【毕业学位论文】（Word原稿）基于利贫增长的农村土地政策改进研究

兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 第一章 绪论 究背景 1、改革开放以来贫困的发生率大幅降低，然而减贫速度在近年来有所放缓，在部分地区甚至出现了“返贫”的现象。 中国自改革开放以来经济发展取得了举世瞩目的成就，农村绝对贫困人口由1978年的 010年的 2688万左右，贫困发生率也由 30降低到 右，绝大多数农村人口的温饱问题已经基本得到解决。然而，贫困问题却并没有因此而淡出人们的视野，相反的是“增长性贫困”日益成为社会矛盾的源头之一。一方面，如以世界银行 国贫困人口仍然有 绝对数量依然十分庞大；另一方面，在多元贫困的视角下，贫困问题正在变得更加复杂。收入、营养、健康、能力、权利方面的缺失不仅是贫困的表现，更是贫困形成的重要机制，单一的扶贫策略难以解决复杂的的贫困问题。在不断深化的经济和社会转轨过程中，也不断出现新的脆弱群体，需要引起足够的关注。农村人口的老龄化和女性化趋势形成了农村扶贫工作中新的挑战，组织和动员机制难以形成。在城市化过程中不断壮大的失地农民和农民工群体在缺乏城乡一体的社会保障政策和扶贫政策的支持下，有被边缘化的危险，并成为威胁社会稳定的重要因素。转型期中国农村 贫困问题的严重性与复杂性，既与全面建设小康社会的要求背道而驰，也必将影响社会主义和谐社会的构建。 2、农村农业发展滞后严重影响到中国经济社会的全面进步，三农问题越来越受到中央政府的重视，各种惠农富农政策纷纷出台，但是收效甚微。 中 国是一个农业大国，农民有九亿之众，农业的发展，农村的改变，农民生活水平的提高是衡量我国经济发展水平的一把标尺。十一届三中全会以来，我国政府为了解决当时的困难，让一部分人先富起来，最后走上共同富裕的道路，由于农村受客观因素的影响，在发展的过程中与城市发生了巨大的差距，为了缓解这一发展 中产生的矛盾，国家开始 更加重视农村发展，提出了建设新农村、统筹城乡发展等政策举措。在 2003年召开的 农村工作会议 上， 胡锦涛总书记发表重要讲话，提出全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，因此要把解决好三农问题作为全党工作的重中之重。 2004年，中央召开十六届四中全会，胡锦涛总书记提出在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。这一判断对更加自觉地调整国民收入，更加有力地解 决好农业农村农民问题，具有十分重大的意义。到了 2005年十六届五中全会，中央提出建设社会主义新农村，并指出这不仅是长远目标，也是当前工作。 2008年召开十七届三中全会，全会主题锁定在三农问题，出台了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定。 在这次会议上， 中央的判断是农业基础仍然薄弱、农村发展仍然滞后、农民增收仍然困难，提出全党要居安思危，认真解决三农问题。 2010年十七届五中全会， 中央又 提出一个非常响亮的农业口号，即要在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，称作 “ 三化同步 ” 。2012年的中央一号文件中再 次把三农问题放到了首位，提出了三件大事。 第一件事是由国土资源部牵头，完成农村土地所有权的确权登记颁证工作 ； 第二件事是由农业部牵头，开始农村土地承包权的确权登记颁证工作 ； 第三件事是由国务院有关部门共同来研究，提出对土地管理法中涉及到征收农民土地条款的修改。 可见， 我 国在 提出 农业发展促进农民增收 的战略思路 上 ，是一个不断深化的过程。然而，这些渐进的政策取得了一定的成效的同时也存在很多问题，如地方政府为了自身利益而对上级下达的土地政策进行“自我解读”，对一些模糊界定的政策采取曲解、迂回战术或是执行最小化，在不违背国家 要求下堂而皇之地将自身利益最大化，这都使得惠农政策的收效并不显著。 3、农村土地问题呈现出多样化、复杂化的趋势，现行土地政策以及执行过程中都潜藏着侵害农民权益进而致贫的可能性。 当前，在城市化推进过程中，侵害农民权益的案例层出不穷，多表现在大范围圈占农民集体土地、农转非过程中土地补偿过低等，而且有愈演愈烈之势，很大程度上已经超过了农民可以负担的限度。 农村土地的问题一直是利益相关者关注的重点，无论是农用土地搞规模经营、连片开发，还是农地转为非农用地，侵犯农民经济利益和政治权利的行为都时有发生。改革开放以来通过 低价征用农村的土地，最少使农村蒙受了上万亿元的损失。自 20世纪 80年代后期，政府的宏观调控政策把 90以上的财政资金和金融资金投入到了人口不足 40的城市；农村的土地被大量圈占，土地资源重新配置带来的增值部分至少有 20000多亿元被政府和企业强占了。如果从 1979年改革算起，每年平均各种建设占用耕地按 400万亩计算， 至今 共征用了农村耕地 1亿亩左右（仅就城市建设而言），每亩按 10万元计，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于 10万亿元的土地资产，但农民只得到了很少的补偿。土地作为农民最基本的财富和最有 潜在收入能力的资本，由于农民没有土地的处置权，随着城市化进程的推进，通过政府行为低价被征用，严重的损害了农民的权益。 兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 究意义 本文围绕农村土地政策和贫困这两个议题展开论述，认为农村土地政策在改革开放以来在减贫方面起到了一定的作用，但是在近几年来这种减贫效应逐渐放缓，侵害农民土地权益的事件屡见不鲜，所以，很有必要在原有土地政策的基础上进行改进以更好的改善农民收入结构和提高农民收入水平，具体来讲本文的研究意义体现在以下几个方面： 1、农村土地政策在涉农利益上往往表现出多样性、复杂性和隐藏性，所以需要从 理论上予以厘清其中的关系。由此，本文提出了从土地资产、土地价值、土地利用、土地发展这四个政策属性来对此考量，这大大丰富了农村土地政策的实质和内涵，也为衡量政策执行效果框架设计提供了可行的方法。 2、贫困已经上升为维护社会稳定长久发展的首要问题。由于中国贫困人口的 90%分布于农村，因此农村贫困治理的状况如何不仅直接关系到当地的资源开发和经济社会的发展，而且在很大程度上还影响着中国国际形象的塑造、区域经济的协调互动、各民族的共同繁荣以及社会政治秩序的稳定等。只有解决了贫困问题，才能实现经济社会的长足发展。而土地 作为农民的主要生产和资产要素，与农民利益息息相关。本文通过对贫困和土地政策的一般性关系分析，可以为寻求解决贫困问题探索更为现实和有效的出路。 3、政策的执行目的需要从更加宏观的角度予以全面考量，并需要遵循政策演化的一般规律。科学合理的政策必须与社会发展的情况相一致，并且遵循供给成本不能大于执行效益的原则。本文对现行农村土地政策的减贫效应进行分析和评估，可以为一定阶段内农村土地政策的改进方向提供指导，以更好的引导农村和农业的发展。 究的思路与方法 究 思路与方法 本文以利贫增长为 切入点，通过对现行农村土地政策的致贫因素进行分析，同时结合农村土地政策的一般演化规律，以改进政策这一新的视角来探索减缓贫困的方法。并利用计量经济学模型测度和评价现行农村土地政策的减贫效应，提出涉农利益的政策缺陷本身出发进行改进。本文以应用理论与方法研究为导向，结合了文献分析法、历史归纳法等多种研究方法，体现定性与定量相结合的特点。 兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 术路线 根据研究内容和研究设计，本文将按照以下的技术路径展开研究 ： 问 题 的 提 出现 实 背 景 文 献 查 阅建 立 利 贫 增 长 的 农 村 土 地 政 策理 论 分 析 历 史 经 验土地资产土地价值土地利用土地发展现 行 农 村 土 地 政 策 的 减 贫 效 应改 进 措 施图 1技术路线图 兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 第二章 基本概念与研究综述 本概念 地政策 政策是国家或政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则，土地政策则可以理解为是国家、政党、政府、社会团体乃至个人等为了协调一定阶段或领域的土地关系，实现土地权益目标的行动过程。对于我国土地政策的界定，不同学者有不同的观点。蔡孝箴从我国土地政策制定主体，即政党及国家或政府的角度出发，认为土地政策就是党和政府为发挥土地的生产力作用，在一定的历史时期内，提出对土地合理利用和调整土地关系的要求而制定的政策 1；柴强则认为是土地政策指 国家和政党为实现其所代表的阶级和社会集团在土地问题上的经济利益而规定的调整土地的所有、占有、使用、经营、管理等方面的关系的行动准则” 2；陈振明认为土地政策是指国家和政党等政治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，围绕着特定的经济社会利益而固定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南的总和 3。孟祥舟认为，土地政策是指政党或政府在特定时期内为实现一定的政治、经济、文化和社会目标，所制定的用于规范和调整土地开发利用行为以及在土地开发利用过程中所形成的各种社会关系的一系列法律、法规、办法、 意见和规范性文件等的总称或抽象概括 4。齐美玲认为，土地政策是国家根据一定时期内的政治、经济任务和宏观调控目标，制定的关于土地资源的开发、利用、治理、保护和管理方面规定的行动准则和调控手段 5。笔者认为，这些界定在一定时期和情况下是有意义的，但随着新时期我国土地权益关系日趋复杂、政策主体更加多元，所以需要从更广泛的意义去考量土地政策的内涵，例如土地政策的指向、主体、实施和反馈等角度。涉及到减缓贫困方面，我们认为减缓贫困的土地政策是指国家通过制定和执行土地政策，运用经济、法律和行政手段，通过调整土地和农民 的关系进行土地收益的再分配，并结合农村经济发展的情况制定的法规、准则，以促进农村经济快速协调可持续发展，进而实现减缓贫困的目的。 我国现行的农村土地政策研究是随着改革开放后党的路线和农村实际情况的变动而开始产生并兴起的。这些研究主要集中在政策的内容、政策的评价以及政策的发展三个方面，总体来看论述的较为全面和深刻，为我国农村土地政策的形成和完善提供了良好的理论基础。虽然很少有学者直接把土地政策和利贫增长兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 放在一起研究，但其大部分内容都与农民增收和农村发展关系密切，所以本文对这些研究进行了细分和总结。 第一、关于 农村土地政策内容的研究。农村土地政策的研究主要集中在家庭承包经营制度的巩固、农地产权的归属、农地使用权流转和适度规模等问题。周诚认为，农村土地集体所有制介于国有制和私有制中间地带的制度，它本身没有固定的、不可更改的模式，这就决定了其具有很强的可塑性、有广阔的发展空间，可以有多种模式的存在，因此，改革和完善土地集体所有制就是唯一的出路 6。但是，也有学者认为集体共有制度下的不完全土地权利是导致我国农村地区“官权过剩，民间衰落”、农村经济发展缓慢的重要原因之一 7。郑梦熊认为，要对农村土地承包方式进行改革， 降低人口对土地的依赖程度，取消机动地的存在，将市场化机制引入到农村土地制度中，禁止“小调整”的出现 8。杨学成认为“权利不变”是其政策的核心，也就是农民在三十年内对土地享有排他性的使用权和处置权，从而来推进农业和农村经济结构的战略性调整，通过农村土地使用权的市场化流转来达到制度创新是正确的选择 9。但是也有一部分学者对这种分散式、固定化的经营模式提出了质疑。如林卿认为土地的肥力和人均土地的数量因地而异，如果“一刀切”地执行“承包期无条件延长三十年”的政策，则会造成一部分人不能及时的平均地权而导致利益受损 10。对于这两者的争议，学者提出解决的方法是在稳固承包经营权的基础上实现土地流转 11，并且其前提是要对农民享有的土地权益进行科学严格的界定，使农户真正享有占有、使用、收益与处分相统一的承包经营权 12。吴群认为进行土地权利的流转必须要解决好效率和公平的问题，这是农村土地制度创新改革的核心，推行农村土地资本化、发育多样化的土地流转制度对于解决公平和效率问题提供了思路。 第二，关于农村土地政策评价的研究。农村土地政策必须与农村发展的实际情况相适应，否则会阻碍农村经济发展的步伐，而对此客观和合理的评价则 成为学者们研究的热点。原玉廷、张改枝客观评判了新时期农村土地政策在推动农村发展方面的巨大作用，认为新时期党的农地政策适合农业发展的特点，符合生产关系一定要适应生产力发展要求这一普遍规律，有利于农村社会的稳定，有利于控制人口的增长，有利于国家的长治久安 13。张尔升从对现代化建设的贡献的角度评价了新时期农村土地政策的变迁，认为农村土地政策的变化为工业化建设提供了劳动力保障和资金支持 14。吴军华还从农村社会保障的角度对新时期农村土地政策给予评价，将土地承包给农民让其自主经营，创造了具有中国特色的合作制新模 式，体现了土地作为农民的社会保障的功能 15。 第三，关于农村土地政策的发展完善的研究。土地政策要根据不同的历史发展阶段与时俱进，不断探索和创新，谋求发展新出路。学者们围绕各阶段的发展兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 特征，提出了很多完善和发展土地政策的真知灼见。郑建敏认为，农村土地政策的制定必须立足于地情、农情、国情；政策的创新要坚持渐进与激进相结合的方式；充分尊重农民的首创精神，保障农民自己做主的权利 16。樊会玲认为，新时期党的农村土地政策以促进生产力的发展为根本前提；以整体联动、配套统一为基本原则；以解决农村问题、完成社会发展目 标为现实导向；以实现最广大人民的根本利益作为最终目的 17。崔美花认为，新时期党的农村土地政策始终坚持以发展着的马克思主义为理论指导，弘扬与时俱进的精神，在理论与实践中敢于创新；土地政策紧紧围绕党的政治路线方针，服从和服务于不同时期的历史任务；坚持把推动还是束缚生产力的发展作为检验土地政策正确与否的最终标准；政策演进的速度和力度要与农村社会可承受的程度相协调；把满足农民群众最基本的利益需求、调动起农民的劳动积极性作为首要出发点 18。 困 贫困的概念最早由英国学者朗特里在 1899年 提出，他认为贫困是指缺乏满足个人和家庭中最生活需要的经济资源和收入的状态。这一概念对贫困进行了静态的描述，而没有对贫困进行区域相对、历史相对进行论述。随着社会经济发展以及其他因素的影响，学者进一步把视野扩大到了生产领域，贫困的概念开始完整并丰富化。阿玛蒂亚森认为贫困不仅仅是指收入的低下，也在于穷人取得收入的能力机会被剥夺和不平等，疾病、人力等均是造成人们收入丧失不可忽视的因素 19。胡代光、高鸿业认为贫困是指收入不足以支付生存必须品支出，即生活水平相当程度地低于一般认为适度生活的标准的情况 20。贫困 可以看做是一种具体的生活状态，这种状态下由于缺乏持续、稳定、足够的收入，以至于不能维持一种社会所认可的最低生活标准 21。可见，对于贫困的认识经历了一个简单到复杂、狭义到广义不断拓展的过程，现在的贫困更多是指某一区域内部低于普遍认可所能维持的物质和精神满足度的生活状态，涉及到收入、权力、机会等各个方面，是个相对并广义的概念。 对于贫困的原因和对策研究方面，主要有以下理论：（ 1）贫困恶性循环理论。这一理论是美国哥伦比亚大学教授纳科斯在 1953年提出的。他认为发展中国家的长期贫困不是因为其国内资源不足，而是因 为经济中存在着相互若干作用并列造成了贫困的恶性循环，其中最主要的环节是资本形成不足。从供给方面来看，贫困人口的普遍特征是生活消费支出庞大而造成储蓄不足，继而形成资本数量有限导致的生产规模和效率的低下；从需求角度来看，则是贫困人群的消费不足难以诱导有效的市场投资，这种资本形成的动机不足又反过来导致生产规模小、生产率低。纳科斯的结论是贫困既是资本形成不足的原因，也是结果，因此发展中国兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 家将陷入到这种不断的恶性循环的贫困中。（ 2）低水平均衡陷阱。 1956年美国经济学家纳尔逊提出了另一种循环过程机制，即“低水平均衡陷 阱”。他运用数学模型分析了人均资本、人口和国民收入三种要素的增长分别于人均收入的关系。他认为，发展中国家存在一个均衡的理论值，一旦人均收入低于这个理论值，国民收入的增长就会被更快的人口增长率抵消，使得人均收入退回到维持生存的水平上，并且固定不变；当人均收入高于理论值，国民收入将超过人口的额增长，从而人均收入相应的增加，直到国民收入的增长下降到人口增长时为止。可见，纳尔逊的结论是发展中国家人口增长和人均资本增长的不平衡关系式贫困均衡的重要条件，临街推动打破贫困的政策中的主要内容。（ 3）理性小农，贫困而有效率假 说。舒尔茨为代表的经济学家认为传统农业部门的小农是理性的，他们会在特定的资源和技术条件下追求最大利润，对价格及时做出反应，其生产要素的配置行为符合帕累托最优原则。他提出要想激发小农的投资和创新活动，改造传统农业，继而消除贫困，就必须增加农户的识别技术、运用技术的能力，并引进现代农业的高质量投入。舒尔茨在改造传统农业一书中提出由于信息不全，收入风险等原因，农户不得不在较少的风险和较多的收入之间权衡，权衡的结果往往是追求经济的安定收入的稳定，并非是选择冒险的去争取更大的利润，因为小农的生产难以自给、生活难以 保证，不能有效应对自然和市场的风险。（ 4）制度性贫困。托尔罗认为大范围不均等的收入分配以及贫困的出现并不由自然增长所致，而是在经济增长过程中政治以及制度安排的问题 22；在新制度经济学开始被认可后，许多该领域的学者提出发展中国家的贫困问题出现的根本原因是合理的制度缺失，发展中国家的贫穷是“制度性贫穷” 23； 2005）通过建立亚洲地区的 3现农村收入不均对贫困的影响大于收入对贫困的影响，并得出制度通过影响收入水平来实现对贫困的影响 24。 贫增长 利贫增长是近年来学者在研究减缓贫困问题方面提出的一个新理论，也被称作益贫增长或亲贫增长，简单来说就是利于贫困人口发展的经济增长模式。最早涉及到利贫增长的是 25，该模型也为减缓贫困提出了一个新的思路。此后，包括联合国、世界银行、经济合作发展组织等多个机构均对利贫式的增长给与了相关的定义和描述，并确认利贫增长应作为减贫战略的重要支柱。 强调只要在收入分配不变的条件下 ，贫困发生率减少，则增长就是利贫的 26。可以是相对的。绝对的利贫增长指的是低于贫困线的人口可以获取收益的绝对量等于或高于非贫困人口，而相对的利贫兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 增长则着重考虑到受益于社会资源的速度要更倾斜于贫困人口，这样从长期来看是改善收入不平等的必要途径 27。国内对利贫增长的研究相对较少。王小林认为利贫增长是指贫困人口在经济增长过程中的收益速度高于社会的平均水平 28。吴华在总结国内外对利贫增长相关研究的基础上，提出利贫增长可以从其收入效应和分配效应来量度利贫增长政策 的减贫效果 29。 地和贫困之间关系的研究综述 土地政策和贫困的研究是随着东欧和一些独联体国家发生土地变革失败后兴起的。尤其是在随着城市化过程中大面积征地侵害了穷人的利益，由此引发了土地相关的冲突和矛盾。这些研究主要集中在以下几个方面： 第一、农地产权的安全性和贫困。 001)认为明确、公平和合理的土地产权将会促进土地的合理利用和相应技术的进步，刺激对土地的投资，增加土地交易机会，减少贫穷，有利于整个社会经济的发展和社会稳定 30。詹姆斯布坎南的财产与自由论述了 “ 私有财产权利 通过提供一种可行的从潜在的剥削性经济关系中退出或避免进入的权利 ” ，从而保 护 了个人的自由； “ 农民所拥有的作为财产的土地，使他能够对可能产生的剥削或贫困加以限制 31” 。阿马蒂亚 森论认为，农民应该享有土地上的 “ 粮食权利 ” 。粮食生产者有权直接消费他自己生产的粮食。当农民失去对粮食的控制，即使没有出现粮食产量的大规模的减少，贫困和饥荒也会发生 32。克劳斯 丹宁格认为，地权有保障能极大地增加依赖土地生存的穷人的净财富，降低其对工资劳动的依赖程度，提供自我保障和进入金融市场的机会，提高土地本身、土地相关投资及其 附属财产的价值，从而在整体上降低穷人应对风险时的脆弱性 33。国内首次提出土地产权贫困的是李昌平，他认为，农民贫困源于不合理制度下穷人权利的缺失 34。张邵峰提出政府的反贫困战略应该在农村集体所有制的土地制度结构下，拓宽土地使用权空间，把农民的土地使用权上升到物权地位，使它具有一种特殊的土地占有功能 35。 第二、土地征地政策和贫困。 002)认为政府通过给予农民以极低或零补偿而征用土地，势必导致许多农民无地耕种和生活贫困 36。在非洲国家，土地征用价格只是土地市场价格的 10 20，这意味着大量的资源和财富从穷人转移到富人身上 37。土地利益分配和土地征用补偿的不合理容易导致土地冲突。洪名勇认为，低价征地是当前损害农民利益的最突出问题。低价征地已成为新时期 “ 以农养工，以乡养城 ” 的一种新形式。他对江苏的调查表明，政府和农村集体的土地收益分配比例严重失调，农村集体潜在的经济福利严重损失 38。 兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 第三、农村土地退化和贫困。土地退化是造成贫困的一个极为重要的原因。1995）认为环境与贫困的相关系数取决于贫困的程度、分布和类型 39。 1998）通过分析非洲几个国家的贫困发生率与人均粮食收获面积和它的变化率及森林退化率，认为这些国家的贫困人口大部分处在土地退化区域 40。赵明茶在对桂西北喀斯特山区的贫困状况建立贫困度模型进行分析后，得出造成该区贫困的首要因素是土地退化。土地退化过程对经济增长的负面影响中农业损失最为严重。张玉通过估算认为土地可利用性丧失、土地质量下降、草地沙化这三项引起的农业产值损失占总产值的 可见，必须改善土地保护的政策，切实扭转土地退化的趋势以更好地减缓贫困。 兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 第三章 现行农村土地政策的历史演进 及在减贫方面的启示 革开放以来农村土地政策的历史演进 行土地政策确立的背景 建国后，我国实行的是政社合一的人民公社制度。这种制度源于苏联，认为农村只有以集体的形式存在，才能实现农业现代化。这一制度被引进中国后，彻底改变了农村社会关系，农民的自留地以及私有财产都无偿归公社所有，国家政权开始通过土地集体化手段进入农村社会组织，并取消了土地资源的市场交易，这严重影响到土地要素的自由流动，阻碍了农村社会生产力的提高。同时，党对公社体制运作的经验缺失，最终演变为平均主义的大锅饭形式，使 得农民投入农业的积极性大为下降，农民被 “ 淹没在过分强大的日常生活世界和绝对政治权威的管制之下 ” 。 41在人民公社化运动后期，这种制度背后的缺陷日益显现，农村经济水平停滞不前，农民获取的经济利益很少，这使农村内部的矛盾也进一步激化，主要表现在人力资源和经济资源不能得到充分的利用，农村现代化和机械化水平不高等，最终导致人民公社制度解体。 改革开放以后，中国共产党把工作的重心向经济建设转移，这一决策也开始深刻的影响农村的改革，主要是通过赋予农民经营自主权来改变旧的土地政策。农村的经济改革，最本质的层次实际上就是 农村土地经营制度的改革。 42这一时期，整个社会的政治面貌和农民的思想都发生了很大的变化，为新时期土地政策的确立和施行提供了良好的改革环境。 1978年，安徽省凤阳县小岗村村民自发地搞起了 “ 包产到户 ” 承包责任制，并取得了巨大的成功。这也为新时期的共产党人在土地政策的改革方面提供了有益的启示，拉开了中国现代土地政策改革的序幕。 革开放以来土地政策的历史演进 事实上，改革开放之初，政策的变动还显得相对谨慎，因为一个政策的推广必须考量其政策是否能够顺利实施、是否可行。虽然小岗村的做法证实了 “ 包产到户 ” 确实能够有效的提高农民的积极性，但是很多人还是保守地认为这种做法并不能在全国范围内适用。所以这一时期土地政策的改革是一个渐进式的变动。1978年召开的十一届三中全会通过的两个文件明文规定，不允许 “ 包产到户，分兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 田单干 ” ，但是也鼓励放活农村经济，即在原有的人民公社体制下 “ 尊重生产队自主权 ” 的基础上，开始兴起 “ 包产到组，包工到组 ” 的热潮。 1980年 9月 27日，中共中央发出关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题，该文件指出 “ 对于包产到户应当区别不同地区、不同社队采取不同的方针 ” ，并且充分肯定了专 业承包联产计酬责任制的优点。 1982年 1月 1日中共中央颁布了全国农村工作会议纪要，首次正式确认了包产到户和包干到户是社会主义农业经济的组成部分，随着生产力的发展，它将会逐步发展成更为完善的集体经济。这也开辟了土地政策改革的先锋，以家庭承包责任制为主要代表的土地政策迅速在全国推行。到 1982年，全国已经有 生产队实行了家庭联产承包责任制。 1983年 1月 2日，中共中央出台的 “ 1号文件 ” 当前农村经济政策的若干问题充分肯定家庭联产承包责任制， “ 这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合 作化理论在我国实践中的新发展 ” 。同时指出：稳定和完善农业生产责任制，仍然是当前农村工作的主要任务。 1984年 1月 1日中共中央发出的 “ 1号文件 ”关于 1984年农村工作的通知，进一步明确了土地承包政策，包括延长土地承包期限至十五年以上、鼓励土地逐步向种田能手集中、对于农民向土地的投资应予合理补偿等。这一文件也塑造了新时期土地政策的雏形，明确了土地政策改革的大方向。可以看出， 1978年到 1984年，这是中国现行农村土地政策的确立阶段。实践过程虽然艰难，但这一政策的确立满足了农民的根本利益，调动了广大农民的积极 性，得到了全国上下的广泛响应，也使农村生产力迅速得到解放和发展。 表 31980 年 1984 年中国农村土地承包责任制发展情况 项目 包产到户 包干到户 其他责任制 未实行责任制 1980 年1 月 生产队（个） 1087 49267 4020048 725498 占总数（ %） 0 1 981 年6 月 生产队（个） 661663 994890 3937140 286085 占总数（ %） 7 982 年6 月 生产队（个） 4040629 297517 1642987 46807 占总数（ %） 67 983 年12 月 生产队（个） 5764000 27200 占总数（ %） 984 年12 月 生产队（个） 5630000 2000 占总数（ %） 料来源：农业部计划司：农业经济资料（ 1949 1983），中国农业年鉴（ 1984），中国统计出版社 80年代中期，以统购统销为内容的流通体制严重阻碍了农村市场化的发展，也不利于家庭承包责任制 的顺利实施。为此，中共中央在 1985年出台的一号文件中指出国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 定购和市场收购。自此，我国进入农产品统购统派和调整产业结构为主要内容的变革阶段。 1986年，中央出台关于 1986年农村工作的部署，对土地承包经营的问题进行更加深入的探讨。 1986年 4月，六届全国人大四次会议通过中华人民共和国民法通则，首次提出了农民的承包经营权概念，在法律上将承包经营权视为一种与财产所有权相关的权利。 6月 25日，全国人大常委会第十六次会议又通过中华人民共和国土地 管理法规定 ：“ 土地的承包经营权受法律保护。”这就首次以法律的形式确立了家庭联产承包责任制。 1988年 4月 12日，第七届全国人大常委会对 1982年的宪法第 10条第 4款进行了修正： “ 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。 ” 这一重大宪法性政策创新，为土地转包从理论走进实践奠定了法律依据，进一步充实了这一阶段土地承包政策的内涵，也促使土地转包从理论走进现实。 1991年 11月中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定指出，要把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为中国乡 村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。 1985年至 1991年是土地家庭承包经营政策的发展阶段，经过这一阶段的完善，农民的权责利更加分明，他们在土地经营过程中有了更多的自主性，经营形式也趋于多样化、集约化和高效化。 进入 90年代以后，市场经济转轨的趋势日加明显，如何通过改造和完善农村政策成为农村经济市场化发展的首要问题。 1992年，邓小平在南方视察时提出衡量一切工作得失的主要标准是三个有利于，这也为土地政策不断改革完善指明了道路。同年，中共十四大召开，正式确立了市场经济体制，中国农村经济的 发展进入一个新的变革时期。 1993年，第一批推行家庭承包经营制度的地区已达原来规定的 15年，为此，中共中央发布了关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施，规定为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变；提倡在承包期内实行 “ 增人不增地、减人不减地 ” 的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。 1994年中共中央发布了关于稳定和完善土地承包关系的意见，对延长土地承包期限的政策做出了进一步的部署。 同年，针对我国优质耕地流失严重的问题，国务院出台了基本农田保护条例，明确规定了基本农田保护区设定、审批等方面的内容，这是我国为保护耕地而实行的一项很重要的政策。 1995年 3月，农业部发布关于稳定和完善土地承包关系意见的通知进一步的指出必须保持以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制长期稳定，并提出稳定和完善这一政策的要求和意见。1997年 8月国务院下发了关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知，在对稳定和完善土地承包政策提出更加严格落实的基础上，要求处理好稳定土地兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 承包与发展壮大集体经 济、农户承包经营与发展适度规模经营、大规模土地整治和农民家庭承包经营等三个方面的关系。 1998年，九届人大十次会议通过了修订的土地管理法，首次将 “ 土地承包经营期限为三十年 ” 写入法律，这也使新时期土地政策实现了法律化。 2002年 8月，九届人大二十九次会议顺利通过了中华人民共和国农村土地承包法，这一单独立法的形式加快了土地政策法制化建设的进程，使土地政策有了坚强的法律保障，也使农村土地政策的内涵更加的丰富和完善。 2003年 10月召开的十六届三中全会，通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的 决定，再一次重申土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。从 1992年到 2003年，我国农村土地政策趋向于稳定，是党初期土地政策雏形的深化和完善阶段，这也是一个承前启后的阶段，为我国下一步振兴农村经济奠定了坚实的政策基础。 随着城乡差距、区域差距的拉大，中共中央审时度势于 2004年出台了中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，再次把农业农村问题作为新时期经济发展的重点，文件指出现在的农村和 农业发展相对滞后，要采取 “ 多予、少取、放活 ” 的方针促进农民增收。文件明确提出了新形势下要落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。 2004年 12月 31日，针对一些地方随意收回承包土地，强迫农户流转承包土地等问题，中共中央国务院通过了中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见，要求各地妥善处理承包纠纷、维护农民合法权益，尊重和保障农民在承包土地上从事农业生产的权力。同时也强调允许承包经营权流 转并发展适度的规模经营，前提是农民自愿、有偿并依法进行，防止片面追求土地集中。 2005年十届人大三次会议上，温家宝总理提出自 2006年起全面取消农业税，这一标志性农业政策顺应了农业经济一体化发展的形势，也加快了中国城乡统筹发展的脚步。 2005年中共中央的 “ 1号 ” 文件继续聚焦三农问题，以推进社会主义新农村建设为主题，推出支持农业农村全面发展的综合性政策。 2007年 1月，中共中央发布了中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见，指出一方面要继续加强和稳定惠农政策，另一方面要求加速 构建现代农业产业体系和提升农业设施装备水平。 2007年 10月 15日。中共十七大胜利召开，在胡锦涛总书记的报告中明确指出：深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。 2007年 12月 31日，中共中央国务院出台了中兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见，要求切实加强 “ 三农 ” 投入力度，强化惠农富农政策，探索建立城乡一体 化发展机制，并制定了一系列相关措施。 2008年 10月召开的十七届三中全会继续定位于农村改革发展的问题，明确我国已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，必须着力破除城乡二元结构，形成城乡一体化发展的新格局。并强调要稳定和完善农村经营制度，允许农民的集体土地去参与开发经营，健全严格规范的土地管理制度。这次全会对我国建设社会主义新农村具有深远而重大的影响。 革开放以来农村土地政策在减贫方面取得的成效 改革开放之前，中国农村的贫困问题十分突出，按照当时中国的贫困标准，在 8亿农村人口中，超过 30属于贫困人口 。通过一系列调查研究发现，导致这一时期农村普遍贫困的原因是多方面的，但最根本的原因是农业经营体制不适应生产力的发展需要，农民的生产积极性不高。在这种情况下，中国共产党果断地从土地政策入手推行农村土地家庭承包经营，同时配套推出多项改革措施来激发农民的生产积极性。这一举措改变了农民和土地的关系，实现了土地所有权和土地使用权的分离，农民的生产经营形式变为分户经营、自负盈亏的形式，更加明确了农民在农业生产过程中的责权利，带来了农村经济水平的快速飞跃发展，中国农村的减贫工作也取得了显著的成效。统计资料显示，在从 1978年到 1985年的八年时间内，中国农村居民人均纯收入从 均增长率接近 17；人均粮食、棉花、油料和肉类产量分别增长了 14、 74、 176和 农村绝对贫困人口也由 1978年的 985年的 少了一半，平均每年减少绝对贫困人口约为 1786万人；相应的贫困率由 降到 43；城乡差距逐渐缩小，城乡居民人均年纯收入之比由 1978年的 国的农村经济从整体上呈现出良好的发展态势，中国农村 的反贫困方式也由改革开放前分散的生活救济式扶贫逐渐向发展带动式转变。 表 31979 年 1985 年部分生产要素生产率指数 年份 农业生产指数 劳动力生产指数 土地生产力指数 1979 100 100 100 1980 981 07 1982 983 984 985 料来源：中 国农业统计年鉴（ 1986），第 130 页。 兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 事实上，家庭承包经营制度的成功反映的正是土地政策在一定社会时期对于促进农业增收和减缓贫困的深远意义。家庭承包经营制度在不仅一定程度上赋予了农民自主经营土地的权力，增加他们进行农业生产的积极性之外，更重要的是这可以激励农民增加单位土地上的投入进而实现更多的产出。 1986年以后，家庭承包经营制度已经基本覆盖了全国大部分农村地区，农村经济继续呈现出良好的发展态势，但是一部分贫困地区受到自然资源和环境条件的限制以及交通不便的制约，依旧发展缓慢，区域间农村发展凸显出不平衡的 问题，党中央决定在农业政策基础上配套相关的扶贫开发政策，主要对一些生活条件极其艰苦的地区和群众进行专门的扶持。经过几年的努力，我国的贫困人口持续稳定的减少，在 1986年至 1993年期间，贫困人口由 12500万减少至 8000万，平均每年减少 640万，贫困发生率也从 降到了 同时，由于这一阶段农村乡镇企业发展缓慢，农产品出现低层次结构性过剩等问题，整体减贫的速度较前一阶段有所放缓。为此， 1994年国务院发布了国家八七扶贫攻坚计划，要求集中人力、物力、财力，用七年时间解决 8000万农村人口的 温饱问题，我国的减贫工作进入了最艰难的攻坚阶段。至 2000年，经过群众和干部的一起努力，八七扶贫攻坚计划取得了良好的成效，除少数自然条件恶劣地区之外的大部分农村贫困人口解决了温饱问题。农村居民家庭人均纯收入从 1221元提高到了 村贫困人口从 8000万减少到了 3209万人，平均每年减少 680万人，贫困发生率从 2000年以后我国扶贫的战略调整为直面贫困个体或贫困家庭，并对不同的贫困群体采取了相异的扶贫政策，同时将扶贫计划纳入到各种宏观经济政策的目标体系当中，通过结合开 发式扶贫和补偿性扶贫，取得了良好的效果。到 2004年我国农村极端贫困的人口下降到了 2610万，贫困发生率也下降到了 2005年至今，中国进入到了以工促农、以城带乡的综合性扶贫阶段，主要是针对城乡收入差距进一步拉大的现实，不断增加对农业和农村的投入，以促进农业和农村经济的发展，提高农民收入，改善生存环境，缩小城乡差距。并通过政策引导，使农村剩余劳动力向城市流动，进行产业结构的优化调整，提高农村人口的有效需求，拓展农村消费市场，农村反贫困进程得到了进一步推进。这一时期的扶贫战略也因此调整为统筹区域发展和 减贫同时进行的阶段，土地政策的改进也需要更加重视土地资本以及劳动力资本的有机结合，并需要在区域发展平衡的基础上因地而论，通过专项扶贫和社会扶贫切实为小康社会的实现铺平厚重的政策基石。 兰州大学硕士学位论文 基于利贫增长的农村土地政 策改进研究 关启示 地政策在减贫中发挥了关键的作用 中国的农民对土地有一种特殊的感情，它不仅是农业生产中的一种投入要素，也是农民的根本保障。从改革开放之初中国实行家庭联产承包责任制到现在更加注重农民的土地财产权，都是政府在坚定农民扎根土地、投入土地的信心和决心，旨在最大限度的调动农民投入农业生产的积极性，从 而为农业生产的发展和农民收入的增长注入活力。尤其在贫困地区，非农产业极不发达，土地是贫困农民取得生存保障的基本手段，甚至是唯一手段，也是最主要的收入来源。加之大部分贫困地区土地贫瘠，农民往往通过扩大种植面积而不是集约化经营的手段来规避和降低生活风险 ,这样既抑制了土地的非农利用，也不利于农地的长期保护，如果不从土地政策入手加以调控和管制，将大幅放缓减贫的进程。 地政策要结合时情，与时俱进，与社会发展同步 改革开放之初，我国实行人民公社体制，土地由集体经营，这种形式最终演变成大锅饭形式，使 农民劳作的积极性大为下降。党中央审时度势提出包产到户的家庭承包经营责任制，这一政策的推广使我国农村经济发生了翻天覆地的变化。随着社会经济的全面提高，这一制度虽然依旧表现出强大的生命力，但是其缺陷也开始凸显出来，比如产权不清导致的征地补偿问题、细碎化经营导致的农业效率低下等。为此，党中央提出允许多种形式的土地流转，这既能把土地向种田能手集中，实现规模经营，又能使得农村剩余劳动力进城务工，这种人力要素的市场化配置也能使更多的农民增加收入。可见，我国的农村土地政策并不一成不变的，它将随着减贫战略的不断改变而调整完 善。从专项扶贫攻坚时期、缓解相对贫困时期到如今的统筹区域发展的减贫时期，土地政策都在适应和服务于经济发展，也正是这种与时俱进，才保障了改革开放 30多年来农村经济的持续发展。 地政策需要结合相关的农业政策、扶贫