论文范文论我国政府管理改革的创新2.doc

目 录一、中外行政改革的异同点之比较 1（一）中外行政改革的相同点 11、改革的价值取向都是理顺政府与市场的关系12、改革的实质诉求都是下放权力 23、改革的范围涉及政府管理的全部内容24、在改革的方法步骤方面，都采取了渐进式的改革2（二）我国与西方行政管理体制改革在社会层面的差异31、改革起点的不同 32、改革基础的不同 33、改革阶段的不同 5二、我国政府管理改革创新的维度 41、建构与工业社会和市场经济相适应的现代官僚制 52、创新行政理念和行政技术 63、完善相关法律制度，使行政管理改革在良好的法治环境中进行 74、在提升政府的服务职能和适度分权的同时，强化政府必要的管制职能 8参考文献 9论我国政府管理改革的创新 内容摘要由于社会背景不同，我国的行政管理改革只能借鉴而不能照搬西方的模式， 应当在审视自身国情的基础上，把握我国行政管理改革不同于西方政府改革运动的特殊方面。通过对中外行政改革的比较，思考现阶段我国政府管理改革的特殊维度，这包括建构与工业社会和市场经济相适应的现代官僚制；完善相关法律制度，使行政管理改革在良好的法治环境中进行；提升政府的服务职能和适度分权的同时，强化必要的政府的管制职能；创新行政理念和行政技术。关键词政府管理；改革；创新20世纪最后20年，全球范围内出现了波澜壮阔的公共行政改革浪潮。进入90年代以后，各国公共行政改革与发展依然保持强劲势头，形成了“新公共管理”运动。无论是资本主义国家还是社会主义国家，无论是发达国家还是发展中国家，无论是左翼党派还是右翼党派，都对政府的职能、地位、作用、角色、机构、权力人员等进行了重新思考。许多国家都提出了具体的行政改革方案，英国是“下一步”方案、美国的“重塑政府”、加拿大的政府服务2000计划、欧洲共同体的公共服务革新、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划、日本是“实现国民生活型的行政和适应国际化的行政”等等。在这一时期，我国进行了五次行政改革。本文试图通过比较中外行政改革的异同，找寻外国特别是发达国家的行政改革对我国行政改革的有益借鉴，思考现阶段我国政府管理管理改革创新的维度。一、中外行政改革的异同点之比较尽管每个国家进行的行政改革，都深深的扎根于本国的政治经济文化中，但政府作为人类文明的共同成果，是世界的一种普遍现象，无论在哪个国家，必然存在着许多共同的地方；其政府管理改革与创新也必然有着许多共同的地方和不同的地方，这就需要去研究，去比较，去借鉴。（一）中外行政改革的相同点1、改革的价值取向都是理顺政府与市场的关系。西方国家的现代政府已经不像自由资本主义时期那样，仅仅发挥“守夜人”的作用，他们不仅对经济运行进行宏观调控，而且还通过创办公共企业，直接从事经济活动，来实现政府的宏观调控目标。西方国家都有数量不等的国有企业，尽管规模和数量比较有限，但这些国家还是提出了改革政府与企业关系的任务。其基本做法是私有化，即将国有企业通过出售、租赁、合资、合营、股份制等方式，转移给私营部门、非政府部门乃至个人手中。英国、加拿大、新西兰等国在这方面的改革都取得了明显的成效。我国是以公有制为主体的国家，国有企业在国民经济中的规模和数量都是西方国家不能比拟的，改革国有企业的任务更为繁重，一直作为经济体制改革的中心环节来对待。虽然我们没有提出也不可能提出私有化的要求，但改革的价值取向与西方国家是相通的，这就是按照市场化的要求，通过国有企业一般不进入竞争性领域、投资主体多元化和“抓大放小”等改革措施，推进国有经济结构和布局的战略性调整，从而减少政府对国有企业的直接干预，增强企业的活力和效率。由此可见，在政府与市场的关系上，中外改革是同一的，都是为了更好地发挥市场的作用。凡是市场能够发挥作用的领域和事项，政府就不要介入；已经介入的也要逐步退出来。2、改革的实质诉求都是下放权力。二次大战后，由于现实的需要和凯恩斯国家干预学说的影响，西方国家普遍发生了政府部门增加，政府人员增多，政府领域扩大，政府功能增强，政府法规增多，政府开支增加的问题。因此，缩小政府管理范围，下放权力，自然而然成了行政改革的重要内容和实质诉求。主要是政府在外部向社会各方面下放权力。从政府内部分析，一是中央向地方政府下放权力，如日本和法国；二是上层机关向下级机关下放权力，如英国的决策与执行分离，设立执行局；三是向公务员下放权力，赋予公务员更多的自主处置权和工作的灵活性。我国的传统是大一统的中央集权制国家，建国以后又参照苏联模式建立了高度集中的计划经济体制。因此，下放权力一直是改革的主要内容。转变职能是促进政府向社会各方面下放权力，理顺关系是促进政府向管理体制内部下放权力。比如，从财政包干到分税制改革，主要是改革统收统支的财政体制，向地方下放财权；与地方政府共建高等院校，是向地方下放事权。通过下放权力，政府把应该管的事务管好。3、改革的范围涉及政府管理的全部内容。西方国家的改革一般都包括缩减政府的职能、调整政府内部的职责权限、精简机构人员、放松规制等范围和内容，这同我国的转变职能、理顺关系、精兵简政和改革行政审批制度的任务是完全一致的。西方国家的改革还包括公务员制度改革，如美国废除1万页的人事管理手册，使用人单位在人员录用、评估、奖惩等方面拥有较大的自主权；还在联邦民航总署等10个部门进行职位分类和工资制度改革试点。我国在90年代初建立国家公务员制度，并于2005年5月公布了国家公务员法，于2006年1月1日起正式施行，这无疑是实现干部人事管理法制化的一个里程碑。4、在改革的方法步骤方面，都采取了渐进式的改革。西方国家在推进行政改革过程中，都实施分阶段的改革政策。英国自20世纪80年代以来，先是进行“行政效率评审”改革；接着是1982年进行“财务管理计划”改革；1988年推出了“下一步计划”的改革；1991年展开“市民宪章”运动改革；1993年又提出“市场检验的改革”。丹麦政府20世纪80年代宣布的改革计划分三个阶段实行，第一阶段为19831985年，其目标是医治行政机关中最普遍的不负责任现象，鼓励各部门进行行政改革，开展改革的宣传工作；第二阶段为19861987年，各部门根据财政部提出的总方针制定各自的改革计划和具体改革措施。1987年底，经国会讨论通过的改革计划，开始付诸实施；第三阶段为19881989年，是执行阶段，主要是缓解政府与被管理者的矛盾。我国行政改革的任务本身就比西方国家繁重，而且还要推进体制转轨的改革，任务更加繁重。特别是经济体制由传统计划经济向社会主义市场经济转轨，市场的发育和完善，人们观念的转变，政府职能的转变，都需要一个过程。考虑到行政改革相对于经济改革的滞后性，适应经济体制改革进程而不断对行政体制进行改革调整更是一个长期的渐进的过程。（二）我国与西方行政管理体制改革在社会层面的差异1、改革起点的不同。西方国家的行政改革是对官僚制的一种超越。20世纪，官僚制作为一种理性的和有效率的政府体制，得到了完备的发展，推动了资本主义经济和社会发展。但是，70年代后期以来，特别是西方国家进入后工业社会和知识经济时代以来，官僚制的诸多缺陷开始暴露出来，西方国家普遍开始了“重塑政府”、“政府再造”的行政改革，希望探索一种新型的政府体制以取代官僚制。在组织结构上，行政改革对官僚制的层级结构作了调整，扩大管理幅度，压缩行政层级，实行组织结构由金字塔型向扁平化转变；比较典型的例子是英美等国通过设立许多工作小组、特别委员会、项目小组等，以增加组织结构的灵活度；在管理方式上，推广绩效管理，实行权力分散化，从而强调基层组织的自主灵活性和公务员的个性化要求；在公务员制度上，合同制正在逐步替代常任制，政治中立原则受到挑战，独立管理原则被动摇；在政府模式上，以企业化政府取代官僚制政府。由此可见，西方国家实行这些改革的起点是已经建立了完备的官僚制政府体系。但是，我国还处在一个官僚制发展不足的阶段，这和我国工业化任务还没有完成是相适应的。我们已经进行的几次改革在一定程度上还是在引入官僚制的因素对现行政府机构进行改革，比如我们强调的依法行政，使行政组织和公务员行为处于制度化、规范化的调节之中，而强调规章制度实际上是官僚制的重要特征。这和西方国家的超越官僚制的改革起点是有差异的。2、改革基础的不同。如果我们把行政改革放在社会大系统中考察，那么，中外行政改革的基础存在着明显的差异。对于西方国家来说，市场化经历了几百年，市场经济的功能才逐渐齐备，市场经济制度才逐渐完善。英国从15世纪初开始到19世纪初工业革命的完成，用了近400年时间。美国建国较晚，但从1776年的独立战争算起，到1865年南北战争结束，这一过程也持续了100来年。德国从16世纪初资本主义生产关系萌芽到19世纪中叶工业革命的完成，市场经济的产生和确立过程大约用了300余年的时间。此后，这些国家大约又用了100多年时间，才建设起现代市场经济的完整体系。20世纪80年代开始的政府管理改革的浪潮，行政改革虽然是围绕政府与市场的关系来展开的，但是它们的改革是建立在成熟的市场经济体制之上的，无论是改革之前还是改革之后，经济生活的基本调节都是由市场自身解决的，而不是靠政府的干预，政府管理的范围都是严格限制在市场经济需要的范围之内，用于弥补市场自身不可克服的缺陷和不足，解决垄断、过度竞争和不公平竞争等体制性市场失灵。因而这些国家对经济的管理，不是微观管理和直接管理，而是宏观管理和间接管理。但是，我国则不同，我国是从计划经济体制转向市场经济体制。由于发展市场经济起步较晚，以及自身历史传统和特殊国情的关系，中国现行市场经济体制与发达市场经济国家之间还存在差距，在现代市场经济大环境下，在全球化的大背景下，中国经过四分之一世纪的改革，中国向市场经济的制度性转变，虽具有“后发优势”，但市场的发育程度和西方国家相比，还存在一段距离。承认了市场的作用，但还没有建立起完善的市场经济体制，市场还没有完全在经济生活中起基础性作用。中外行政改革的基础是不同的，现阶段的差异是从计划经济向市场经济转轨过程和市场经济体制的差异。今后建立起了完善的社会主义市场经济体制；也会和西方国家存在差异，但从发挥市场在经济生活中的基础性作用而言，这种差异只是量的差异。3、改革阶段的不同。第一个差异，也是最大的差异，就是生产力发展阶段的差异。西方发达国家，在20世纪中叶以前就已基本完成了工业化的任务，目前正在进入或已经进入后工业时代，即信息社会和知识经济时代，而我们还是一个比较典型的“二元经济结构”的国家，工业化的任务还没有完成。按照辩证唯物主义的历史观，这种生产力发展阶段的差异必然会反映到政府管理及其行政改革之中。第二个差异是经济体制发展阶段的差异。西方国家早在200多年前就已基本建立起了市场经济体制，市场机制一直在经济生活中发挥着主导的功能和基础的作用。我国是一个有着深厚权力崇拜和官本位传统的国家，今天已经初步建立起了市场经济体制，但和西方国家发达的完善的市场经济体制还有着明显的差异。第三个差异是政府管理及其行政改革发展阶段的差异。西方目前进行的改革是超越官僚制，探索建立一种新的政府管理体制，以适应信息社会和知识经济时代的需要。而我国现行的政府体制一定意义上可以说还留有与农耕文明相适应的传统经济体制的痕迹，行政改革更多的是在引进官僚制的合理因素对传统经济体制进行改造，从而建立现代科学政府体制。二、我国政府管理改革创新的维度中国与西方国家在政治、经济、文化等重要因素方面存在巨大的差异，因此我国行政改革的直接动因、理论基础和路径选择都是不同于西方国家的。作为全球化的后来者，作为现代化的追赶者，我国的政府管理改革，首先还是要强调学习借鉴和创新。我国进行行政改革既要适应工业化的需要，又要关注信息化的趋势。比较而言，无论是目标，还是内容，西方国家的行政改革具有单一性，而我国的行政改革具有双重性。这是基于差异性基础上的改革任务的双重性，昭示着我国政府改革的艰巨性和长期性。通过上面的比较，结合本土的实际情况，要进行富有创造性的探索。在立足于自身国情的基础上借鉴西方的行政改革运动，思考现阶段我国行政管理改革创新的维度。所谓政府创新，就是探索政府体制运转的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。我国行政管理改革创新的维度具体体现在以下几个方面：1、建构与工业社会和市场经济相适应的现代官僚制虽说官僚制作为一种社会组织现象和管理行为方式，早在古代中国、埃及、印度及西欧等国就已出现，并形成了庞大和完备的组织机构体系且功能强大，但这种非理性的统治形式并非是真正程序化的典型的官僚制。现代官僚制，是适应工业社会发展需要而产生和发展起来的，机器生产和市场机制使工业社会生产呈现出专业化、集中化、合作化、标准化等趋势和特点，同时市民社会力量的增长使政府公共性得到提升，“家长制或世袭制的行政体制易之以科层制，传统权威易之以所谓理性的或合法的权威，这已经开始的过程是不可逆转的。” 韦伯认为，现代官僚组织制度具有以下重要特征：（1）严格的效率取向。官僚组织的优势是精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性和严格的服从,它能够减少不必要的摩擦而成为富有效率的组织形式。（2）注重法律与程序。形式化的、非人格化的、普遍主义精神是组织文化的精髓,形式的法律与规则明确规定了机构与个人的权限范围和职责内容,组织中的个人秉公处理公务,不能掺杂个人私情，且在形式上都是平等的。（3）专业知识与技术的重要性更为突出。官员的选拔任用必须具备相应的专业知识与技能背景。（4）官僚组织在适用上的普遍性,它是所有组织管理的发展方向。美国著名学者奥斯特罗姆也认为：“准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从、摩擦少、物力和人力成本低，是严格的官僚行政的属性。” 西方社会历史充分证明了官僚制行政管理模式的重要地位，即使在当前步入后工业化的西方社会，官僚制组织也正发挥着不可或缺的作用。中国的传统官僚制虽然延续千年，但其实质是一种建立在宗法、血缘关系上的形式化的前官僚制，与适应工业社会和市场经济发展的官僚制相比，发展程度严重不足。一是在权威的性质上，法理基础薄弱，理性精神缺乏，对于权力关系的维系和诉求，人格权威大于法律制度权威。二是在组织机构的运作和管理方式上，注重人治、法治不足，尤其是与现代官僚制相违背的家长制作风仍然存在，它往往会培养出“权威主义人格”，“以己为政治序列中的原点，对下位要求绝对服从，对上位则天然具有依赖性和有罪感。” 三是公务员制度,在制度层面上，公务员范围的界定、职位分类不尽合理，录用、考核、奖惩等环节缺乏有效方法和制度保障，在具体操作和运作中，主观主义、任人唯亲、人治现象、形式主义等又充斥其中，等等。这一切正与现代官僚制所强调的理性与效率、权力非人格化、遵守法律与规则等价值背道而驰，不仅严重阻碍了公共服务质量和效率的提高，而且政府的合法性基础也不断遭到侵蚀。对于正处于工业化进程中的中国来说，迫切需要建构现代官僚制，通过现代官僚制的深化来塑造政府部门的理性精神，植入法治观念，培养契约意识，增强民主权利意识。而这需要政府在对现代官僚制与旧式传统官僚制明确区分鉴别的基础上，努力摒弃传统官僚制的机构内部等级森严、权力集中、机构膨胀、上下级缺乏有效的相互沟通等弊端，肃清以形式主义、本位主义、文牍主义为特征的官僚主义作风。一方面通过调整机构设置、完善职能配置、转变行政方式、深化改革和制度安排、增强服务意识等环节，在自身的组织结构、管理方式和组织文化意识上寻求自我提升和突破；另一方面通过积极引导和规范市场经济的正常发展，从市场经济中汲取民主、契约、法治、平等、参与等价值精神的动力和来源，将自身塑造成与社会和市场经济发展相适应的理性政府和服务型政府。2、创新行政理念和行政技术。新公共管理以现代经济学和私人部门管理理论为主导途径，将“经济人”假设、市场竞争、成本收益分析、绩效管理等理论和方法应用于公共部门研究当中，并且在这一思潮影响之下，掀起了以“市场导向型政府”、“政府再造”等口号的世界性行政改革浪潮。从行政改革的国际环境来看，中国处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪中，面临着与西方国家相同的国际背景，西方的政府改革运动，在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，于正处于市场经济体制建设和完善过程中的中国来说不无启迪和借鉴之处。但同时，新公共管理又有过分强调经济手段和技术因素在政府部门中的统占地位之嫌，淡化甚至抹煞了政府自身的特质，即政府与企业、私人部门间的组织边界，无论对行政理论还是对实际行政活动而言，都有着不宜之处。况且，中国作为一个后发型的发展中国家，尚处在农业、半农业、工业、半工业的混合状态，所处的现代化阶段与工业化及后工业化所处的现代化阶段程度上大有不同，作为一种历史过程，后工业化阶段的到来，须以工业化的实现为基础和前提条件。同样地，对官僚制范式来说，企业型政府范式只具有纠错能力，甚至是超强纠错能力，而不具有替代功能。况且，中国的市场经济远没有西方发达国家发展得成熟且存有许多缺陷和不足，面临的社会问题更是复杂多样，中国的社会主义国家性质和党政二元行政的政治特征更增添了中国政府在行政角色和职能上的特殊性。所有这一切决定了我国与西方国家在行政改革和发展上不可等量齐观，西方的行政改革对于我们来说，更多的应是提供理念上和技术方法上的借鉴和启示：第一, 确立服务行政的理念。市场经济的发展、公众民主权利意识的增强、社会自治能力的提高必然产生国家之于社会、政府之于市场、公域之于私域逐步让权、放权的趋向和要求。由于长期以来,我国政府通常以“为民作主”为行政和管理信念，从而产生“全能政府”形态，造成了对社会领域的侵占和对社会权利的剥夺，加上传统的行政官僚主义的影响，更加致使国家与社会、政府与公众长期处于一种非和谐状态。社会是政府的来源，服务于社会是政府的职责和价值取向,“新公共管理”所提倡的“有限政府”、“服务型政府”、“市场导向型政府”等理念在很大程度上反映了政府与社会互动关系的合理发展趋向，这些理念的形成和确立，对于我国政府管理、工作质量和效率的提高，无疑将起到强大的内在规范和价值导向作用。第二，适度引入市场机制。在公共部门的内部管理技术和方法上，适度地引入市场机制、借鉴企业管理方法，对于提高政府运作效率、改善公共服务质量，却有着许多裨益之处。一方面，可以通过公共服务社会化、公共部门权力分散化和政府间关系适度引入竞争机制等途径，把市场竞争原则适当地引入各级政府机构内部和机构之间，利用市场力量与社会力量，降低行政成本，提高政府绩效。 另一方面，管理手段单一、管理方式陈旧、管理方法落后是目前我国公共管理或政府管理水平不高的一个重要原因，而私营部门的目标管理、绩效管理、战略管理、成本效益核算等方法在公共部门中仍具有一定的适用性，适当地将这些管理方法和技术引入到公共部门的行政管理中来，不仅可以评价和衡量政府管理人员的工作业绩，提高工作责任感，而且对我国目前行政机构中存在的一些寻租和腐败行为，能够起到一定程度的遏制和消解作用。3、完善相关法律制度，使行政管理改革在良好的法治环境中进行有法可依，是国家秩序的基础，也是有序地进行行政管理改革的基础。法律制度不健全，没有一个比较稳定的法治环境，某些方面的行政管理改革就可能变成无规则的激进主义运动，甚至还可能引发国家失控、社会动荡。西方的重建和再造政府运动虽然也包含某些激进因素，但却未引起严重的国家失控和社会动荡局面，其主要原因之一在于西方发达国家有着坚实的法律制度基础，法治化的社会环境将激进变革的负面影响衰减到较低水平。我国的法制建设起步较晚，法治的总体水平低于西方发达国家，要由“人治”转变为“法治”，还要做大量的工作。为了保障我国行政管理改革的顺利进行，我们一定要高度重视