公共服务供给主体

一 国内外公共服务供给主体的现状一 国内外公共服务供给主体的现状 中国 中国 我国公共服务供需结构失衡 相对于农村来说 我国城市的公共服务供给已经在某种程度上满足了城市居民的基本需要 也给城市居民生活带来很大的便利 如基础设施 社区保洁 社区绿化 便民利民网点 贫困家庭救助 计划生育辅导 家政服务和基础教育等方面 但是 由于我国城市公共服 务供给政府主导和行政化倾向十分严重以及供需双方之间的信息不对称性 我国城市公共 服务供需结构呈现不平衡的状态 公共服务供给并不能很好反映我国城市居民的需求和偏 好 具体表现为我国城市公共服务产品供给不足和供给过剩并存 供给不足主要有法制 养老 就业培训 低保等以及一些城市居民急需的较为专业化的社区服务 如老年人心理 辅导 暴力家庭防治 问题少年矫治 智障儿童教育等方面 而供给过剩则主要是指与城市政府 部门的 政绩 或 利益 密切相关的服务项目 如各类达标升级活动 小康工程等 我国公共服务供给主体较为单一 当代中国城市的形成 发展和建设都是以政府为主导的 城市社区居委会实际上是政府 街道办事处 的办事机构 执行政府下达的命令和任务 无疑 在公共服务供给上 政 府是较为单一并且强大的供给主体 它几乎提供我国城市居民所需要的一切公共服务或公 共产品 虽然近年来随着我国社会主义市场经济的发展和城市基层管理体制的改革 出现 了私营企业 志愿组织或个人等供给主体 这些私营组织 非营利组织或个人也积极投入 到公共服务的市场化过程当中 提供公共服务以弥补政府服务之不足 但是它们毕竟还处 于发展的初级阶段 相互之间职责不够分明 彼此分工还处于无序的状态 并不能改变我 国政府垄断公共服务供给的局面 我国公共服务供给资金短缺 我国原来统收统支的财政体制被打破以后 中央政府向地方政府下放了事权 却没有给予 地方政府相应的财权 因而各城市的公共财政除了维持城市政府部门的正常运转 投入地 方经济的发展和保证市区级公共服务产品的供给之外 能够用于公共服务供给的经费就难 免偏于紧张 这就造成政府供给公共服务的资金短缺 同时 由于公共服务属于公益事业 私营企业收费太高就不符合公益目的且达不到准入标准 收费太低则难以保本经营 因而 容易打消它们对公共服务供给投入的积极性 而志愿组织或个人则因纯粹投入 毫无盈利 能力而使资金筹集异常困难 根本不能实现供给资金的正常运转 所以公共服务供给资金 短缺的现象一直很难改观 我国公共服务供给缺乏制度保障 在相关的法律和文件中没有关于社区社团 民间服务组织 志愿组织等非政府非营利组织 服务职责的制度和规定 宪法和居民组织法虽然确定了社区居委会 基层群众性自治组织 的地位 但是对社区居委会的自治领域 自治性质并没有明确的限定和解释 尤其对社区 居民行使社区自治权力 表达居民意愿的主要途径 居民参与的一系列重要问题 如 参与成员 参与条件 参与方式 参与途径 参与内容 参与时间等缺乏明确而具体的规 定 这种法制的模糊和缺失造成社区各公共服务供给主体之间权责不清 越权 缺位 推 诿 扯皮及民意不达等现象频繁发生 德国 1 德国政府层级和各级政府公共服务职能划分 在德国 县和小城市政府在地方事务领域行使职权时 必须遵守欧盟法律 联邦法律和州 法律 接受州政府的监督 否则 州政府就会到法院控告地方政府 对于州政府委托或转 移的事务 地方政府不得拒绝 但地方政府如认为州政府侵犯了其权力 也可以依法到宪 法法院控告 2 德国财政平衡和公共服务均等化的制度设计 德国是一个联邦制国家 政治上分权自立 经济上实行社会市场经济 联邦 州与地方各 级政府有明确的公共服务责任 并依此划分了各级政府的财权 税收协调是财政纵向平衡 的主要形式 通过以公共服务为重点的财政转移支付 德国基本上实现了公共服务的均等 化 目前 尽管东部地区的经济发展水平与西部各州仍有相当大的差距 但人均享受的公 共服务基本相同 公共服务均等化 对于保持社会和谐稳定 具有十分重大的意义 上世 纪 90 年代两德统一之际 由于联邦政府承认前西德居民在前东德拥有的财产所有权 引发 了财产权利的重新配置和分配 但并没有引起大的社会矛盾和社会冲突 原因就在于均等 化的公共服务政策发挥了作用 在某种意义上 前东德居民失去了一定的存量资产 但同 时获得了相对完善的社会保障 享受了相对统一 均等的公共服务 正是这种补偿性的措 施 缓解了可能存在的社会压力 3 近年来德国公共服务提供和监管方式改革 一是压缩公共服务支出规模 由于社会保障支出是联邦 州和地方政府的最大单项支出 控制社会保障支出规模就成为压缩公共服务支出的重点 近年来 德国采取了提高退休年 龄 降低支付水平 严格资格条件 压缩医疗开支等一系列措施 控制社会保障费用的规 模 各级政府也积极压缩其他的公共服务支出 比如 以前德国的大学都是不收学费的 许多大学生边学习边工作 学习年限往往拖得很长 占用太多教育资源 现在一些州的大 学已经开始收取每年 500 欧元的学费 意在督促大学生尽早完成学业 再比如 在我们访 问的北威州迪伦市 以前小学生上学的校车是完全免费的 现在也需要学生家长负担一定 比例的费用 二是推进公共服务提供方式的社会化和市场化 这主要是指改变过去公共服务统统由国家 包揽的办法 将一些项目交由社会团体或私营部门等非政府机构管理 如果仍由政府及其 下属机构提供服务 则在提供服务过程中尽可能引入市场因素 以此来提高管理效率 降 低服务成本 三是加强和改进对公共服务的监管 德国完善的公共服务体制 不仅体现在完善的公共服 务供给方面 也表现在完善的公共服务监督机制方面 这包括内部控制机制 议会监督机 制以及选举机制 近年来 德国加强和改进公共服务监管的一个主要趋向是引入被称为 标杆管理 的绩效评估方式 德国各城市为提高公共服务质量专门成立了一个联合会 KGST 由其负责实施 公共交互指标网络 每一个网络都关注于一定的政策领域 例 如儿童抚养 博物馆 街道清洁等 许多城市 或其所属部门 在众多的指标网络中互相合 作 它们经常交换绩效数据 比较自己的表现 并力图从其他市政当局或者部门那里吸收 好的经验 此外 政府还采取措施 强化市民对政府公共服务的监督 二 现状 二 现状 公共服务的供给主体是指能够同时供给多人共同享用的 如公共设施 环境保护 文化科 学教育 医药 卫生 外交 国防等产品和服务的组织或个人 主要包括政府 市场主体 非营利性组织和个人四个部分 传统上 我国公共服务表现为政府主导型供给 供给主体是单一的 这种体制曾经极大地 促进了社会的发展 但随着社会的发展 公众对公共服务的需求增加 传统供给体制也日 益暴露出众多弊端 主要表现为 政府一元主体化供给明显政府是提供公共服务最权威的机构 它具有社会 经济等多 方面的目的 我国传统的公共产品和服务供给理念将政府看成是公共服务供给唯一的主体 政府作为全能型政府负责一切公共产品和公共服务的生产和提供 即企业由政府建 资金 由政府拨 价格由政府定 盈亏由政府负 在这种体制下 由于不存在经营风险 政府公 共服务缺乏对投入与产出的精确核算 监督与管理 由于其产品和服务在市场上具有垄断 性 顾客的意愿和利益往往得不到有效维护 由垄断带来的冗员过多 缺乏创新 成本过 高导致公共服务的低效 公共服务供给主体的选择随意性太多 现阶段服务主体的选择中 人为因素干扰过多 缺乏科学合理的选择机制 选择主体的过程成了官员选择 在非公共价值观的指导下 其 他主体参与公共服务供给的唯一目的是为了赢利 完全忽略了公共利益的存在 加之缺乏 完善的公共服务供给的评估机制和对公共服务供给的监督 使得公共服务的改革成了政府 的赢利行为 使得服务改革的成本全部转嫁给了公众 问题 问题 政府供给普遍义务性服务当前 政府职责包括 提供公共服务 维护市场秩序 实施宏 观调节 支持社会保障制度和提供一般福利设施 多主体公共服务供给中政府的责任不是 减少了 而是从微观上升到了中观和宏观 体现在普遍义务服务的加强 差异化服务的减 少 供给的核心在于向社会全体成员提供普遍的无差别的义务性公共服务 服务的公共性 决定了它不同于私人服务 不是简单的谁付费谁享受的问题 而是针对相当规模人群的共 享式服务 政府应该成为普遍义务服务的主角 只要社会有需求 公民有需要 就要保证 提供 政府供给的目标是人人享有基本公共服务 要让所有服务接受者能够承担得起公共 服务的价格 满意公共服务的质量 政府提供的是底线服务 这道底线是维持社会正常发 展所必需的 是其他组织无法替代的 对社会的发展而言 无疑具有基础性地位 非营利组织供给公益性服务 政府提供的公共服务往往有很多空缺 例如对妇女 儿童 残疾人 贫困者的保护等等 而这些人的利益恰恰是最需要关切而私人企业又不愿意介入 的 相对于政府和市场在公共服务中的供给不足 非营利组织的延展服务的补充不可或缺 非营利组织的特点 分担部分社会管理职能 促进公益 起到减震器和桥梁作用 是现代 公共管理模式的实践者 群众参与民主实践的好方式 国外公共服务市场化理论将营利组 织提供作为解决的唯一办法 但是另一个隐性的条件往往被我们所忽略 就是非营利组织 的充分发展 非营利组织可以在政府与市场之间起到很好的缓冲作用 化解一部分市场的 消极影响 这一点在我国还不具备 因此公共服务市场化改革与政府供给之间的衔接并不 紧密 市场化的风险将由政府独家承担 营利性组织供给差异性服务 政府强调的是整体服务 而其他主体强调的是部分服务 这就决定了市场的方法排斥整体 性服务的需求 而关注于个人需求的满足 个人需求数量是有差异的 营利组织供给共服 务则是对服务消费者细分的一种回应 是对个人需求的满足 体现的是公共服务的延伸 然而 营利组织提供公共服务的出发点在于从服务中获利 公共服务的市场化提供将有形 产品作为服务的载体 使不愿平均无差别享受公共服务的部分公众可以在自愿多付费的前 提下进行选择 以便享受更多更优的服务 市场不能解决公共服务的提供 但可以解决公 共服务的生产 市场化方式能够引导各供给主体合作整合利用资源 发挥自身核心供给优 势 实现效率目标 个人供给志愿性服务公共服务的个人供给更多地体现了公民强烈的主体意识和积极的进 取精神 激发了公民自豪感和社会责任感的回归 激活公众真实参与意识 是公民意思自 治的实现形式 公民自己组织起来管理自身事务 其性质类似于非营利组织 但是却没有 明确的组织形式 是个体非制度化参与 具有更大的自适应性 属于补缺型服务 这种形 式在西方国家主要是通过税收杠杆调节的 捐款或从事公益活动给予一定的税收减免 一 种社会活动基于信念或热情的纯粹奉献一般难以持久或者人数难以保证 而利用经济杠杆 则会持久有效 同时也为志愿者提供了充足的物质保证 比如在社区组织巡逻 参与社区 管理等 三 公共服务供给主体多元化的现实路径三 公共服务供给主体多元化的现实路径 1 合法性建设 合法性的核心要素是认同 即建构支持公共服务主体多元化的社会基础 稳固的合法性认 同至少包括三个层面 学理认同 政府认同和民众认同 在学理上 去垄断 求参与 的 公共服务供给模式是主流 公共服务主体多元化的学理支持已不成问题 因而 要重点培 育的就是政府认同和民众认同 政府认同落实在许可法规和行政授权与扶持政策的建设上 近年来 国家连续出台了一系列关于非公营部门投资公共服务业的许可性法律和政策 如 关于促进和引导民间投资的若干意见 十五 期间加快发展服务业的若干政策措施 的意见 外商投资产业指导 关于推进城市污水 垃圾处理产业化发展的意见 等 为非公营部门从事公共服务业提供了一定的法律政策支持 但这些规定侧重在开放服务项 目 简化审批程序上 主旨是 引进 如果要让非公营部门在公共服务业中扎住根 发展 壮大 尚需建立非公营部门在公共服务中享有公平待遇及扶持的政策体系 欧美 22 国非营 利组织发展的经验表明 公共部门的财政支持占非营利组织经费来源的四成之多 是非营 利组织赖以生存的基础 建构民众认同的关键在于改变民众将公共服务与政府行为捆绑起 来的成见 同时 加大对非公营部门介入公共服务的意义及其提供公共服务有效性的宣传 以增强民众对非公营部门从事公共服务业的信任 鼓励民众选择非公营部门作为公共服务 供给的主体 2 理念提升 有学者将中国社团的发展概括为 结社救国 建国前 结社动员 1949 1978 结 社牟利 1978 1998 和