（行政管理专业论文）现阶段我国城市社区管理体制改革对策研究——结合郑州市南阳新村街道社区管理实践的探索.pdf

内容摘要 现阶段 我国正处于社会转型期 城市社区管理体制也正在发生转型 面临 着新旧体制共处的局面 产 生了体制性矛盾 由于旧有体制尚未完全退出历史的 舞台 在实践中其弊端f 1 益暴露 并明显表现出了制约经济与社会发展的一面 因此改革旧有的管理体制 建立城市社区管理新体制迫在眉睫 随之而来 对我 国现行城市社区管理体制改革的研究也成为一项重要的课题 本文正是基于此 从行政管理学与社会学相结合的视角 对我国城市社区管理体制改革问题作了系 统的探讨 本文的结构是 除导言外 正文由四部分组成 第一部分从总体上描 述我国社区管理体制改革的背景及现状 第二部分重点分析现阶段我国社区管理 体制存在的问题及其原因 第三部分为全文的拓展部分 对郑州市南阳新村街道 社区管理实践及探索进行实证考察 结合南阳新村街道社区实际 构建具有本地 特色的社区管理新模式 新村模式 第四部分 在基于对西方的社区管理理 论及实践进行考察的基础上 结合我国的实际 提出我国社区管理体制改革的目 标路径以及推进改革的具体对策性建议 关键词 社区社区管理体制改革 对策研究 a b s t r a c t a tt h ep r e s e n t s t a g e o u rc 0 咖i si n t h es o c i e t y 仃a 璐内珊a 幽np e r i o d u r b a n c o m m u n i t y sm a n a g e m e n ts y s t e mi sm 8 l i n gt h en 砷s i o nt 0 0 f h c et h es i t u a t i o nt h a tt h e n e w 鲫do l ds y s t e m sc o e x i s t h a v ep m d u c e dn i es y 砒唧a t i cc 0 眦耐c t i o n b e c a u t h eo l ds y s t e m h a sn o tt o t a l l yw m 泔r a w n 矗d mt h es t a g eo fh i s t o i yy e t i t sd r a v 而a c ki se 叩o s e dd a yb yd a yi n p r a c t i c e a i l do b v i o u s l yd e m o n s t l a t et h a tr e 嘶c t s 呻es i d eo fe c o m ya n d s o c i a ld e v e l o p m e n t s or e f o r mo i ds o m em a n a g e m e n ts y s t e m s e tu pu f b a nc 0 彻u i i i t ya n dm a n a g et h en e ws y s t e l n e 疵r e m e yu r g e n t l y f 0 1 o 谢n g t t l es t u d y 伽o u rc o u n t r y j s c u n e n tu r b 柚c o m m 哪i ty s m a n l i g e m e ms y s t 哪r e f 咖lb e o o m e s 柚i m p o r t 雠t 鲫b j e c tt o o t h i s t e x ti sj u s tb t 搬瞰 o f 伽s v i s u a l 卸g i ec o m b i n e df h o ma d m i n i s t r a t i v em a i l a g e m e m 诵t hs o c i o l o g y h a v ed o n et h e s y s t e m a t i cd i s c l l s s i o nt ot h eu f b 扑c o 咖u n 酊 sm 锄a g e m 锄ts y s t e mr e f o mq l l e s t i o no f 叫r c o u n t r yt h es t m c t u 心o ft k st e x i s b e s i d e si n t r 耐u d i o 玛t l l et 取ti sm 8 d eu po ff o u rp a r t s f i r s tp a f td e s c r i b et h eb a c k 伊o u n d sa n d 印f t 舶ts i t u a t i o l l so f c o n u n u i l i t y sm a i l a g 锄e ms y s t e m r e f o r mo fo u rc o u n t r yo nt i i e 谢h o l e s e c o f i dp a na n a l y s ec a 椰m 响y i sm 甜蚺g e m e ms y s t e m e x i s t i n gp r o b l e ma n dr e a s o no f o u rc o u f l t r y0 f t h ep r e s e ms t a g ee s p e c i a l l y t h et h i f dp a ns o m e e x p a n s i o no f 缸l lt 嘲 e x p l o r et oz h e i l g z h o ud t yn a n y 柚gr e s i d 哪i a ld i s 喇c tg 慨 c 0 嗍u n i t y m a m 吗e m e n tp f a c t i c e t h a ti n v e s t i g a 姗l h er 腿l 腻a m p l e c o m b i n e m m u l l i t y sr 髓l i t yo f r 铭i d e n t i a ld i s t r j c to fr e s i d e 雠i a ld i s t c to fn a n y a n 8 s 细旺c t u 糟m ec o m m u l l i t y 州t hl o c a l c h a f a c t e f i s t i c 蚰d 删啪a g e t h e n 删啪d e 一一 m o d e o f r e s i d e i i t i a ld i 秭c t 丑l e f h p a r t o l l t h eb a s i st h a to nt h eb a s i so fi n v e s t i g a t i n gt ow e s t e mc o m m u n 时m a n a g e m e mt h e o r ya 1 1 d p r a c t i c e c o m b i n et h er 唿l h yo f0 u rc o u m 啊p u tf o r w 耵dt h eg o a lr o u t eo fc o m m u 血y t s m a n a g e m e n ts y s t e mr e f o 加 o f0 u rc 0 帅n ya n da d n c el l l ec o n 州ec o u n t 唧 s u r e s u g g e s t i o nd f t h ef e f o 舶 l 沁y w o r d c o 咖u n i t y c o 嘲u n i t y s l a m g e m e ms y g t e m r e f o 咖s c o u n t e m e 删r e r e s e a r c h i i 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的 学位论文没 有剽窃 抄袭等违反学术道德 学术规范的侵权行为 否则 本人愿 意承担由此产生的一切法律后果 特此郑重声明 学位论文作者 签名 劣徊硝 纠i1 年月 日 郑州 学顾l j 毕业论文现阶段我目城市 j 谜管理体制改革对策1 i f 宄 导论 社区 及 社区管理 长期以来一直是学术界和政府官员普遍关心的课题 尤 其是对社区管理的研究 学术界和政府官员都十分富有热情 并作了相当的努力 办取得了一定的成果 现在研究最多的是 城市社区管理体制改革 的问题 因为 这不仅仅是一个重大的理论探讨 还是一个重要的现实问题 社区管理作为一种历史性范畴 在不同的时期有着不同的特征 它的这一历史 性特点 充分体现在社区管理的性质和要素 实施管理的主体 管理的边际矽h 延1 等不同的方面 而这些历史性特点又共同构成了具有鲜明时代特征的管理体制 管理制度 换言之 特定的历史环境和时代条件形成特定的管理制度 按照辨证 唯物观 经济基础决定上层建筑 如果经济基础发生了变化 作为上层建筑的管 理体制自然也要发生变迁 惟有如此才能适应新的变化 利用上述原理 我们可以考察现阶段我国城市社区管理体制变迁的过程 在计 划经济时代 我国城乡的微观型社会尚不足以成为现代意义上的社区共同体 而只 是人们居住的地区 是一种社会功能萎缩 社会机制发育不良 社会角色不清 居民 参与度极低的单一行政化了的 亚社区 那时国家对地域社会的管理并不是 社 区管理 而被称之为 地区管理 这种称呼一直到2 0 世纪9 0 年代中期以前还相 当盛行 毋庸置疑 从 地区管理 到 社区管理 绝不仅仅是称呼上的变换 更凸现 了我国城市基层管理体制变迁的内在轨迹 至少能够反映这样一种事实 随着社 会的转型 在对微观型社会的管理上 行政化倾向是有所弱化的 行政全能主义的 地区管理 实际上是我国在计划经济时代实行的 亚社区 式的管理模式或管理 体制 如果说 地区管理 是在高度行政化的体制框架下国家对微观地域社会实现 全能主义支配的反映 那么从宏观社会来看 另一种现象 j 单位人 现象与之相 比则为更加典型 在那种特定历史条件下 国家主要就是通过职工所在的单位实 现对公民的政治控制 社会管理 社会服务 社会福利与社会保障等 单位制 成为城市社会管理的主要模式 城市街道 居委会作为 单位制 的补充 充当着 辅助性的 拾遗补缺 的角色 但是随着经济体制的改革 市场经济的发展以及由 惭谓 亚社区 是指中国及其他一些社会主义国家在计划绎济年代国家管理地区社会的一种模式 是指内 在的价值被严重低估 社会角色小清 社会功能萎缩 社会机制发育不良 居民参与度较低 单一行政化 了的社区 徐永样 社区发展论 华东理t 大学出版社 2 0 0 0 年 第6 9 页 1 郑州人学烦l j 毕业论文现阶段我困城市礼区管理体制改革对策研究 此带来的其他领域一系列的改革给传统的社区管理体制带来了巨大的冲击 这突 出的表现在经济体制改革带来的 单位制 解体 政府职能的转变带来的社会自主 性力量的增强 现代企业制度的建立带来的企业社会管理服务职能的剥离 单 位制 的解体 政府职能的转变 市场经济的发展在客观上要求单位将原体制下 承担的社会管理和服务职能剥离出来 回归给社会和社区 政府将许多不该管 管不好 管不了的经济工作交给企业 社会事务交给社会 然而 由于我国社会 尚未真正发育起来 社会组织还不发达 缺少接受这些职能的载体和能力 最终 政府转移出来这些职能大多落到基层社区 特别需要指出的是 随着改革的深入 我国城市居民民主意识明显增强 要求参与社区事务管理与决策的愿望愈来愈强 烈 这就是说 在现阶段 我国城市社区不仅要担负原有体制下由国家和单位剥 离出来的诸多社会管理职能 还要满足人们日益增张的物质文化生活需要及参与 社区管理与决策的民主意识 然而 圄于旧有的管理体制 我国的城市社区是难 以满足这一客观需要的 管理体制的落后跟不上新形势的发展 因此变革旧有的 管理体制 创新新体制势在必行 可喜的是 近年来关注城市社区管理体制变迁的专家学者及政府官员逐年增 多 在实践中亦是大胆探索 积极创新 一时间在全国涌现了 上海模式 沈 阳模式 青岛模式 江汉模式 重庆模式 等各具地方特色的社区管理模式 笔者在郑州市南阳新村街道工作 对基层社区管理积累有一定经验 同时作为一 名基层管理者 在工作之余亦十分注重相关方面的理论学习与研究 依据已有的 相关文献 在了解国内外相关理论及实践的基础上 结合我街道办事处社区管理 实际进行了积极的探讨 构建了适合我街道社区管理的新模式 c 新村模式 尽管当前对 城市社区管理体制改革 的研究不为少数 且不乏见解深刻 立 意高远 极具学术水平的研究成果 但是笔者认为 即使是同类题材的研究 视 角选择的不同 同样能够给以启示 具有它的独特价值 就本文而言 在理论探 讨上主要有两个方面的突破 一是在基于对现实中涌现的数个典型个案研究的基 础上 笔者提出了自己的思考 在众多城市社区改革的实践中 究竟哪一个是最 优模式 谁最能代表中国城市社区管理改革的未来发展方向 比较思考之余发 现 事实上并不存在最优模式 因为每一种模式都是基于地方实际而构建的 各 具特色 而且 每种模式都或多或少存在些弊端 真正的理想模式只有一个 那就是将全国目前已经涌现的先进试点进行大综合而形成的理想架构 事实上 郊州人学倾l 毕业论文 现阶段我国城市社区管理体制改革对策 j 究 构建这样的所谓 理想架构 意义并不大 因为理想的架构即使存在 也是人为或 者制度刻意安排的结果 难以想象它具有多大的普适度和现实的 i f 操作性 另外 绝对理想的架构是永远不会存在的 因为总存在那些还没有被付诸实践的新思 路 冈而文章没有过多地纠缠于理想模式的构建 而是另僻新径 尝试性地提出 了 新社区治理观 和 相对理想路径 的概念 本文的另一个创新点是 文章依据 新社区治理观 在借鉴并学习国内外先进地区作法的基础上 结合南阳新村街 道实际 积极探索 研究了具有南阳新村特色的 新村模式 其价值在于一方面 有望为未来新村街道社区管理体制改革提供良好方向性指引 另一方面亦有希望 为其它地方社区管理体制变革提供有益启示 本文的结构是 除导言外 正文由四部分组成 第一部分从总体上描述我国 社区管理体制改革的背景及现状 第二部分重点分析现阶段我国社区管理体制存 在的问题及其原因 第三部分为全文的拓展部分 对郑州市南阳新村街道社区管 理实践及探索进行实证考察 结合南阳新村街道社区实际 构建具有本地特色的 社区管理新模式 新村模式 第四部分 在基于对西方的社区管理理论及实 践进行考察的基础上 结合我国的实际 提出我国社区管理体制改革的目标路径 以及推进改革的具体对策性建议 郑州人学顺j 毕业论义 现阶段我闽城市祉区管理体制改革对策佃 究 1 我国城市社区管理体制改革的背景与现状 如果浣行政全能主义的 单位人管理 和 地区管理 是适应高度集权的计划 经济时代需要的话 那么随着9 0 年代以来经济体制改革的深入 我困社会进入 了转型期 由政府统包 统揽依靠单一行政权力实施自上而下的全面行政控制社 会的管理方式毫无疑问是与新时期社会发展不相适应的 改革旧有体制弊端 建 立新体制势在必行 社区管理是一个历史性范畴 是一个随着时代变化而不断发 展着的范畴 一定的社区管理体制 总是和特定的历史环境和时代条件联系在一 起的 因此要研究城市社区管理体制改革 就离不开对历史环境和时代条件的考 察 换言之 就是离不开对背景的考察 1 1 基本概念 在论述之前 我们有必要对一些基本概念作一界定 这包括社区 城市社区 城市基层社区组织 政府以及社区管理体制几个中心概念 1 t 1 社区及城市社区的界定 作为社会学基本概念的 社区 最初是由德国社会思想家f 腾尼斯 f c r d j n 柚dt 0 曲i e s 在1 8 8 7 年提出来的 他在 社区与社会 一书中首次使用 该词 在f o 腾尼斯那里 它的本义是指那些有相同价值取向 人口同质性较强 的社会共同体 这种共同体的外延主要限于传统的乡村 自从 社区 概念提出 之后 社区已日益为其他学科的理论家 社会活动家以及社会公众所重视 对于 社区 概念亦有相当之多的分歧 据1 9 8 1 年 居住在美国的华人教授 社会学 家杨庆统计发现 有关社区的定义已经增加到1 4 0 多种 圆尽管如此 社区 仍 是 社会学中最根本最具深远意义的基本概念 但不论是何种定义 总包含有 些共同的因素 地域 人口 区位 结构和社会心理 在这些共同因素中 地 域因素是最基本的的分析单元 作为地域性的社会共同体 社区总是存在于特定 的自然地理与人文地理的空间中 有着一定的边界 这里的地域要素涵盖了它的 自然地理条件和人文地理条件 二者共同构成了它的地理特征 每一个社区正是 因这些独特的地理特征而与其他社区相区别开来 如果说考察社区的地域要素有 两个维度的话 地理特征的考察当是其中之 但是另一个维度相比之下可能更 吴亦明 现代社区t 作 j 二海人民出版社 2 0 0 3 年 第4 2 页 徐永祥 杜区发腱论 牛东理工大学出版社 2 0 0 0 年 第3 1 负 8 涅斯伯特 r n i s b e r t 社会学传统 英文版 纽约 巴斯克出版社 1 9 6 6 年 第4 7 页 4 郑州人学坝i j 毕业论文 现阶段我困城市社区管理体制改革对策研究 重要也更能够让学术界感兴趣 那就是社区边界的划分问题 对此存在着两种不 同的意见 占主导性的观点认为 社区的地域空间范围尽管是相对的 但从人口 的构成 社会分层 文化特征及功能要素等方面 仍然可以进行相对稳定的地域 划分 少数人则持相对主义的观点 认为既然社区是一个地域性社会 那么 小 到一个居住区或村庄 大到一 个城市或者国家乃至如欧共体这样的国家集团 都 可视为社区 笔者比较赞同前一种观点 因为如果不加以区分的话 研究社区 已没有意义了 绝大多数学者都同意社区有地域上的界限 但其大小则很难有一 致的标准 同时 由于社会环境的变化 也使得社区范围的界定日渐模糊 根 据我国 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见 的规定 社区是指 聚集 在一定地域范围内的人们组成的社会生活共同体 那么对于城市社区该如何界定昵 目前也存在一些争论 有人认为大城市中 的区 街道办事处 居民区等都应该是城市社区的范畴 对此 笔者比较赞同政 府认定的范围 城市社区是指经过体制改革后作了规模调整的居民委员会辖 区 所以本文也拟采用这一概念 将居委会的管辖区域视为一般意义上的城市 社区 由于社区是城市社会管理的最基础单元 故用 城市基层组织 这一概念特 指居民委员会组织 并在此基础上展开论述 1 1 2 政府和社区管理体制 本文对城市社区的界定特指居委会层面的微观社区 对它的管理 在现阶段 存在着多种主体 其中政府是其主体之一 从现实的情况来看 政府主要是通过 其派出机构 街道办事处对基层微观社区进行管理 因此 在研究街道这一管 理主体时 我们通常是将它纳入 政府 范畴的 社区管理体制 也称社区管理制度 是由社区发展动力 利益主体 权力结 构 运行机制和监督机制等多方面内容构成的综合性 系统性的管理制度 它 既指政府对基层社区组织的管理制度架构 也指居民参与社区事务 基层社区组 织具体实施社区管理 提供社区服务的组织制度与运行机制 这些制度影响着基 层社区履行职能 实现目标的能力 笔者认为 社区管理体制的变革应函盖对一切管理主体制度架构的变革 在 转引自吴亦明 现代j i 区工作 海人民m 版社 2 0 0 3 年 第4 2 页一第4 3 页 夏学盎主编 社区照顾的理论 政策与实践 北京大学 j 版社 1 9 9 6 年 第4 2 贞 中共中央办公厅 国务院办公厅关于转发 民政部关于在全国推进社区建设的意见 的通知 2 0 0 0 徐永祥 社区发展论 牛东理工人学出版 1 f 2 0 0 0 年 第1 4 3 页 郑州人学颁i 毕业论文 现阶段我国城市亡卜区管理体制改革对策研究 现阶段 这包括对以政府为主体的社区管理制度或者管理模式的变革 通常体现 为政府职能的转变 街道体制变革等 也包括由基层社区组织为主体的社区管理 制度或模式的变革 例如居委会层面的变革 1 2 城市社区管理体制改革的背景 众所周知 现阶段城市社区管理体制是在 社会转型 这个大的社会背景下发 生的 因而研究 社会转型 及 社会转型对城市社区管理体制的影响 理所当然应 成为我们研究的切入点 1 2 1 社会转型及其表现 一般而言 社会转型是指社会的动力体制 结构形态 发展模式与体制由传 统向现代的转变 不过 社会转型有广义与狭义之分 广义的社会转型包括经济 政治 文化 科学技术 教育及社会等 大社会 意义上的全面转型 狭义的社会 转型则是指社会福利 社会保障 社会控制等狭义社会概念层面上的变革或形态 变化 o 唐忠新在 中国城市社区建设概论 中列出了我国社会转型的七个具体 表现 一是正从高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变 二是正 从单一公有制向以公有制为主体 多种所有制经济成分共同发展的经济结构转 变 三是正在完成工业化的任务 四是从自然半自然经济向高度发达的商品经济 转变 五是正在从乡村型社会向城镇型社会转变 六是正在从成年型人口结构向 老龄化社会转变 七是广大居民群众的生活水平正在从温饱型向小康型转变 并 继续朝着富裕型方向发展 1 2 2 社会转型对城市社区管理体制的影晌 我国城市社区管理体制改革是在社会转型的大背景下实现的 社会转型要求 城市社区迸行社区管理体制改革 社会转型对社区管理体制的影响主要体现在以 下几个方面 1 社会转型冲击并最终瓦解了传统社区管理体制的经济基础 传统社区管 理体制是以计划经济为基础的 其特点是行政全能主义的 单位人管理 和 地方 管理 伴随着上世纪7 0 年代末的改革开放 我国社会开始进入转型期 突出的 表现就是经济体制的改革带来了商品经济的繁荣 极大地冲击了传统的自然经济 和半自然经济 传统的计划经济基础受到了威胁 商品经济的发展最终又促成了 徐永样 社区发展论 华东理工人学出版社 2 0 0 0 年 第1 4 6 页 庸忠新 中国城市社区建设概论 天律人民出版社 z 0 0 0 年 第1 0 l 1 0 3 页 6 郑州人学颂1 毕业论文现阶段我田城市礼区管理体制改革对策研究 市场的发育 形成了社会主义的市场经济 市场经济发展挤占了计划经济的发展 宅问 严重地动摇了传统社区管理体制的根基 同时也对变革旧有管理体制 创 新新体制提出了紧迫的现实诉求 2 经济体制的转型直接导致了 单位制 的解体 经济体制的转型突出的表 现就是由计划经济体制向市场经济体制转变 这一转变对传统社区管理体制的影 响可以从两个维度来考察 第一个维度是经济结构的转换 计划经济时代实行的 是单一的公有制所有制形式 社会进转型期实行的是以公有制为主体 多种所有 制共同发展的所有制形式 允许多种经济成分的共同发展为在单位体制外寻求生 产和生活资源创造了可能性 从而瓦解了单位赖以运行的经济基础 使众多城市 居民成为单位外人员 另一个维度是 现代企业制度 的建立 市场经济的发展要 求建立 产权明晰 权责明确 政企分开 管理科学 的现代企业制度 要求企业 成为一个独立自主 自负盈亏的法人单位 毫无疑问 现代企业制度的建立必然 要求将原体制下的非经济功能剥离出来交给社会 因而企业不再是居民衣食住行 赖以安身立命的场所 从企业里转移出来的这些社会职能最终大多都落到了基层 社区 然而旧有体制下居委会又不具备承载如此多社会职能的能力 因而变革就 有管理体制适应新情况变得十分紧迫而必要 3 政治转型在客观上促进了传统社区管理体制的变迁 随着9 0 年代以来经 济体制改革的深入 我国社会的转型开始由单兵突进的经济领域向政治领域拓展 与延伸 突出的表现就是伴随着经济体制改革而来的政治体制改革 其中 政府 机构的改革提到了突出位置 政府机构改革的核心环节是政府职能转变 转变政 府职能不是出于个人主观愿望的选择 而是社会主义市场经济发展的客观要求 是历史发展的必然 在现阶段转变政府职能就意味着政府要从全能政府向有限政 府转变 从依靠单一行政管理方式和手段的政府向善于综合运用经济 法律 行 政等管理手段的政府转变 从直接进行微观管理的政府向只进行宏观调控的政府 转变 具体的说 就是要求政府要将那些不该管 管不好 管不了的经济工作交 给企业 社会性事物交给社会 还权于市场 还权于社会 然而不幸的是 在转 型期 中国社会自主性力量还相当薄弱 社会组织还不发达 社会尚未发育起来 缺少承接这些转移职能的载体和能力 因此 这些职能最终只好落到基层社区 郑州大学颅i 毕业论文现阶段我冈城市社区管理体制改革对策即f 究 囿于旧有体制下的社区能力不足 变革旧有管理体制以解放社区h 益变得紧迫 4 社会领域的转型与改革 客观上提升和l 马现了社区的内在价值及其与人 们的内在联系 为现代社区管理新体制的营造奠定了丰厚的坚实基础 在某种意 义上 社会领域的转型实质上是 政企分丌 政事分丌 政社分开 职能归位 的过程 实质上是政府 市场 社会关系f 1 益明朗化的过程 在这一转型期 单 位人 逐渐向 社会人 转变 人们的生活方式 行为方式趋向多元化 人们与社 区的联系日益密切 对于社区的认同感逐渐增强 参与社区事务管理与决择的意 识亦与日俱增 这些新的变化也酝酿了人们改革旧有管理体制的愿望 为社区管 理新体制的建立奠定了良好的社会基础 总之 社会转型给城市社会生活带来了深刻的变化 改变了传统政府 企业 社会之间的关系 使得它们关系日益明朗化而合理化 对旧有的社区管理体制形 成了巨大的冲击 也在客观上为社区管理新体制的建立培育了良好的空间环境 在考察现阶段城市社区管理体制改革的背景时 我们无论如何也不能忽视一个重 要的中心载体 城市基层社区 论及其作用 可谓 任重而道远 任重 是显 而易见的 无论是 单位制 的解体 抑或是 政府职能的转变 无论是 现代企 业制度 的建立还是 现代居民的觉醒 所有的一切都形成了一个凝聚点 基层 社区是一个承接社会职能的有效载体 从旧体制下单位剥离出来的社会职能以及 从政府转移出来的社会性事物最终都交给了基层社区 不仅如此 大量有着多种 需求的 社会人 对现代的基层社区亦寄予了厚望 他们不仅要求社区为其生活质 量的提高 人的社会化和继续社会化的实现以及社会福利 社会保障与社会安全 等提供可靠的社会支持 同时也要求社区能够为他们参与各种社会事务 实现不 同社会价值的重要场所或重要载体 然而不幸的是 囿于旧有的管理体制 我 国城市基层社区还不具备足够的能力满足上述各个利益主体提出的诉求 因而 变革旧有社区管理体制 建立社区管理新体制 解放基层社区在当前势在必行 1 3 城市社区管理体制的现状 1 3 1 城市社区管理体制的基本状况 我国社区管理曾长期以来一直实行的是与计划经济相适应的行政全能主义 的 亚社区 管理体制 单位人管理 和 地区管理 是其主要特征 在传统社区管 参看伍满桂 城i 仃基层社区管理体制改革 背景 现状和未来取向 2 0 0 2 年 厦门人学 徐永祥 社区发展论 华东理工人学廿l 版社 2 0 0 0 年 第1 4 8 页 b 郑州人学坝f 毕业论文现阶段我国城市社区管理体制改革对策研究 理体制下 单位成为政府的附属 传统的街道和居委会则是辅助单位 起若 拾 遗补缺 的作用 改革开放以后 特别是进入2 0 世纪9 0 年代以后 随着经济体 制的改革 社会主义市场经济的深入发展 我国城市社区管理体制发生了很大的 变化 主要表现在以下几个方面 一是 单位制 的解体 大量的 单位人 重新酬 到社区 成为 社会人 单位不再是个人唯一依附的载体 二是市场经济的发展 在客观上要求政府转变职能 从掌舵划浆的全能者变成有限职权的掌舵者 政府 逐渐开始将许多不该管 管不好 管不了的经济工作交给企业 社会性事务交给 社区 政府通过 单位 全面干预社会生活的地位和职能有所弱化 三是随着社会 主义市场经济的深入发展 现代企业制度 的建立要求企业依法成为一个 产权 明晰 权责明确 政企分开 科学管理 的自主经营 自负盈亏的独立法人 在 此种背景下 企业将旧有体制下的许多非经济功能剥离出来交给社会 企业与社 会目益分离 四是 人们重新回归社区 人们与社区的联系日益紧密 居委会作 为群众性自治组织再次受到人们的关注 五是随着政府对社会控制的调整 社会 自主性力量逐渐增强 各种社会性组织逐年增多 在社会参与上发挥了越来越重 要的作用 六是随着城市化进程的加快 城市管理中心开始下移 街道办事处作 为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力 七是在我国许多城市陆续开始了 基层社区管理新体制的探索 也取得了一些另人可喜的成绩 1 3 2 城市社区管理体制的新探索一几个相关典型个案 自2 0 世纪9 0 年代中后期开始 我国大中城市掀起了社区建设的热潮 在社 区管理新体制的探索实践中 在全国涌现了上海模式 青岛模式 沈阳模式 重 庆模式 江汉模式等诸多具有地方特色的社区管理模式 其中以上海模式 沈阳 模式影响较大 现分别作一介绍 个案一 上海模式 上海在实行 两级政府 三级管理 改革的过程中 将社区定位于街道范围 构筑了领导系统 执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制 具体而言 1 社区管理领导系统 由街道办事处和城区管理委员会构成 在 两级政府 三级管理 体制下 街道办事处成为一级管理的地位得到明确 随着权力的下放 街道办事处具有以下权限 部分城区规划的参与权 分级管理权 综合协调权 属地管理权 街道办成为街道行政权力的中心 以块为主 条块结合 与此同 个案材料来源于 中国城市社区治理摸式 比较与分析 作者未知 9 郑州人学倾i 毕业论立现阶段我固城市社区管理体制改革对策研究 时 为了有效地克服各块分割 建立了由街道办事处牵头 派出所 房管所 环 卫所 工商所 街道医院 房管办 市容监察分队等单位参加的城区管理委员会 城区管委会定期召开例会 商量 协调 督查城区管理和社区建设的各种事项 制定社区发展规划 城区管委会作为条与块之间的中介 发挥着重要的行政协调 功能 使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力 2 社区管理执行系统 由四个工作委员会构成 上海模式在街道内设定了四 个委员会 市政管理委员会 社区发展委员会 社会治安综合治理委员会 财政 经济委员会 其具体分工是 市政管理委员会负责市容卫生 市政建设 环境保 护 除害灭病 卫生防疫 城市绿化 社区发展委员会负责社会保障 社区福利 社区服务 社区教育 社区文化 计划生育 劳动就业 粮籍管理等与社区发展 有关的工作 社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政 财政经济管理 委员会对街道财政负责预决算 对街道内经济进行工商 物价 税收方面的行政 管理 扶持和引导街道经济 以街道为中心组建委员会的组织创新 把相关部门 和单位包容进来 就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托 3 社区管理支持系统 由辖区内企事业单位 社会团体 居民群众及其自治 性组织构成 它们通过一定的组织形式 如社区委员会 社区事务咨询会 协调 委员会 居民委员会等 主要负责议事 协调 监督和咨询 从而对社区管理提 供有效的支持 上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为 四级网络 抓好居民委会干部的队伍建设 充分发挥居委会的作用 推动居民参与社区管理 维护社区治安稳定 保障居民安居乐业 个案二 沈阳模式 从1 9 9 8 年下半年起 沈阳市在和平 沈河两区试点的基础上 开始在全市 展开社区体制改革 重新调整了社区规模 理顺了条块关系 构建了新的社区管 理组织体系和运行机制 形成了颇具特色的沈阳模式 在全国产生了广泛的影响 其采取的主要措施是 1 明确社区定位 沈阳将社区定位在小于街道办事处 大于原来居委会 的层面上 由于原有的居委会规模过小 资源匮乏 如将社区定位在居委会则不 利于社区功能的发挥 街道办事处是政府的派出机关 在街道层面上组建社区 则又影响社区的自治性质 因此 将社区确定在街道与居委会之问的层面上 可 桑乐成 杨建荣 顾铮铮 从五里桥经验看城市社区管理的体制建设 j 政治学研究 1 9 9 9 2 1 0 郑州人学倾i 毕业论文 玑阶段我圈城市礼区管理体制改革对策研咒 以避免两方面的弊端 而有利于社区资源的利用与功能的发挥 2 合理划分社区 沈阳市将社区主要分为四种类型 是按照居民居住 和单位的自然地域划分出来的 板块型社区 二是以封闭型的居民小区为单位的 小区型社区 三是以职工家属聚居区为主体的 单位型社区 四是根据区的不 同功能特点以高科技开发区 金融商贸开发区 文化街 商业区等划分的 功能 型社区 3 建立新型的社区组织体系 这个组织体系由决策层 执行层 议事层 和领导层构成 决策层 为社区成员代表大会 由社区居民和社区单位代表组成 定期讨论决定社区重大事项 执行层 为社区 管理 委员会 它与规模调整后 的居委会实行一套班子 两块牌子 由招选人员 户籍民警 物业管理公司负责 人组成 对社区成员代表大会负责并报告工作 其职能是教育 服务 管理和 监督 议事层 为社区协商议事委员会 由社区内人大代表 政协委员 知名人 士 居民代表 单位代表等组成 在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协 商 议事职能 有权对社区管理委员会的工作进行监督 领导层 为社区党组织 即根据党章规定 设立社区党委 总支和支部 1 3 3 对上述个案的简析 1 对 上海模式 的简析 上海模式 即 两级政府 三级管理 四级网络 的社区管理新体制 它重点 是对传统街道体制的改革 明确了街道社区管理谁来领导 谁来执行 谁来支持 的问题 构建了责权明确 分工合理 管理有序的社区管理网络 实践表明 上 海模式的建立有力地推动和保证了上海市社区的建设与发展 也为全国其他城市 社区管理体制改革提供了有益借鉴 但是它也值得商榷的地方 一是上海模式侧 重点是街道层面的体制创新 对于基层社区组织的体制创新相对并不十分突出 我们认为应站在系统性的角度全面把握体制创新问题 街道层面进行了体制创 新 基层社区组织管理体制与之协调吗 如果有 轻此薄彼 的做法在实践中显然 是有害的 二是将居民委员会干部纳入街道事业编制 虽然有利于居委会干部安 心工作 但同时也不可避免地会迸一步加强居委会对街道的依赖关系 显然上海 的居委会走的是一条行政主导模式的道路 这与我国法定居民委员会是群众性的 自治组织相背道的 三是规定非本地居民也可以成为居民委员会成员的做法在合 法与合理性方面还值得商榷 整体上看 虽然上海模式还有待完善之处 但它刁i 1 l 郑州人学碱f 毕业论文 现阶段我围城市社区管理体制改革对策珀f 究 愧是新时期社区管理体制的新创新 也为推进我国其它城市社区管理体制改革实 践提供了极好的借鉴和有益的启示 2 对 沈阳模式 的简析 沈阳模式 的管理体制创新突出地表现在两个方面 一是扩大了原有居委会 的规模 有利于社区资源的优化配制 增强了社区的综合管理能力 另外一个方 面就是突破了传统居委会实行的 议行合一的委员会体制 采取了 议行分离 的 议事会体制 可以说 沈阳模式 的核心就是议事会体制的建立 它体现了 社 区自治 议行分离 的原则 符合现代社会民主政治的发展方向 对社区的发展 及推进我国基层民主建设具有十分重要的意义 如果说 上海模式 是对我国传统 街道体制的重大变革 沈阳模式 当是对我国传统居委会体制的突破创新 但是 这并非说它就是十全十美的 事实上 沈阳模式 也有它不足之处 与 上海模 式 不同 沈阳模式 偏重居委会体制改革 对街道体制改革诉求相对表现不足 其直接结果是导致了改革的不彻底性 基层社区组织行政化倾向依然十分严重 有事实表睨 沈阳市实行基层社区管理体制改革后 许多政府部门依旧像过去那 样给社区自治组织派任务 定指标 将行政工作向社区延伸 或者用传统的行政 方法包办 代替社区工作 拼命往社区委员会门口挂牌予 据不完全统计 目前 往社区内挂牌的机构至少有3 5 个 另据1 9 9 9 年 沈阳和平区 沈河区所作的一 项调查显示 翠生社区委员会承担的工作近1 0 0 项之多 其中有关部门规定必须 做的就有8 0 多项 光承担的民政工作就有1 4 项之多 可见 虽然进行了体制 创新 但由于没有站在系统的高度作好配套改革 居委会依然没有摆脱行政化的 束缚 依然没有实现真正的自治 2 我国城市社区管理体制存在的问题及其原因 虽然现阶段 我国各地在如何改革社区管理体制以更好地发挥基层社区组织 的作用方面作出了积极的探索 也取得了一些可喜的成绩 但是不容怀疑的是 现阶段我国城市基层社区管理体制还存在着诸多不足和问题 笔者认为 既有必 要考察这些问题 也有必要对这些问题进行根源探究 对城市基层社区的管理目 前主要涉及到两大主体 一是以基层政府及其派出机构 街道办事处为主体的 政府组织管理 另一个就是以基层社区组织一居民委员会为主体的基层社区管 罗新字 社区不足政府的 腿一 载十1 9 9 9 年1 2 月1 6 日 中因青年报 1 2 郏州人学坝j 毕业论立现阶段我目城市十 区管理体制改革对策研究 理 其中 基层社区组织是基层社区管理内主体 基层政府及其派出机构是基层 社区管理的外手体 因此 考究现阶段基层社区管理体制问题可以从内外两个向 度来考察 2 1 政府在社区管理中存在的问题 21 1 过度干预基层社区自治组织 在现代的城市社区 基层政府通常是通过其派出机构 街道办事处与基层 社区组织交往的 街道办事处作为基层政府的代言人 履行着行政管理和部分社 会管理职能 目前而言 关于规范街道办事处与基层社区组织之间关系的法律文 件大致有两个 一个是1 9 5 4 年通过的 城市街道办事处组织条例 另一个是 中 华人民共和国城市居民组织法 按照 城市街道办事处组织条例 规定街道主 要有三项任务 承办区 市 人民政府有关居民工作的交办事项 指导居民委员 会的工作 及时反映居民的各种意见和要求 中华人民共和国城市屠民组织法 明确规定 城市居民委员会是居民进行自我管理 自我教育 自我服务的基层 群众性自治组织 同时还规定 不设区的市 市辖区的人民政府或者它的派出机关 对居民委员会的工作予以指导 支持和帮助 居民委员会协助不设区的市 市辖 区的人民政府或者它的派出机关开展工作 由上可见 居民委员会应该是一个 法定的群众性自治组织 而不是政府的行政组织 在政府与居民委员会之间没有 上下级的行政隶属关系 只存在指导与被指导 协助与被协助之间的关系 为了 保证居民委员会的自治权力 法律同时还规定 各级人民政府应当减轻居民委员 会的工作负担 有关部门或单位需要居民委员会或者它的下属委员会协助完成其 职责范围以外的工作 应当经不设区的市 市辖区人民政府或者街道办事处和乡 民族乡 镇的人民政府同意 进行统一安排 并付给相应报酬 对不符合法律 法规和国家规定 要求居民无偿地 非自愿地提供人力 物力和财力的 居民委 员会应当拒绝 然而现实的情况是 长期以来 政府对居民委员会有着过多的 行政干预 居民委员会事实上成了政府的 腿 行政化倾向十分严重 不论是1 9 5 4 年的组织条例还是1 9 8 9 年的组织法都明确规定了居民委员会必 须承担一定的政府托付的工作或转移的职能 但是也同时明确表示这种托付和转 移不是无限的 而是有限的 而且必须经过一定的程序 但是实际的情况大大超 出了法律原则的规定 由于行政主管部门把城市居民委员会看作是下属的行政 性单位 而且居民委员会在财政上还必须直接依靠政府的提供 所以就很轻易地 郑州人学顾l j 毕业论文 现阶段我困城市祉区管删体制改革对策研究 把自己承担的职能延伸进城市居民委员会 要求居民委员会帮助政府承担各种各 样的工作 从而使居民委员会的行政职能严熏泛化 成为 全能型的自治组织 据 t 海浦东新区的一街道统计 居民委员会的工作竟多达数十项近百类 另外还有 个很重要的原因 就是我国组织法虽然明文规定城市居民委员会 有协助街道办事处开展工作的义务 但是对于具体协助的方式及范围等并没有作 出明确的规定 这种法律规定的模糊性与不健全往往为政府领导居委会提供了有 利空间 这就是我们通常所说的 钻法僖的空子 更重要的是 在我国城市 居民委员会还没有形成自治的经济基础 没有自 己独立自治的经济来源 即使有也是相当薄弱的 城市居民委员会的财源主要地 来自于街道办事处及上级政府 街道不仅掌握着居委会主要经费来源而且就连居 委会自创的 三产 收入的使用也受到街道办的监管 居民委员会工作人员的津 贴是由街道发放的 年终奖金等其它收入是由街道决定的 办公费用是由街道下 拨控制的 居民委员会不是独立法人 一般没有独立的帐户 有的居民委员会连 买一把扫帚都要街道办事处批准 有的街道甚至把区政府下拨给居委会的工作经 费擅自截留 另据北京市对基层社区组织的一次调查为例 z 街道居委会的全 部收入都要上交街道 再由街道按一定比例返回居委会 但这些返还资金的管理 权和使用审批权仍在街道 居委会每个月只有2 0 0 元的活动资金 立项开支要街 道审批 最后到街道报帐 按照法律规定 作为居民群众自治组织的居民委员会 其产生和发展要经过 居民选举的民主程序 但是现实的情况是 在居委会人员的组成人选上 许多地 方居委会候选人通常都是由街道办事处提出名单供居民从中选择 而居民很少联 名提出候选人 居委会候选人的选拔 任期中间的考核以至去留等 都仍然受制 于街道办事处 o 现阶段城市居民委员会行政化倾向的另一个突出表现是 居民委员会要定期 接受街道办事处各个方面的考核 这种考核主要地不在于帮助居民委员会提出评 估及建议以进一步完善工作 而是作为政府对居民委员会目标管理的领导 当政 钴引自二e 邦佐等编注 居委会与社区治理 2 0 0 3 年 上海人民出版社 第2 1 一第2 2 贞 4 1 邦佐等编注 居委会与社区治理 2 0 0 3 年 l 海人民m 版社 第8 9 页 吴办明 现代社区工作 上海人民出版社 2 0 0 3 年 第2 2 3 虹 雷沽琼主编 转型中的城市基层社区组织 北京市基层社区组织与社区发展研究 北京大学出版社 2 0 0 1 年 第4 3 页 o 同 书 第2 2 3 页 1 4 郑州人学倾i 毕业论文现阶段我周城市钆区管理体制改苹对策研究 府将居民委员会纳入自己的下属机构时 政府对居民委员会工作的考核实际上是 上级对下级的考核 这种考核的结果直接关系到居民委员会工作人员的切身利 益 这包括 薪筹 奖金甚至工作的变动 笔者将这种考核称之为 行政性考核 山于在居民委员会当中j 一泛存在的 行政性考核 因而居民委员会往往也迫于现 实的压力而不得不服从街道的行政领导 在此种情况下 居民委员会就不得已地 成为了街道办事处的附属机构 唯街道马首是瞻 作为法定的群众性组织发生了 质的变化 居民委员会成了事实上政府的 腿 行政化倾向十分严重 2 1 2 条块矛盾 管理不畅 这里的 条 是指行政权力的纵向体系 块 是指行政权力的横向体系 在传 统的计划经济体制下 政府的社区管理实行以条为主 以块为辅 作为街道及居 民委员会的管理权力相当有限 在