(董红梅)代建制与项目管理代建项目风险管理

1、代建项目风险管理董红梅序言2004 年7月16 日，国务院正式批准了 关于投资体制改革的决定 提出对非经营性政 府投资项目加快实行“代建制”， 即通过招标等方式， 选择专业化的项目管理单位负责建 设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。“代建制”的推行， 重点在于采用公开竞争的方式选择具有专业素质的代建单位， 用合同 来约束代建单位的代建义务。代建制的实施，关键在于强化风险管理机制。二、风险概念：所谓“风险”就是指客观存在能导致损失，但发生与否又不能确定的现象。特点： 1、“风险”是客观存在的， 不依人们的意志为转移的，无论人们是否认识或察 觉，“风险”随时随地可能发生。

2、2 、“风险”是不可确定的。这是指“风险”在何时何 地发生，“风险”发生的形式、规模及损失程度等，人们均不能事先确定。风险管理：为了最大可能地降低和减少灾害和损失对项目既定目标产生的消极影响而 采取的各种措施。可以说，整个代建工作的重点就是进行持续性的风险管理，预防风险事 件发生于未然。三、代建项目风险 分类：按代建项目不同阶段划分：立项阶段风险、设计阶段风险、设备采购风险和施 工阶段风险；按代建项目责任方划分：投资人风险、代建人风险、使用人风险、承包人风 险、第三方风险等。按代建项目技术手段划分：技术手段的风险、经济手段的风险、合同手段的风险1、技术手段风险（1）地质地基条件。代建人提供的地

3、质和地基条件往往与实际情况出入很大，施工时会 引起超挖超填、 处理特殊地质情况如流沙， 或遇到其他障碍和文物都会增加工作量而拖长 工期。（2）水文气象条件。主要表现在异常天气的出现，如强风暴、特大暴雨、洪水、泥石流、 坍方等不可抗力的自然现象，都会造成工期拖延和财产损失。（3）施工准备。由于工程代建人提供的施工现场有隐患或通水、通电和交通等准备工作 不足，带来承包人不能做好施工前准备工作，给工程开工后造成后遗症。（4）设计变更或图纸供应不及时。设计变更会影响承包人的施工安排，带来一系列工期 和造价的变化；设计图纸供应不及时，会导致施工进度延误，造成承包人窝工。（5）技术规范。特别是标准技术规范

4、以外的特殊工艺，往往由于代建人要求不合理或过 于苛刻，导致工期延误，而事先又没有这方面的约定。（6）施工组织设计。包括施工方法选择，施工进度计划，施工设备选择，劳动力安排。 施工组织设计的缺陷和漏洞，都对工程造价和工期有着极大影响。（7）施工和管理技术水平。由于承包人承揽了与自己技术能力不太适应的工程项目，不 能及时解决所遇到各类技术问题，或者是施工机械某些不配套或维修条件差等。此外，由 于代建人管理工程的技术水平差， 对承包人提出需要代建人解决的技术问题， 迟迟不能作 出答复。2、经济手段的风险（1）招标文件。招标文件是投标的主要依据，特别是投标者须知，设计图纸，工程质量 要求、合同条款，以

5、及工程量清单，都潜在着经济风险，必须仔细分析研究。2）要素市场价格。要素市场包括劳动力市场、材料市场、设备市场，这些市场的价格 变化，特别是价格上涨因素，直接影响着工程承包价格。（3）金融市场因素。金融市场因素包括存贷款利率变动，货币贬值等。（4）材料、设备供应。主要表现代建人供应的材料或设备质量不合格或供应不及时。（5）国家政策调整。国家对工资、税种和税率、工作日等调整。（6）代建项目资金支付。由于国家对代建项目实行国库集中支付，支付环节的不衔接导 致代建人不能合同约定支付工程价款。3、合同手段的风险（1）合同条款不全面、不完善，合同文字不细致、不严密，致使合同存在比较严重的漏 洞；或者合同

6、存在着单方面约束性、过于苛刻的责权利不平衡条款。（2 ）合同内没有或不完善的转移风险的担保、索赔、保险等相应条款。（3）合同内缺少因第三方影响造成工期延误或经济损失的条款。（4）代建人资信因素。由于代建人经济情况变化，无力支付工程款；或者是代建人信誉 差，有意拖欠工程款。（5 ）分包。由于选择分包商不当，会遇到分包商违约，不能按质按量按时完成分包工程， 致使影响整个工程进度或发生经济损失。特别发包人指定的分包商。（6）合同履行过程中。由于代建人驻工地代表或监理工程师工作效率低，不能及时解决 问题或付款，或者是发出错误的指令。四、代建项目风险管理代建项目风险管理是一门崭新的学科，它系统地将处理风

7、险的途径程序化。代建项目风险管理的程序一般为风险预测、风险分析、风险评价和风险处理四个阶段。1风险预测。风险虽然具有不确定性，但并非不可知，绝大多数中可以预测的。在风险理论中，将风险事故发生率称为风险概率风险事故发生率称为风险概率。风险概率在一段时间、一定范围内是稳定的，如，工 期延误事件、工程设计变更事件等。准确地对风险作出预测，就可以掌握适当处理风险的 方法。2风险分析。风险事件预测后，要进行分析，通过分析识别风险因素，测定风险量。风 险量的测定取决于风险可能发生的概率和一旦发生对时间和经济产生的影响程度。 风险量 的测定方法包括预测技术、统计、总体研究，灾害分析、财务分析，时间分析，估计

8、可能 的最大损失，以及对此类工程项目或类似工程项目处理风险结果的评审。3风险评价。通过对项目风险进行综合分析，并依据风险对项目目标的影响程度进行项 目风险分级排序 ,是在项目风险预测和分析计的基础上，建立项目风险的系统评价模型， 对项目风险因素影响进行综合分析， 并根据风险估计列出各风险的概率及其可能导致的损 失大小，从而找到该项目的关键风险，确定项目的整体风险水平，为处置风险提供科学依 据。4风险处理。在预测、分析、评价风险后，关键在于风险的处理。这是工程风险管理的 最重要的环节。处理工程风险一般有三种方法：控制风险、转移风险和保留风险。（1）控制风险。包括避免风险、消灭风险和减少风险。使风

9、险发生的概率和导致的损失 降到最低程度。控制工程项目风险的主要措施?熟悉和掌握有关项目管理的法律法规。?深入研究和全面分析招标文件。?签订完善的施工合同。?掌握要素市场价格动态。?加强合同履行管理，分析工程风险?管好分包商，减少风险事件。（2）转移风险。包括相互转移风险和向第三方转移风险。?推行索赔制度，相互转移风险。?向第三方转移风险。包括推行担保制度，进行工程保险。工程担保推行担保制度是向第三方转移风险的一种有法律保证的作法。我国担保法内规定 有五种担保方式，保证、抵押、质押、留置、定金。在建设工程中以推行保证和抵押两种 方式为宜。工程担保制度在受益人、被担保人、担保人之间构筑起经济利益关

10、系。担保人一旦承 担担保责任， 必将从自身的经济利益出发参与项目的监督管理， 对被担保人的行为进行全 过程监督，并通过严格的索赔程序，强化各行为主体的合同意识，从而减轻政府在工程项 目管理方面的负担。 用市场手段强化市场管理， 有利于实现政府对建设市场管理由直接的 实物监督为主向以建设程序监督为主的转变。工程保险是代建人和承包人转移风险的一种重要手段。当出现保险范围内的风险，造 成经济损失时，代建人或承包人才可以向保险公司索赔，以获得相应的赔偿。建设工程施工合同示范文本内也对工程一切险、第三方责任险、人身伤亡险和施 工机械设备险等设置了相应条款。但我国工程保险工作尚未与国际惯例接轨。正在制订中

11、的政府投资条例中指出，国家应当采取工程保险和工程担保等措施， 加强对投资项目的风险管理。建设部也以建市 2004137 号规定在房地产开发项目中推行 工程建设合同担保，由担保人向债权人提供保证，当债务人不履行债务时，由担保人代为 履行或承担责任。 这一切都表明政府在积极推行工程担保和工程保险， 为政府投资工程建 设实施引入风险控制和管理机制（3）保留风险。“风险”是不可确定的，风险也是可以带来收益的。当可以预测到风 险发生的概率很小，可以采取保留风险的做法，分为意识和无意识自留风险两种。无意识自留风险是指不知风险的存在而未加处理；或风险已经发生，但没有意识到而 未作处理。 有意识风险自留风险是

12、指虽然明知风险事件已经发生， 但经分析由自己承担风 险更为方便和可能获利，或者风险较小自己有能力承担，从而决定自己承担风险。如合同 价格中的不可预见费，就是对合同中明确的潜在风险的处理基金。结束语增强投资风险意识， 建立和完善政府投资项目的风险管理机制， 是政府投资项目管理的关 键所在，也是“代建制”顺利实施的前提条件。加强工程项目风险管理，完善政府投资非 经营项目代建制度，需要建设市场各参与方的共同努力，机遇与挑战并存，任重而道远。代建制与项目管理董红梅一、政府投资项目（一）政府投资1、政府投资范围：也称政府性资金，主要包括：（1）财政预算投资资金（含国债资金）；（2）国际金融组织和外国政府

13、贷款等主权外债资金；（3）纳入预算管理的专项建设资金；（4 ）法律、法规规定的其他政府性资金。2、投资原则应当符合国民经济和社会发展规划，有利于经济、社会和环境的协调、可持续发展， 有利于扩大就业，有利于经济结构的优化，严格遵守科学、民主、透明原则，加强管理， 注重效益。3、资金投向主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域， 用于加强公益性 和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济社会发展，推进科技 进步和高技术产业化。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发 展全局有重大影响的项目。4 、投资方式 按照资金来源、项目性质和宏

14、观调控需要，分别采用直接投资，资本金注入，投资补 助、转贷和贷款贴息等方式。直接投资： 对于政府投资占主导地位的公益事业、 政权基础设施和公共基础设施项目， 采用直接投资的方式，通过拨款无偿投入。资本金注入：根据实际需要政府参与投资的经营性项目，可以采用资本金注入的方 式。投资形成的股权或资产，由国家授权经营机构依法行使出资人权利。投资补助：根据经济和社会发展要求，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的 方式，给予少量或者一定比例资金支持，通过拨款无偿投入。转贷：使用外国政府或者国际金融组织贷款的项目，采用转贷方式的，由政府提供 担保。贴息：根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民

15、、法人和其他组 织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步和高新技术产业化。（二）政府投资项目1、概念：使用政府性资金投资建设的形成固定资产的项目2、分类：按照建设项目的性质可分为经营性和非经营性3、组织形式 对于经营性政府投资项目，严格实行项目法人责任制，由项目法人对工程项目的策 划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等，实行全过程负责。 项目法人也可以委托专业化的项目管理公司承担项目的组织实施，实行市场化、社会化、 专业化的管理运作。对于非经营性政府投资项目，加快实行“代建制”4、建设程序二、实施代建制的必要性 现行管理体制存在弊端

16、，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府在整个项目实施过 程中，没有进行很好的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的权力，政府对投资项目 的监管实际上处于失控状态， 致使项目使用单位、 承建单位和监理单位等项目参与方都成 了超投资、超标准的受益者，严重制约了政府投资效能的发挥。投资失控。“三超工程”、“四拍工程”。 监督失控。决策不透明、科学，“形象工程”、“首长工程”，腐败现象。 建设失控。非专业、临时分散管理，“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只 有一次教训，没有二次经验”。市场失控。项目负责人往往是领导，建设者 -监管者，运动员 - 裁判员，政府越位 -责任缺位三、实施代建制的意义

17、和作用（一）代建制的概念非经营性政府投资项目“代建制”， 就是指政府通过招标的方式， 选择社会专业化的 项目管理单位，负责项目的投资管理和建设实施组织工作，严格控制项目投资、质量和工 期，项目建成后交付使用单位的制度。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变，项目建设期间，代建单位 按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。（二）实施代建制的意义1、能够充分发挥市场竞争的作用，从机制上确保防止“三超”行为的发生。2、能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位的责任意识。3、有助于加快实现政府职能转变。（三）实施代建制的作用1、主动地严格控制投资和规模。2、控制投资贯串于“代

18、建制”整个建设过程。3、充分利用招标投标方式的优越性进行发包。（四）实施代建制发生的变革1、社会化2、职业化3、商业化4、对承包商提出新的挑战四、实施代建制的管理模式一）全过程代建模式由投资主管部门在使用人提出项目建议书后， 基本确定建设的必要性。 委托招标代理 机构通过公开招标选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责权利，代 建人承担项目可行性研究、建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚。优点：突出了代建人的地位和作用，简化了三方之间的协调关系，如果代建人组织 管理有效，有利于加快建设进度和提高工程总体质量。缺点：建设的投资规模和水平在建设期间有可能发生较大的变更，建设投资在项目

19、 建设的阶段和具体建设内容的分配上， 由代建人负责， 有可能造成工程质量的不平衡和相 对缺陷。（二）两阶段代建模式 代建工作分为两个阶段。第一阶段为管理代建（前期代理），第二阶段为工程代建。 缺点：投资人需要协调的内容较多，相互之间的衔接水平较重要。五、代建制实施现状（一）各地实施代建制的做法1、以常设性事业单位为主，实行相对集中的专业化管理。 即成立政府投资项目建设管理机构，全权负责公益性项目的建设实施，建成后，移交 使用单位。2 、发挥政府性投资公司和工程项目管理公司的作用， 有专业公司实施政府投资工程的 建设管理包括两种形式，一是有限选定代建单位模式，另一是按项目公开招标选定代建单位模

20、式。3、两种模式的弊端第一种模式的弊端是，专职机构容易成为矛盾焦点和公关对象，仍然会受政府领导的 干预，因公务员待遇等问题，工程建设专业管理人员留不住。第二种模式的弊端是，建设项目实施情况十分复杂，代建公司遇到拆迁、规划、质量、 工期、成本等大量事先没想到的问题，都要向投资管理部门汇报请示。而机关人员少，任 务重，无法适应。六、代建制实施关键“代建制”的推行，重点在于采用公开竞争的方式选择具有专业素质的代建单位， 用合同来约束代建单位的代建义务。代建制的实施，关键在于实际操作过程。实际操作过程中：第一，政府在做法上要有改变，整个招投标政府不参与，而是由 代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。第

21、二，政府同代建商签署的各种条款一定要严 谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。如何规范以“代建制”形式进行管理的工程参建各方的行为，是培育“代建制”市 场中的一个重要的问题。七、国家正在制订中的有关代建制文件八、代建制与工程项目管理（一）项目管理项目管理，国际上比较通行的定义是：在一定时间内和一定条件下，运用各种专业 知识、技能、手段和科学的方法去满足项目各方利益主体对项目的要求。建设工程项目管理的概念建设工程项目管理，是指从事工程项目管理的企业（以下简称项目管理企业），受工 程项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。项目管理的特点1 、受业主委托，

22、按照合同约定， 代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理或服务2、不直接与该工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同，但 可以按合同约定，协助业主与上述企业签订合同，并受业主委托监督合同执行 项目管理企业资质项目管理企业应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或 多项资质。工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等企业可以在本企业资质以外申 请其他资质。企业申请资质时，其原有工程业绩、技术人员、管理人员、注册资金和办公 场所等资质条件可合并考核。项目管理人员执业资格要求 从事工程项目管理的专业技术人员，应当具有城市规划师、建筑师、工程师

23、、建造师、 监理工程师、造价工程师等一项或者多项执业资格。取得城市规划师、建筑师、工程师、建造师、监理工程师、造价工程师等执业资格的 专业技术人员，可在工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等任何一家企业 申请注册并执业。取得上述多项执业资格的专业技术人员，可以在同一企业分别注册并执业。 项目管理服务范围项目实施前，应明确界定项目的范围，提出项目范围说明文件，作为进行项目设计、 计划、实施及成果评价的依据。项目管理企业应当改善组织结构，建立项目管理体系，充实项目管理专业人员，按照 现行有关企业资质管理规定，在其资质等级许可的范围内开展工程项目管理业务。项目管理服务内容1、协助业主方进行

24、项目前期策划，经济分析、专项评估与投资确定；2、协助业主方办理土地征用、规划许可等有关手续；3、协助业主方提出工程设计要求、组织评审工程设计方案、组织工程勘察设计招标、 签订勘察设计合同并监督实施， 组织设计单位进行工程设计优化、 技术经济方案比选并进 行投资控制；4、协助业主方组织工程监理、施工、设备材料采购招标；5 、协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、 设备、构配件供应等企 业签订合同并监督实施；6 、协助业主方提出工程实施用款计划， 进行工程竣工结算和工程决算， 处理工程索赔， 组织竣工验收，向业主方移交竣工档案资料；7、生产试运行及工程保修期管理，组织项目后评估；8、

25、项目管理合同约定的其他工作。项目管理委托方式 工程项目业主方可以通过招标或委托等方式选择项目管理企业， 并与选定的项目管理 企业以书面形式签订委托项目管理合同。合同中应当明确履约期限，工作范围，双方的权 利、义务和责任，项目管理酬金及支付方式，合同争议的解决办法等。工程勘察、设计、监理等企业同时承担同一工程项目管理和其资质范围内的工程勘察、 设计、监理业务时，依法应当招标投标的应当通过招标投标方式确定。 施工企业不得在同一工程从事项目管理和工程承包业务。项目管理合作管理项目管理企业经业主方同意， 可以与其他项目管理企业合作， 并与合作方签定合作协 议，明确各方权利、义务和责任。合作各方对委托项

26、目管理合同的履行承担连带责任。 项目管理机构项目管理企业应当根据委托项目管理合同约定， 选派具有相应执业资格的专业人员担 任项目经理，组建项目管理机构，建立与管理业务相适应的管理体系，配备满足工程项目 管理需要的专业技术管理人员， 制定各专业项目管理人员的岗位职责， 履行委托项目管理 合同。工程项目管理实行项目经理责任制。 项目经理不得同时在两个及以上工程项目中从事 项目管理工作。项目管理服务收费 工程项目管理服务收费应当根据受委托工程项目规模、范围、内容、深度和复杂程度 等，由业主方与项目管理企业在委托项目管理合同中约定。 工程项目管理服务收费应在工程概算中列支。项目管理执业原则 在履行委托

27、项目管理合同时，项目管理企业及其人员应当遵守国家现行的法律法规、 工程建设程序，执行工程建设强制性标准，遵守职业道德，公平、科学、诚信地开展项目 管理工作。项目管理奖励 业主方应当对项目管理企业提出并落实的合理化建议按照相应节省投资额的一定比 例给予奖励。奖励比例由业主方与项目管理企业在合同中约定。项目管理企业禁止行为项目管理企业不得有下列行为：1 、与受委托工程项目的施工以及建筑材料、 构配件和设备供应企业有隶属关系或者其他利害关系；2、在受委托工程项目中同时承担工程施工业务；3、将其承接的业务全部转让给他人，或者将其承接的业务肢解以后分别转让给他人；4、以任何形式允许其他单位和个人以本企业

28、名义承接工程项目管理业务；5、与有关单位串通，损害业主方利益，降低工程质量。项目管理人员禁止行为项目管理人员不得有下列行为：1 、取得一项或多项执业资格的专业技术人员， 不得同时在两个及以上企业注册并执业。 2、收受贿赂、索取回扣或者其他好处；3、明示或者暗示有关单位违反法律法规或工程建设强制性标准，降低工程质量。 项目管理信用评价体系国务院有关专业部门、省级政府建设行政主管部门应当加强对项目管理企业及其人员 市场行为的监督管理， 建立项目管理企业及其人员的信用评价体系， 对违法违规等不良行 为进行处罚。（二）我国工程项目管理的现状和问题1、企业的组织机构不能适应工程项目管理的要求；2、项目管理体系有待