进程的意见，电力法，邮政法，铁路法，航空法等，很多相关领域的法规仍然缺乏，并且现有的这些法律法规尚不完善，

32、仍需修改与补充，与民营化实践过程相比有一定程度的落后。另一方面，法规、政策比较宽泛，操作性不强。从我国现行相关政策法规来看，主要是一些部门制定的规章及相关经济政策。比如建设部就有10多个规定，国家计委、工商行政管理总局也有不少规定。在地方层面虽然也有一些规定出台，但是对于具体的民营化操作来说，仍显不够。这在某种程度上影响到了我国公共服务民营化的推进。所以，为了进一步推进民营化改革，政府作为法律政策支持者的角色还需要加强。（二）政府对企业进行必要的监督并为其创造良好的发展环境1、一般政府的监管 关于政府监管的内容主要有以下几个方面：第一，企业进入监管。这是指在众多的想进入某一公共服务领域的企业中

33、，要通过严格的监管而最终选择优秀的企业。第二，价格监管。价格监管直接涉及到被监管企业和消费者的利益，所以价格监管是政府监管工作的中心部分。根据各地不同情况和公众可承受能力，通过专家论证，召开价格听证会等形式，吸引利益相关方共同参与对公共服务的合理定价，并进行严格监督执行。第三，对于服务质量和安全的监管。关于这方面的监管，应当包括数量控制(环境污染排放量)、安全标准规定、检查和鉴定(进入检查、定期检查、产品质量等)、专业资格制度(认可具有一定资格的从业者从事特定领域的业务)等。这还可以通过建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度来加强监管。即通过设立公共服务质量投诉机构和利用社会中介组织定期对民营

34、化所表现的绩效进行科学评估并公布于众，采取奖优罚劣的形式对民营化中出现的服务数量不足，质量低劣，漫天要价等损害公共利益的行为进行整改。2、合同监管合同监管是一种新的监管模式，通过监管者和被监管者订立合同的方式，将双方的责任、权利、义务以及相应的事项都进行事前详细的规定。这也是一种双方互相监督约束的机制。例如，法国和德国在合同监管方面就是比较具体、精细的确立合同权利和责任义务关系以保证既定的绩效目标。事实上，合同监管给监管者提出的是更专业化的要求。监管者不仅要熟悉具体公共服务的技术与市场情况、经营特许和合同等方面的知识，还要有一定的谈判能力。合同监管者必须从选择合作伙伴开始，以及招标、合同订立、

35、执行过程和业绩评估的全过程，通过合同所确立的监督控制权和责任条款以及公共服务的交付要求和质量要求，来监督私人部门的各种经营行为。此外，市场的发育程度是民营化的前提条件，如果没有健全的市场作为基础，公共服务民营化也只能是空中楼阁，因此完善社会主义市场经济就显得尤为重要。在培育市场中政府起着核心的作用，政府应该充分发挥宏观调控的能力，为企业营造一个良好的市场氛围。（三）政府对非政府组织的培育发展和对公众的引导非政府组织既不同于作为政府的公营部门，也不同于作为企业的私营部门，它的典型特征就是非营利性，也就是其盈余不能够分配。在现代社会，非政府组织在社会公共事务中发挥着不可替代的重要作用，是社会治理结构中的重要力量。它主要是向社会提供众多的公共服务，在政府与社会，政府与市场当中进行协调、沟通，因此积极发展非政府组织既是社会发展的需要，也是政府