（行政管理专业论文）转型期提高地方政府公共服务能力问题研究.pdf

山东大学磺士学位论文 中文摘要 处于复杂政治、经济、社会转型时期的地方政府在全球化、信息化、市场化背景 下，因为其直接与民众接触的特点而在地方经济、政治发展中扮演着日益重要的角色， 成为地方公共管理的主体。伴随着人类社会治理模式向服务型治理模式的转变，各级 政府包括地方政府越来越重视公共服务职能，公共服务职能成为地方政府的核心职 能。 ， 本文运用行政学、政治学、社会学、管理学等学科的基本原理，采用规范分析与 实证分析相结合的分析方法，以地方政府公共服务能力建设为主线，指出公共服务是 地方政府管理的应有之义，对地方政府公共服务提供中存在的问题、原因进行了全面、 系统的分析，对地方政府公共服务能力的改善提出了具有前瞻性与可操作性的对策。 公共服务具有公共性和外部性，这就决定了公共服务提供的特殊性。现代地方政 府基于其合法性和公共性，理所当然地承担起为地方发展提供公共服务的职能，而且 从经济学和现实状况的角度来分析，由地方政府提供地方公共服务具有天然的优势 正是在社会转型的宏观背景和s a r s 危机的微观背景下，我们提出了具有重大意义的 地方政府公共服务能力建设。 在地方政府公共服务提供的现实中，由于对。公共服务的提供者”和“公共服务 的生产者”界定不清，片面地将“公共服务的提供者”等同于。公共服务的生产者”， 导致所有公共服务的生产都依赖政府的状况；由于政治体制、财政体制、行政审批制 度、领导干部考核制度、中央和地方权责划分不明等方面的缺陷，导致地方政府没有 足够的财力和精力投身于公共服务的提供；由于地方政府部门和人员服务意识薄弱、 服务提供和融资渠道单一，导致公共服务产品总量不足、投入不足、分配不均，地方 政府以及公共部门过度垄断和供给结构失衡，地方政府还不能完全满足经济社会发展 对公共服务的需求。 在学习借鉴国外地方政府公共服务改革的市场化、社会化经验和紧密结合我国社 会转型的国情基础上，本文认为在合理界定“公共服务提供者”和“公共服务生产者” 的基础上，深化改革，建立有限、法治、透明、高效、公正、民本的政府，形成精简 高效的行政审批制度，建设公共服务型财政，并通过公共服务的市场化、社会化改革， 建立多元主体的地方政府公共服务体系，积极推动各级政府之间在跨区域公共服务提 山东大学硕士学位论文 供上的合作。最终形成我国有效的地方政府公共服务体系。切实提高我国地方政府公 共服务能力。 关键词：地方政府；公共服务；问题；原因；对策 2 山东大学碗j 二学位论文 a b s t r a c t l o c a lg o v e r n m e n t s 蚺i m p o r t a n tr o l e sa n db e c o m em a i nb o d i e so fl o c a lp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nd u r i n gt h ec o u r s eo fp o l i t i c a la n de c o n o m i cu 锄s f o r m i n gi n c l u d i n g b o l 妇f i o n , i n f o r m a t i o n , m a r k e t a b i l i t y , e r e ，b e a u s et h e yc o n t a c tw i t hp e o p l ed i r e c t l y a st h eh u m a ns o c i e t yg o v e m a n c ep a t t e r nt r a n s f e r st os 既v i p a t t e r n ，a l lg o v e r n m e n t s i n c l u d i n gl o c a lg o v e r l l m c n t s , a t t a c hi m p o r t a n c et ot h ef u n c t i o no f p r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e s f o r t h es o c i e t y n o w , t h ef u n c t i o no f p r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e sb o n 螂t h em o s ti m p o r t a n t f u l g c t i o no f l o c a lg o v e r n m e n t s t h et h e s i se m p l o y st h eb a s i cp r i n c i p l e so fp o l i t i c a ls c i e n c e ，a d m i n i s t r a t i v es c i e n c e ， s o c i a ls c i e n c e ，m a n a g e m e n ts c i e n c ea n do t h 觑 d i s c i p l i n e s , a d o p t st h em e t h o d sw h i c h c o m b i n en o r m a t i v ea n a l y s i sa n de m p i r i c a la n a l y s i s , m a k e sl o c a lg o v e r n m e n t s a b i l i t yo f p r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e sa st h em a i np o i n t p o i n t so u t t h a tp r o v i d i n gp u b l i cs c t v i c e si st h e f t m c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t s ，d i s c u s s e st h ep r o b l e m sa n dr e a s o n so fp r o v i d i n gp u b l i c s e r v i c e ss y s t e m a t i c a l l ya n dt h o r o u g h l y , a n db r i n g sf o r w a r df l o m el o o k - f o r w a r da n d o p e r a t i v eo o u n 咖s u r e st oi m p r o v el o c a lg o v e r n m e n t s a b i l i t yo fp r o v i d i n gp u b l i c s e r v i c e s b e c a u s eo fp u b l i ca n de x t e r i o rn a t u r eo fp u b l i cs e r v i c e s , t h ep r o v i d i n go fp u b l i c t 站 r v i c e $ h a si t sp a r t i c u l a r i t y m o d e ml o c a lg o v e r n m e n t sn a t u r a l l yu n d e r t a k et h ef u n c t i o no f p r o v i d i n gp u b l i cs e n ，i c e sd u et ot h e i rv a l i d i t ya n dp u b l i c i t y m o r e o v e r , l o c a lg o v e r n m e n t s h a v et h en a t u r a ls u p e r i o r i t yt op r o v i d el o c a lp u b l i c 爱册i 淄f r o mt h ee c o n o m i ca n dt h e r e a l i s t i ca n g l e s w ep u tf o r w a r dt h ep r o b l e mo ft h ec o n s n u c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t s a b i l i t yo fp r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e sw h i c hh a sg r e a ts i g n i f i c a n c eu n d e rt h em a c r o s c o p i c b a c k g r o u n do f s o c i a lr e f o r m i n ga n dm i c r o s c o p i cb a c k g r o u n do fs a r sc f i s i s b u t , i nf a c t , p e o p l eo n e - s i d e d l ye q u a t e t h ep u b l i cs e r v i c e st e n d e r t o t h ep u b l i c s e r v i c e sp r o d u c e r b c c a u 辩o fu n c l e a rd e f i n i t i o no f t h ep u b l i cs e r v i c e st e n d e r a n d t l 把 p u b l i cs e r v i c e sp r o d u c e r s o , i tm a i n l yr e l i e so hl o c a lg o v e r n m e n t st op r o v i d ep u b l i c 船l t v i c e si n r e a l i t y b e c a u s eo ft h ed e f e c t s o fp o l i t i c a ls y s t e m , f i n a n c i a ls y s t e m , a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e m , t h el e a d i n gc a d r ea s s e s s m e n ts y s t e m , 山东火学硕士学位论文 u n c l e a rd i v i s i o no fp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t yb c t w e e nc e n t m lg o v e r n m e n t sa n dl o c a l g o v e r n m e n t s , a n ds oo n , l o c a lg o v e r n m e n t sd o n th a v ee n o u g hf i n a n c i a lr e s o l l r c ca n d e n e r g yt os u p p l yp u b l i cs e r v i c e s b e c a u s eo ft h ew e a ks e r v i c ec o n s c i o u s n e s so fl o c a l g o v e r n m e n t s d e p a r t m e n ta n d t h ep e r s o n n e la n dt h es o l ec h a n n e lo fs e r v i c ep r o v i d i n ga n d i n v e s t m e n t , t h e r e 矾p r o b l e m si np u b l i cs e r v i c e s p r o v i d i n gi n c l u d i n gt o t a lq u a n t i t y i n s u f f i c i e n c y , i n v e s t m e n ti n s u f f i c i e n c y , t h en n e v e na s s i g n m e n t ，t h eu n b a l a n c eo fp r o v i d i n g s t r u c t u r e 。l o c a lg o v e r n m e n t sa sw e l l 蹯t h ep u b l i cd e p a m n e n t s e x c e s s i v em o n o p o l y b e c a u s eo fw r o n gu n d e r s t a n d i n go fp u b l i cs e r v i c e s ，t h es y s t e mf l a w , w e a ks e r v i c e c o n s c i o u s n e s sa n dt h es o l ep r o v i d i n gc h a n n e l s 。 n o w , x o c a lg o v e r n m e n t s a b i l i t yo f p r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e sc a n tm e e tt h es o c i e t y sd e m a n d s o nt h eb a s eo fa b s o r b i n go v e r s e a se x p e r i e n c eo fm a r k e t i z a t i o na n ds o c i a l i z a t i o na n d c o n s i d e r i n gt h ea c t u a ls i t u a t i o no fo t t rc o u n t r y , w et h i n kw em u s tu n d e r s t a n d t h ep u b l i c s e r v i c e st e n d e r 锄m t h ep u b l i cs e r v i c e sp l o d u c e r c o r r e c t l y , d e e p e nr e f o r mt oe s t a b l i s ha l i m i t e d , l e g i s l a t i v e ，t r a n s p a r e n t , h i g h l y - e f f e c t i v e ，f a i ra n dp e o p l e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t , t o f o r mas i m p l i f i e da n dh i g h l y - e f f e c t i v ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e m , a n dt oe s t a b l i s hp u b l i cs e r v i c ef i n a n c es y s t e m m o r e o v e r , m a r k e t i z a t i o na n ds o c i a l i z a t i o n r e f o r m se n c o u r a g et h em a r k e ta n ds o c i e t yt ot a k ep a f ti np u b l i cs e r v i c e s p r o v i d i n g , a n d s t r e n g t h e nt h ec o o p e r a t i o no fg o v e r n m e n t so fa l ll e v e l st oi m p r o v el o c a lg o v e r n m e n t s a b i l i t yo f p r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e s k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t s ；p u b l i cs e r v i c e ；p r o b l e m ；r e a s o n ；c o u n t e r m e a s u r e 4 原刨性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下。独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名；：蓬纽造日期：幽：生l 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) ， 论文作者签名：j 凶址导师签名；二硷日期：丑亟毕 山东大学硕士学位论文 引言 一、研究背景及意义 公共服务历来被认为是赋予政府的天经地义的重要职责。早在1 8 世纪，英 国经济学家亚当斯密在国富论中就指出。国防、公共基础设施、行政与司 法”是政府的主要职能。中西方国家概莫能外，但长期以来，各国实行的多是政 府主导型的公共服务供给机制，主要由政府直接提供公共服务。这种公共服务提 供模式的弊端随着经济社会的不断发展越来越凸显出来。2 0 世纪七，八十年代， 伴随着新公共管理运动的开展，西方国家开始改变这种政府主导型的公共服务提 供机制，将社会力量和市场力量引入公共服务的提供，虽然还存在一些问题，但 是公共服务的提供明显地呈现了勃勃生机。 当前，我国社会正经历着政治、经济和社会的深刻转变，在这一过程当中我 国地方政府扮演着越来越重要的角色，义不容辞地担当着地方公共管理主体和地 方公共服务提供者的角色各级地方政府，越来越重视公共服务职能，公共服务 能力也有很大提高。但是，我国地方政府公共服务提供当中还存在很多亟待解决 的问题对。公共服务的提供者“和。公共服务的生产者”界定不清，政治体制、 财政体制、行政审批制度、领导干部考核制度都存在着对公共服务提供不利的方 面，中央和地方权责划分不明，地方政府部门和人员服务意识薄弱、服务提供和 融资渠道单一，这些问题导致公共服务产品总量不足、投入不足、分配不均、地 方政府以及公共部门过度垄断和服务供给结构失衡，在社会公共服务需求大涨的 时代，地方政府还不能完全满足对公共服务的需求。因此，提出对地方政府公共 服务能力的研究具有重大意义 = 、研究综述 西方学者对地方公共服务即公共物品供给提出了很多理论，比较有代表性的 是财政分权理论和政府间竞争理论财政分权理论是对“级别低的地方政府在提 供公共物品时具有什么样的优点? ”问题的回答。已有的财政分权文献可分为三 大分支：其一是中央与地方政府间权责最优划分的研究：第二个分支主要研究的 是组织成本问题：第三个分支强调了地区间竞争的益处。政府间竞争理论目前最 系统和最j i i 沿的研究者为稚雷顿。布雷顿认为，应该把各级政府看作某种特殊产 品或服务的生产者 山东大学硕j ：学位论文 国内对地方政府公共服务的研究起步相对较晚。国内学者提出的观点主要是 以下几个方面：是地方政府公共服务有效供给不足，供给结构不合理，中央政 府和地方政府分工不明确；二是地方政府的主要职责是分级提供各种地方性公共 物品，政府提供不等于政府生产，地方政府不能也不该垄断公共服务的提供：三 是地方政府公共服务融资渠道需拓宽，单一的预算内资金来源不能满足公共服务 提供的需要：四是公共服务能力体现着地方政府的竞争能力，公共服务的数量和 质量，特别是软性( 制度性) 公共物品，体现着地方政府的竞争优势。 国外围绕地方公共品供给的理论研究比较多，明确提出对地方政府公共服务 的研究资料则比较少，国内也少有翻译过来的材料。目前国内对公共服务的研究 基本上是围绕着政府这个整体概念进行的，对于地方政府公共服务的研究比较 少，仅限于几篇学术论文，而且多集中于地方政府公共服务错位、越位的表现以 及针对性地提出一些改革的措施上，而一些基础性的研究，比如提出提高地方政 府公共服务能力的背景、能力不足的深层次原因，提高地方政府公共服务能力的 理论指导等都缺乏深刻、系统的分析。本文将运用行政管理学中的新公共管理、 治理理论，政治学中的政府性质理论，制度经济学中的公共物品理论。详细介绍 提出加强地方政府公共服务能力建设的背景，从理论和实践两方面分析地方政府 公共服务能力不足的深层次原因。并针对性地提出全面提高我国地方政府公共服 务能力的措施。 在“服务行政”的新时代，发达国家地方政府公共服务呈现出多元化、法制 化和规范化、科技化和信息化、市场化和社会化的趋势，地方政府公共服务状况 不断改善。2 0 0 4 年我国政府明确提出建立“服务型政府”理念，成都、珠海、深 圳等地的地方政府也开始摸索具体的建设模式。伴随着实践探索和理论研究的深 入，我国地方政府公共服务状况一定会得到不断改善。 2 山东大学硕士学位论文 一、提供公共服务是地方政府管理的应有之义 ( 一) 公共服务与地方政府 1 ，公共服务的公共性和外部性 ( 1 ) 公共服务的内涵。 对于公共服务的内涵，学术界仁者见仁，智者见智。还没有明确一致的提法。 “所谓公共服务，广义上是指不宜由市场来提供的所有公共产品，如：国防，教 育，法律等；狭义上是指由政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公用事 业。”函“公共服务指的是具有共同消费性质的产品和服务，纯粹的公共服务有 两个基本特点：消费的非竞争性和使用的非排他性”。公共服务是指为了 一定范围的人提供的并且其成本不能通过市场方法由个人直接承担的物品或服 务就称之为公共服务。”。笔者比较认同国家行政学院马庆钰教授的界定：“公 共服务主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹 公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。” 回这一归纳立足于政府职能，提出了公共服务提供的相关主体，明确了公共服务 的涵盖领域，有利于政府在公共服务的提供中处理好自己与非政府公共组织以及 工商企业的关系。 ( 2 ) 公共服务的特点。 以上对公共服务的界定是以公共物品理论为基础的。公共物品理论的代表人 物是p 萨缪尔森，萨缪尔森给出了公共物品的经典定义：非捧他性和非竞争性 非排他性是指某个人消费某种公共物品时不能排除他人消费这种物品。非竞争性 是指公共物品消费者人数的增加所引起的产品边际成本为零，也就是说产量一定 时，消费者人数的增加不会引起产品成本的增加。后来公共选择学派的布坎南又 提出了准公共物品的概念，即只具有非排他性或者非竞争性而不同时具有非捧他 性和非竞争性的物品。正是由于公共物品具有的非捧他性或非竞争性的特点导致 了市场供给在这一领域中的失败，而公共物品对于其他产业又具有强辐射和强 。溢脂效应”，也就是具有很强的正。外部性”是增迸社会福利的必需品，因 。马菁苒对政府公共服务社会化的思考 j 兰州学刊。2 0 0 4 ( 4 ) t1 9 2 。瞎小瑾集劲锐论我国公共财政框架下的公共服务市场化 j 经济与社会发展，2 0 0 5 ( 3 ) t 驰 。张青关卡我国公共服务市场化的思考c j 现代管理科学，2 0 0 4 ( 7 ) t1 1 6 。马庆钰公共雕务的几个基奉理论目愿 j 中麸中央党技学报2 0 0 6 ( i ) 5 9 山东大学硕j ：学位论文 此公共物品由政府进行提供就成为必然的选择。 还有一类特殊的公共物品就是特殊私人物品，比如自来水、天然气、暖气、 电力、电话、铁路与航空运输等，之所以被称为特殊私人物品，是因为它们与完 全由市场供给的一般私人物品，比如牙刷、鞋子、面包、衣服、电脑等在生产和 消费上都是不同的，后者的生产者之间具有竞争性，消费者可以选择是消费这家 的产品还是那家的产品，而特殊私人物品因为基础设施覆盖面广、固定成本高， 沉淀性大的特点而形成自然垄断格局，难以形成多家企业的自由竞争，消费者也 难以自由选择消费哪家的产品。这类产品的特点也使得它们的生产和供应也要列 入政府提供公共服务的范畴。 ( 3 ) 公共服务的范围。 公共服务包括纯粹公共产品、混合性公共产品以及特殊私人物品。纯粹公共 产品主要是指外交、国防、环保、社会公正、公共卫生等，也就是萨缪尔森定义 的同时具有非摊他性和非竞争性的产品，这类产品会使所及范围的所有人受益， 同时不会影响、妨碍或者减少另外任何一个人的使用。 混合性公共产品，包括森林、牧草、饮用和灌溉水以及道路、港口、桥梁等。 这类产品也就是公共选择学派代表人物布坎南提出的准公共物品，也叫非纯粹公 共物品，森林、牧场、饮用和灌溉水是公共资源性产品，只具有非捧他性不具有 非竞争性，道路、港口、桥梁是公共工具性产品。只具有非竞争性不具有非排他 性。 特殊私人物品，包括天然气、自来水、暖气、电力等的集中供应。这类产品 具有生产上的自然垄断性和消费上的消费者不能完全自由选择特点的产品。 2 、地方政府的性质和职能 ( 1 ) 地方政府的内涵。 “政府”一词的使用十分广泛，可以从广义和狭义两种角度来理解。在广义 上，我们可以把政府界定为包括立法、行政，司法机关在内的执行国家权力，进 行政治统治并管理社会公共事务的机关总和，即广义政府。我们通常所指的政府 是专指国家行政机关，即狭义的政府。 除了少数“袖珍国家”以外，当今世界绝大部分国家都设有不同层级的地方 “髂振明政治学概念、理论和方法 邮中国社会科学i i l 版挂，2 0 0 4 s1 2 9 , 4 山东大学碗：i ：学位论文 政府国外对地方政府的研究起步较早，在2 0 世纪6 0 年代中期形成一股风潮，我 国对地方政府的研究相对落后一些目前中外对。地方政府”没有明确一致的定 义。西方国家学者一般认为，地方政府是中央政府为治理国家部分地域而设置的 分支机关。中国学术界较普遍的观点是：地方政府是国家设置在中央政府之下， 行使部分国家权力，管理国家和地方事务的地域性政府。中央政府和地方政府 具有上下级隶属关系。结合本文的研究主题和以上对“政府”的认识，笔者从狭 义政府的概念出发将地方政府界定为地方行政机关即地方权力执行机关。在我国 地方政府包括省一市一县一乡镇四个层级。 ( 2 ) 现代地方政府的性质与职能。 现代地方政府有两个基本的性质：合法性和公共性。合法性是指地方政府是 由中央政府依法设置的，其权力的取得具有合法性，同时地方政府的运作即权力 的行使也要遵照国家的宪法和法律规定，依法运用。公共性是指政府活动的出发 点是公共利益，体现公民的共同意志，增进公民的共同福利，政府活动过程中要 为公众参与开辟广阔渠道，积极引导公众参与，政府活动结果要接受公众的检验， 绩效考核要重视社会评价。 如同中央政府一样，地方政府的职能也包括政治统治和社会管理，这也是任 何社会政府的两项基本职能，一个政府要想维持统治，这两项职能是缺一不可的， 正如恩格斯指出的：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治 统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”西只是在人类社会发 展的不同阶段，两个职能所占的轻重比例不同而已，而且相对于中央政府来说， 地方政府承担的更多是社会职能张康之在论政府的非管理化关于“新公 共管理”的趋势预测一文中，将人类社会分为。统治行政”、“管理行政”以 及在新公共管理时代的行政模式三种模式，第三种模式有学者称为“服务行政”， 著名学者罗伯特丹哈特也提出了新公共服务理论。在公共管理的新时代，政府 的社会管理职能显得更加突出和重要，服务是政府职能的必然选择。现代各国公 共服务支出占g d p 的比重不断提高，公共服务职能成为政府的首要和核心职能。 澳大利亚制定了公共服务法案，美国制定了国家绩效评估报告，英国制订 。黄暖康论地方政府研究的若干摹本问题 j 理论月刊，2 0 0 5 ( 5 ) 一6 o 赞顺康论地方政府研究的若干摹本问题 j 理论月刊，2 0 0 5 ( 5 ) 。6 6 6 7 。马克思恩格斯选集( 第3 眷) 叫】人民l l i 版社，1 9 9 5 。5 2 3 5 山东大学硕，i ：学位论文 了 公民宪章和下一步行动等，用来规范政府的公共服务行为。所有的 公共事业都在自然地扩大，集体对提供新型的服务有不可抗拒的要求，一个社会 越复杂，就越需要行政部门的服务，服务性的活动已经超过了控制性的活动。” 回为社会提供数量充足、质量上乘的公共服务已经成为地方政府的核心职能。作 为“统治的脚手架”，。地方政府具体有以下作用，一是地方政府是国家实施有 效控制必不可少的政权机构。二是地方政府是地方公共决策，公共产品和公共服 务的提供者。三是地方政府是中央政府和地方非政府主体的双重利益代表，同时， 地方政府又是中央政府与非政府主体信息互通的中介和桥梁。因此，地方政府是 中央政府的各项政策与地方民众、与社会磨合的必要中介。四是地方政府是制度 创新的源泉五是地方政府是市场经济秩序的维护者。o 3 、地方政府提供地方性公共服务具有天然优势 亚当斯密经过论证，主张地方性公共品由地方政府来提供是最有效率的。 制度经济学有“职能下属化原则”，这一原则确立了财政分权和公共品分层供 给的理论。财政分权理论解释了地方政府存在的合理性和必要性，即解释了为什 么与中央政府相比地方政府更能按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品，实 现社会福利最大化。奥茨在财政联邦主义一书中，将全部人口分为两个子集， 每个子集内的人都具有同样的偏好，而两个子集问的偏好则不同，假定中央政府 等量分配公共品，则中央政府就忽略了两个子集内人的不同偏好，因而也就达不 到帕累托最优，中央政府与地方政府在提供地方公共品上的效率差别，使中央政 府在配置资源的功能上不如地方政府。由此，奥茨提出了“财政分权定理”：“让 地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中 央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。固 从实际情况看，我们也不难理解，地方政府因为空间距离上与公民比较接近， 更容易准确地了解地方的公共需求和公民对公共产品和公共服务的价值偏好，所 以，由地方政府为本地提供公共产品和公共服务，比由中央政府直接提供更有效 率和优势。由地方政府来提供公共产品和公共服务，还具有良好的社会效应，可 以促使地方政府贴近民众，了解其需求，在地方政府和民众之间形成更加密切、 。【法1 米歇尔克罗齐埃被封锁的社会( 商务日j 书馆，1 9 8 9 ：9 5 - 9 6 。【荚】理矗德d 寅厄姆荧固地方政府的管理实践中的公共行政【m 】北京大学出版社，1 9 9 7 t3 6 。黄坝康论地方政府研究的若十摹奉问题 j 理论月刊，2 0 0 5 ( 5 ) 。鹋 啦张蚺华两方财政分议理论综述h t t p ：m c r i f s o r g c n 0 4 1 6 s h o v 船呻a r t i d = 4 6 4 6 山东大学硕士学位论文 和谐的关系，还可以促进民众在不同公共服务提供能力的地方政府之间进行选 择，促进地方政府之间的良性竞争和发展。 ( 二) 加强地方政府公共服务能力建设的背景 1 、宏观背景；社会转受 本文正是在社会转型这一特定的大背景下研究地方政府公共服务能力的。所 谓转型期是这样的一个时期。它从经济领域的转型开始，包括在政治、文化等领 域展开的全方位的社会转型过程我国的社会转型是指从二十世纪七十年代末八 十年代初开始的经济体制改革、政治体制改革以及与之相适应和配套的其它改 革。对我国来说。这个社会转型期既是一个战略发展机遇期，又是一个危机易发 期，关键是看我国政府如何应对这一过程 经济领域的转型，就是要改革我国原有的高度集中的计划经济体制，实行社 会主义市场经济体制。目前我国已经初步建立社会主义市场经济体制。正在向完 善的社会主义市场经济体制迈进。在原有的计划经济体制下，人们缺乏商品意识、 市场观念，政府在经济领域发挥大一统的作用，企业几乎没有自主权，几乎企业 的所有行为，包括生产什么、生产多少、怎样生产、为谁生产，都要依靠国家的 指令性计划。计划经济体制在当时的历史条件下，确实发挥了很大的作用。但是 随着我国社会经济的发展和历史条件的变化，计划经济体制的弊端暴露得越来越 充分，因此自改革开放以来我国一直在进行经济体制的改革，我国政府提出的目 标是力争到2 0 1 0 年建成较为健全的社会主义市场经济体制。到2 0 2 0 年建成较为完 善、趋于成熟的社会主义市场经济体制。目前，我国的经济体制改革取得了明显 的成效。但是还没有达到健全的社会主义市场经济所要求的目标：政府宏观调控、 市场机制健全、法律健全、诚信意识树立等等，还存在着地方保护主义、市场缺 乏规范管理、市场风险高、诚信机制缺失、金融风险高等问题。经济领域的渐进 改革还会持续下去，从计划经济体制到完全的市场经济体制我们还有一段路要 走。特别是2 0 0 3 年，我国人均g d p 已突破1 0 0 0 美元，经济社会正进入一个从1 0 0 0 美元向3 0 0 0 美元跨越的关键发展阶段，这个阶段既是。黄金发展期”，又是“矛 盾凸显期”，我们更是要加紧进行经济体制改革，建立完善的社会主义市场经济 体制。伴随着市场经济体制的逐步完善，市场主体的独立性和自主性不断增强， 它们不再需要政府事事插手的保姆式服务，更多地需要政府提供优良的制度、环 7 山东大学硕1 ：学位论文 境和政策，提高地方政府公共服务能力正是这一背景的要求。 政治领域的改革伴随着经济领域的改革也在进行。早在1 9 8 6 年，邓小平就指 出：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步， 都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革 的成果，就不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现 代化的实现。”回经历了1 9 8 2 年政府机构改革、1 9 8 8 年政府机构改革、1 9 9 3 年政 府机构改革和1 9 9 8 年政府机构改革几次大规模的改革，出现了精简一膨胀一再精 简一再膨胀的恶性循环：如果不从根本上转变政府职能这些改革都不会成功，即 使暂时成功了或者表面上成功了，改革的成果也不会持续很长的时间。张国庆在 行政管理学概论一书中论及当代中国行政改革时指出，。行政改革的直接目 的在于全面提升政府的三个方面的能力：正确地制定和有效地执行公共政策的能 力、综合实施社会公共行政管理的能力、向公众全面提供公共服务的能力”o 党 的十六大也把市场经济条件下我国政府职能定位为：“经济调节、市场监管、社 会管理、公共服务”。中央政府职能更多的在于调控，地方政府职能更多的在于 服务。2 0 0 4 年我国政府明确提出建立。服务型政府”的目标。在加入世界贸易组 织的外部压力和经济发展的内部压力的双重推动下，我国政治领域的改革还将持 续下去，目标已经明确，只有不断转变政府职能，改变职能转变过程中政府。越 位”，“缺位”、“错位”现象，切实履行“经济调节，市场监管、社会管理、 公共服务”职能。才能建立有限、法治、透明、高效、公正、民本的服务型政府， 实现改革目标。这不是一朝一夕能完成的工作，而我国目前则处在改革的关键时 期，正从经济建设型政府向公共服务型政府转变，真正意义上的服务型政府还未 完全建立起来，这迫切需要地方政府进一步提高提供公共服务的能力，以促进政 治领域改革的顺利进行。 2 、微观背景：s a r $ 危机 国家行政学院副教授宋世明认为。真正使我国政府改革进程发生实质性改变 的是2 0 0 3 年的非典事件，它使中央和各级领导深刻地认识到，推动经济发展，绝 不能以忽略社会发展、牺牲人民群众的利益为代价。国2 0 0 3 年，席卷全国的s a r s 。邓小平文选( 第三卷) 哪人民出版社1 9 9 3 ；1 7 6 。张国庆行政管理学概论( 第二版) 叫 北京大学i i l 敝社2 0 0 0 ：5 8 6 8 薛凯赵玉军任有为中国加速构建撇务壁政府 3 山东大学硕士学位论文 危机，既考验了新一届政府的执政能力和危机处理能力，又暴露了我国政府职能、 财政体制等领域存在的诸多弊端。s a r s 危机暴露出我国的财政体制仍然是投资型 财政体制，政府仍然是经济建设型政府，政府信息公开制度尚不完善，各级政府 之间的职能分工缺乏明确的法律依据。投资型财政体制投资于经济建设领域较 多，忽视公共服务职能，s a r s 危机就直接暴露了我国公共卫生和医疗体系及其基 础设施建设的严重缺陷。政府信息公开程度低，在s r s 危机初期，民众的知情权 没有得到保护，影响了s a r s 危机的处理，要保障公民在公共服务过程中的知情权， 就需要公开政务信息，建立公开透明政府。s a r s 危机等突发事件的处理也无法可 依，在危机爆发之后，国务院才在突发公共卫生事件应急条例中对中央与地 方在应对突发性公共卫生事件中的职责做出了明确的规定s a r s 危机暴露出条块 分割影响了危机的处理，上下级之间、同级之间不能协调一致地处理问题。总之， s a r s 危机暴露出的是政府的经济建设职能比较强。公共服务职能相当薄弱，已经 危害到社会的持续、健康、稳定发展，为社会发展提供良好的环境就要加强政府 的公共服务能力建设，提高各级政府特别是与公众直接接触的地方政府的公共服 务能力已经刻不容缓。 ( 三) 加强地方政府公共服务能力建设的意义 1 、适应公共服务时代的要求 。 人类社会自从有了阶级分化之后就有了公共管理的问题，在历史的发展中， 人类社会经历了“统治行政”、。管理行政”两种模式，并已经开始步入。服务 行政”的时代在传统的“统治行政”时代，公共管理依附于阶级统治，管理方 式是强制性的在近代的。管理行政”时代，公共管理的公共性不断增强，多采 用民主和参与等方式。 从二十世纪七八十年代开始，世界各国政府在。新公共管理”理论的指导下， 开展了轰轰烈烈的政府再造运动，。企业化政府”、。市场为本”、“重塑政府” 等成为世界各国政府改革中经常提到的词汇。美国学者戴维奥斯本和特德盏 布勒在1 9 9 2 年发表的改革政府企业精神如何改革着公营部门一书中提出 了重塑政府的十大原则，即政府应该是起催化作用的政府：掌舵而不划浆；社区 拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去； 9 山东人学颐i ：学位论文 卓有使命感的政府：改变照章办事的组织：讲究效果的政府：按效果而不是投入 拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；有事业心 的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等 级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。该书得出 这样的结论：解决政府各种问题的惟一正确的价值选择，在于重新定位政府的职 能，按照企业家精神重塑一个“企业家政府”改革政府一书很快受到各国 政府的重视，更被克林顿政府视为美国政府改革的蓝图，各国政府充分认识到政 府必须为公民服务才能受到欢迎。从英美开始，各国政府开始了轰轰烈烈的政府 改革，在公共服务的时代。向公众提供数量充足、质量上乘的公共服务成为各级 政府的核心和首要职能，我国政府也将职能定位为。经济调节、市场监管、社会 管理，公共服务”，地方政府的核心职能就是提供地方公共服务为地方经济建 设和社会发展服务。 2 、适应社会主义市场经济体制的要求 我国经济体制改革分为三个阶段：市场化改革的初始阶段( 1 9 7 9 1 9 9 1 年) ：初 步建立社会主义市场经济体制的阶段( 1 9 9 2 2 0 0 0 年) ；完善社会主义市场经济体 制的阶段( 2 0 0 1 - 2 0 2 0 年) 。国按照国际标准，市场经济发展程度1 5 为非市场经济 国家，1 5 3 0 为弱市场经济国家，3 0 - 5 0 为转轨时期的市场经济国家，6 0 - 8 0 为 较成熟市场经济国家。6 0 为临界线，我国的市场经济发展程度已达6 9 。 我国 从2 0 0 1 年起就已进入社会主义市场经济体制的完善阶段。在完善的市场经济体制 下谁来生产、生产什么、生产多少、为谁生产，都由市场机制来决定，企业，特 别是民营企业是市场的主体，地方政府的职能是为经济建设服务，不能再作为“管 家婆”插手企业和市场具体的经营和运转。世界各国经济发展，比如日本和韩国， 也以惨痛的教训证明政府主导型的市场经济是不成功的。地方政府的职能要转变 为为经济建设服务，维持市场秩序，为地方企业发展服务和创造公平、开放的良 好发展环境，包括环保、交通、治安、居住等，通过优化环境间接促进经济发展。 加强地方政府公共服务能力建设，正是为适应不断完善的社会主义市场经济对地 方政府提出的新要求而提出的。社会主义市场经济越发展，越要求打破地方保护 。张固庆行政管理学概论( 第二版) 町北京火学f i j 版杜2 0 0 0 ；6 5 0 - 6 5 6 。罗馋刚论伞血推进地方公共服务墅政府建设 j 中国行政管理2 0 0 4 ( 7 ) ，2 1 。罗饽刚论伞血推进地方公共服务墅政府建设 j 】中国行政管理。2 0 0 4 ( 7 ) 。2 1 i o 山东大学硕士学位论文 主义和人为对市场的分割，越要求地方政府从微观经济领域退出还企业和市场以 自主权，市场经济越完善对地方政府公共服务能力要求就越高，地方政府需要不 断提升自己的公共服务能力才能