（行政管理专业论文）我国城市社区管理模式研究(1).pdf

摘要 中文摘要 本文首先对城市社区管理模式的一些内容进行概念界定，从德国社会学家滕 尼斯对社区的定义出发，他指出社区是由自然意志形成的，以熟悉、同情、信任、 相互依赖和社会粘着为特征的社会共同体组织：而社会则是由理性意志形成的，以 陌生、反感、不信任、独立和社会连接为特征的社会结合体组织。进而提出对我 国城市社区的研究以及其存在方式，社区在国家结构和社会结构中的地位；提出 社区管理的概念，并阐述了社区管理的历史沿革以及其理论和现实意义。 接着提出如何界定社区管理模式，通过分析国外社区管理模式的现状和存在 问题，提出了中国现存典型城市社区管理模式的特点，并从中指出其发展的制约 因素。通过分析国内外管理模式的优缺点的比较，提出了一系列国外管理模式给 我国社区管理的启示，借鉴国外成熟的社区管理思想，力求探索出若干适合我国 国情的现代文明社区管理的对策。提出创建新型的城市社区管理模式，我国城市 社区管理模式创新的基本思路是进行的民主自治化改革，其主要涵义是撤销街道 办事处等政府管理机构，建立社区代表大会制度，设立具有群众自治性质的社区 理事会或社区管理委员会。提出我国城市社区管理模式创新一柔性化管理模式， 它是在研究人的心理和行为规律的基础上，采用非强制性方式，在人们心目中产 生一种潜在的说服力，从而把组织意志变为个人的自觉行动。柔性管理的最大特 点，在于它主要不是依靠外力，而是依靠人性解放、权力平等、民主管理，从内 心深处来激发人们的内在潜力、主动性和创造精神。本文提出了创建城市社区柔 性化管理模式的体现方式以及实施方式，设置城市社区管理组织结构，需要合理 界定社区，并重构社区内部组织机构，实行“议行分离”。所谓“议行分离”是指 议决权与执行权分别由两个不同机构行使，一个机构是居民的代言人，而另一个 机构则是居民服务的直接提供者。这种体制由社区成员代表大会、社区理事会( 社 区协商议事委员会和社区居民委员会) 组成。其次建构我国城市社区柔性化管理 机制，引入市场机制，建立自治机制和监督机制以及政府指导机制，以这四大机 制共同促进社区管理目标的实现。最后提出要健全社区组织，大力发展社区中介 组织，和培养社区建设管理人才，共同构建我国城市社区柔性化管理模式。 关键词：社区管理，柔性管理，管理模式 a b s t r a ( 玎 a b s t r a c t t h i sa r t i c l em a k ec e r t a i nt h ec o n c e p to fc o n t e n to fc i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n t m o d ef i r s t ，t h e nq u o t et h ec o n c e p to fc o m m u n i t yb yf e r d i n a n dt o n n i e s ( 1 8 5 5 1 9 3 6 ) ，g e m e i n s c h a f t ：ag e r m a nw o r d ，t r a n s l a t e da s c o m m u n i t y ，u s e db y s o c i o l o g i s tf e r d i n a n dt o n n i e s ( 1 8 5 5 - 1 9 3 6 ) t od e f i n ea n i d e a lt y p e ，o rm o d e l ， s o c i e t yw h e r es o c i a lb o n d sa r ep e r s o n a la n dd i r e c ta n dt h e r ea r es t r o n gs h a r e dv a l u e s a n db e l i e f s c h a r a c t e r i s t i co fs m a l ls c a l e ，l o c a l i z e ds o c i e t i e s ，i ti si nc o n t r a s tt o g e s e l l s c h a f tw h i c hr e f e r st oc o m p l e x ，i m p e r s o n a ls o c i e t i e s a n dt h e np u tf o r w a r dt h e r e s e a r c ho fc o m m u n i t ya n di te x i s t i n gw a yi nc h i n a ，t h es t a t u so fc o m m u n i t yi n c o n f i g u r a t i o no fo u rc o u n t r ya n ds o c i e t y ；t h e np u tf o r w a r dt h ec o n c e p t i o no f c o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，a n de x p a t i a t eo nt h eh i s t o r ye v o l u t i o na n ds i g n i f i c a n c eo f c o m m u n i t ym a n a g e m e n t t h e np u tf o r w a r dh o wt om a k ec e r t a i nt h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d e ， t h r o u g ha n a l y z i n gt h ea c t u a l i t ya n dt h ep r o b l e m se x i s t i n go fo v e r s e a sc o m m u n i t y m a n a g e m e n tm o d e ，p u tf o r w a r dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fa c t u a l i t yo fc h i n a st y p i c a lc i t y c o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d e ，a n dp o i n to u tt h er e s t r i c tf a c t o ro fd e v e l o p m e n t t h r o u g ha n a l y z i n gt h ec o m p a r i s o no fo v e r s e a sc o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d ea n d c h i n a ，p o i n t o u tas e r i e s i n s p i r i n gf r o m o v e r s e a s m a n a g e m e n tm o d e ，u s ef o r r e f e r e n c eo fo v e r s e a sm a t u r ec o m m u n i t ym a n a g e m e n tt h e o r y , i no r d e rt oe x p l o r e s o m ec o u n t e r m e a s u r e sa d a p tt oo u rc o u n t r y sc o m m u n i t ym a n a g e m e n t p o i n to u t e s t a b l i s ht h en e wc i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d e ，t h eb a s i cw a yt oe s t a b l i s ho u r c o u n t r y si n n o v a t i v ec o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d ei st oe s t a b l i s ht h ed e m o c r a c y a u t o n o m yi n n o v a t i o n ，t h em a i nm e a n i n gi st ow i t h d r a wt h es t r e e to f f i c e ，e s t a b l i s ht h e c o m m u n i t yc o n g r e s ss y s t e m ，s e tu p t h ec o m m u n i t yc o u n c i lo r c o m m u n i t y a d m i n i s t r a t i v ec o m m i t t e e p o i n to u re s t a b l i s ht h en e wc i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n t m o d e f l e x i b l e m a n a g e m e n tm o d e ，i ti s o nt h eb a s eo fr e s e a r c ht h eh u m a n s p s y c h o l o g ya n db e h a v i o rd i s c i p l i n a r y , u s eu n c o m p u l s i o nw a y t op r o d u c eap o t e n t i a l p e r s u a s i o n ，a n dt h e nc h a n g et h eo r g a n i z a t i o nw i l lt op e r s o n a lc o n s c i o u s n e s sa c t i o n t h eb i g g e s tc h a r a c t e r i s t i co ff l e x i b l em a n a g e m e n ti si td o n td e p e n do nt h eo u t s i d e f o r c e ，i td e p e n do nt h eh u m a n i s ml i b e r a t e ，e q u a l i t yo ff i g h t ，d e m o c r a c ym a n a g e m e n t ， 兀 a b s t r a c t i n s p i r i n gt h ei n h e s i o np o t e n t i a l ，g o - a h e a d i s ma n dc r e a t i v i t ys p i r i t t h i sa r t i c l ep o i n t o u tt h ee m b o d i m e n ta n di m p l e m e n to fe s t a b l i s h i n gt h ec i t y c o m m u n i t yf l e x i b l e m a n a g e m e n tm o d e ，s e t u p t h e c i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n c o n f i g u r a t i o n ，a n d r e f a b r i c a t et h e c o m m u n i t yi n s i d eo r g a n i z a t i o ni n s t i t u t i o n ， d e c i s i o nr i g h ta n de x e c u t er i g h ti se x e r tb yt w od i f f e r e n to r g a n i z a t i o n ，o n ei st h e p r o l o c u t o ro fi n h a b i t a n t ，a n o t h e ro n ei st h ed i r e c tp r o v i d e ro fi n h a b i t a n tm i n i s t r y t h i ss y s t e mi sc o n s i s to fc o m m u n i t yc o n g r e s s ，c o m m u n i t yc o u n c i l ( c o m m u n i t y n e g o t i a t i o na n dd i s c u s so f f i c i a l b u s i n e s sc o m m i t t e ea n d c o m m u n i t yi n h a b i t a n t c o m m i t t e e 、s e c o n d l y , w es h o u l du s em a r k e tm e c h a n i s mt oe s t a b l i s ht h ea u t o n o m y m e c h a n i s ma n ds u p e r v i s em e c h a n i s ma n dg o v e r n m e n ti n s t m c tm e c h a n i s m ，t o a c h i e v et h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n tt o g e t h e r , a tl a s tp u tf o r w a r dw es h o u l dd e v e l o p t h ec o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n ，d e v e l o pt h ec o m m u n i t ym e d i ao r g a n i z a t i o n ，t r a i n c o m m u n i t yc o n s t m c tp e r s o nw i t ha b i l i t y , t oc o n s t r u c tc h i n ac i t yc o m m u n i t yf l e x i b l e m a n a g e m e n tm o d et o g e t h e r k e yw o r d s ：c o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，f l e x i b l em a n a g e m e n t ，m a n a g e m e n tm o d e 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：盘查，日期：岫z 年，月筇日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：蔓茎壅! 导师签名： 日期：训 第一章导言 1 1 问题提出 第一章导言 近些年来，社区建设的理论研究和社会实践在世界范围内兴起并成为热点。 国外学术界对城市社区深入和广泛的研究始于1 9 世纪8 0 年代末，早期的研究大 多数集中在社区理论领域。2 0 世纪明年代欧美国家学者主要集中在社区服务方面。 2 0 世纪5 0 年代后，在联合国的倡导下，世界各国尤其是一些发达国家开始介入并 转向社区建设与管理模式的研究领域。同时，在这些国家努力推进城市社区建设 的进程中，根据各国国情、文化传统、生活习惯的不同，逐步形成了各具特色的 社区管理模式。 中国的社区建设起步于2 0 世纪8 0 年代末，是在政治体制和经济体制深化改 革的背景下推进的。在短短的十几年中，全国已有多个国家级社区建设试验区开 始积极的探索和实践，尤其是创造出了一些具有自身特色和推广价值的城市社区 管理模式，对城市社区的各种管理体制、机制、手段、技术方法做了有益的探索。 然而，越来越多的国内外学者却开始认识到，社区管理相对于社区建设明显 滞后，社区管理研究往往以经验总结居多，没有形成一个对未来发展趋势的理论 指引。同时，社区管理模式大都停留在政府治理的范畴内，与“社区”本质是实 现居民自治相违背。因此，城市社区管理及其管理模式理论研究对未来社区建设 具有十分重要作用和实践价值。本研究就试图在城市社区管理模式问题上进行深 入的探讨分析，力求为中国社区管理模式的构建及其未来发展的方向提出有益的 建议。 1 2 研究背景和意义 2 0 世纪8 0 年代中期以来，特别是进入9 0 年代以后，随着我国政治、经济体 制改革的进一步深入，原来由政府和企事业单位统包统揽的社会管理与杜会服务 职能开始分化并逐渐回归于社会及社区；社会成员原有的“单位人”属性逐渐向 “社会人”过渡；社区在改革开放和现代化进程中的独特地位、价值、功能等日 渐凸现；社区建设、发展与管理的课题也愈益为各级党政机关、专家学者及城市 电子科技大学硕士学位论文 居民所重视。他们认为：重视城市社区管理，致力改善社区环境，切实提升社区 生活质量，发展完善社区服务，努力培育居民的社区意识，是我国现代化进程中 基层社会重建、基层民主发育、维护社会稳定、推动社区发展的必要条件。而且， 全面提高城市社区管理效能，符合各方面利益，对于促进我国城市现代化、社会 化发展，具有重要的理论意义和现实意义。 第二章社区管理 2 1 社区概述 第二章社区管理概述及其理论基础 2 1 1社区涵义 在现代中国，“社区”是我国近代中西文化交流的产物，是近代经济、政治和 文化变革的结果。“社区”( 英文为c o m m u n i t y ) 一词源于拉丁文，意思是人们生活 的共同体和亲密伙伴的关系。首次将“社区”一词用于社会学研究的是德国社会 学家f 腾尼斯( f e r d i n a n dt o n n i e s ，1 8 5 5 1 9 3 6 ) 。他于1 8 8 7 年指出， g e m e i n s c h a f t ( 德文，一般译为共同体、团体、集体、公社、社区等) 一词，表 示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在一种 富有人情味的社会关系的社会团体。它与重理性而不讲人情的g e s e l l s c h a f t ( 一 般译为社会) 不同。这个社区概念涵义比较广泛，腾尼斯曾将其区分为地区社区、 非地区社区( 亦称“精神”社区) 和亲属社区三个类型，并指出社会的发展趋势 就是逐步从g e m e i n s c h a f t 向g e s e l l s c h a f t 过渡。自此之后，社区一词便成为社 会学中最基本、最为广泛的概念之一，“社区”这个概念的本义，是指那些人口同 质性较强的社会共同体，它产生于对亲属联结的依赖以及血缘关系的延伸；其体 现的人际关系从社区群体来讲具有共同价值取向、共同信仰和共同风俗习惯，这 种共同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的血缘、地缘和文化等自然造成 的；这种共同体的外延主要限于传统的乡村社区。美国芝加哥学派的帕克等人后 来又加上地域的含义，他指出“社区的基本特点可以概括为：一是有按地域组织 起来的人口；二是这些人口不同程度的与他们赖以生息的土地有着密切的关系； 三是生活在社区中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系。“1 8 8 7 年，德国社 会学家滕尼斯用韦伯的“理念型”方法构建了“社区”和“社会”这两个社会学 概念。在他看来，社区是由自然意志形成的，以熟悉、同情、信任、相互依赖和社 会粘着为特征的社会共同体组织；而社会则是由理性意志形成的，以陌生、反感、 不信任、独立和社会连接为特征的社会结合体组织。 社区的原初概念主要强调基于共同体之上人们的认同感和利益的相关性，没 有行政的色彩在里面，社区就是基于一定地域而自发形成的一种利益共同体，在 电子科技大学硕士学位论文 社区里，大量的社会事务是由社区自己来完成的，而不是由政府去做的，相反， 政府的强力干预往往不是社区弱化的原因，就是社区弱化的结果，社区概念暗含 的是政府职能的淡出，社会能力的提升，体现的是社会的自助、自主、自治，体 现的是社会办社会，而不是政府办社会。当然，这不是说政府在社区建设中无所 作为，而是说社区的建设和发展必须主要靠其自身，政府在这方面主要应是给以 引导、辅助和保障。在我国的政府工作中，对于社区的概念一直是模糊的。长期 以来，社区被定位在街道，于是，在现实中，“街居行政体系”构成了社区建设的 主体，而这实际上是给社区的概念注入了很强的行政色彩，在很大程度上使社区 的概念走形变样。笔者认为，居民委员会倒是更能体现社区的特点和本质，它是 一个法定基层群众自治组织，实行的是自我发展、自我教育、自我管理，强调的 是社会自助能力的提高，而且它的区域范围小，便于人们对这一共同体的认同。 它有利于“小政府、大社会”的形成。”1 社区作为居民生活的社会共同体，通常包括四个基本要素即地域、人口、组 织机构和文化。“。( 1 ) 地域要素，即指有一定界限的地域，其界限一般来说是比 较明确的，是社区的自然地理与人文地理的空间载体；( 2 ) 人口要素即指具有 一定数量的、以一定社会关系连接起来的、参与社会共同生活的人群，是社区运 作与变迁的主体；( 3 ) 组织结构，即指社区内部各种社会群体和组织之间的相互 关系及其构成方式，是社区活动得以展开的社会组织形式；( 4 ) 文化要素，一般 来说是指生活在其中的社会成员在情感和心理上所具有的一定的认同感和归属 感。 以上所述社区构成的四个基本要素，也是社区形成的必要条件，任何一个地 方只要拥有或具备这四个条件，就可以构成一个相对独立成形的社区。四个要素 之间是相互依赖、有机统一的辩证关系。其中地域是社区的地理环境要件，人口 是社区生活的主体条件，组织与群体是社区居民交往和整合得以实现的客观机制， 而文化则是社区居民交往与整合得以实现的精神要件，四者紧密相关，缺一不可； 而在不同的历史背景下其功能与模式的表现形态又往往是不尽相同的，必然会呈 现出各个人阶段的时代特征。 我们现在经常见到的“社区”，与原有的含义己不尽相同，它是由吴文藻、费 孝通等老一辈社会学家于2 0 世纪3 0 年代根据英文c o m m u n i t y 一词译出的。后来， 各学派根据自己领域的研究和实践又纷纷给社区界定了大约1 4 0 多种涵义；比如 徐永祥在对社区与国家、社区与城市社区与社会群体做出了区分后，认为：“所谓 社区，是指一定数量居民组成的，具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生 第二章社区管理 活共同体；地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素；” ”。周沛则认 为，“所谓社区，是以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的 社会群体、社会组织所构成的一个社会实体”。“目前社会学界却普遍认为：社区 是指具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体进特定社会活动的活动区 域。它一般为地域性的、规模较小的基层社区。目前我国主要存在农村社区、集 镇社区和城市社区三种，本文所讨论和研究的主要是城市社区。 目前我国城市社区存在方式主要有三种：一是企事业单位职工大院居住区； 二是街道居民居住区；三是商品房屋居住区。前两种类型在改革开放以前就已经 存在，后一种类型是改革开放后出现的。根据比较和中国城市发展的历史因素等 综合条件，可将“城市社区”定义如下：城市社区是指在特定的区域内，由从事 各种非农业劳动的密集人口所组成的社会群体和组织，按照一定的规范和制度结 合而成的社会实体。 2 1 2 社区在国家结构和社会结构中的地位 我国中央领导从全局的高度的来关注和谐社区建设，是由社区这些年在我国 的经济、政治、文化和社会发展进程中的地位和作用所决定的。 社区是国家与社会的接口。社区居民委员会，是我国城市基层的群众性自治 组织，它不是政府，也不是政府的派出机关，但它与政府的关系是血肉相连、鱼 水不可分的。从1 9 5 4 年1 2 月2 6 日在毛泽东主席主持下通过的中华人民共和国 城市居民委员组织条例起，政府就是通过居民委员会这个管道把国家的公权力 传达给居民群众的，政府支持和指导居民委员会工作，保障居民委员会依法实行 自治，而居民委员会则协助政府把国家的政策法规落实到群众中，双方的利益是 完全一致的，没有根本的利害冲突。在新的历史条件下，尽管我们的管理体制和 管理方式都发生了很大的变化，但国家还是把居民委员会作为基层社会管理的主 渠道，作为国家政权的基石，所以中华人民共和国宪法一直坚持把居民委员 会放在第三章国家机构中“地方各级人民代表大会和各级人民政府”的第五 节。现在，基层的各种经济组织、社会组织越来越多，这是社会有活力的表现。 但是，居民委员会的地位和作用是任何经济组织和社会组织都取代不了的，国家 离不开居民委员会，居民委员会离不开国家。 社区已形成城市基层的社会共同体。在计划体制下的居民委员会，没有什么 活力和凝聚力。工作对象除了居住在社区的老年人外，就是没有单位的居民，功 电子科技大学硕士学位论文 能非常单薄。而经济转轨、社会转型后的现代社区则不同了，除了原有的工作对 象外，单位人逐渐演变成了社会人、社区人，流动人口已开始进入社区，总量大 大增加，结构也越来越复杂。再加上大量的社会管理、社会服务、社会保障的功 能从政府和单位中不断剥离出来，让社区来承接，这就有力地提升了社区的功能， 丰富了它的内容，拓宽了它的工作面，使它从微观的层面担当起了造就大社会的 重任，成了能协调和凝聚方方面面的中心，成了功能比较齐全的“小社会”。 社区是各种社会矛盾的交汇点。我国现在既处于经济的黄金发展期，又处于 各类社会矛盾和社会问题的凸显期。社会转型必然要造成利益格局的变化和社会 阶层的变化。地位的下降会引起人们心理的不平衡，收入的悬殊会使人们暴露出 不满的情绪，工作的紧张会增加人们精神的压力，价值观念和生活方式的变化会 给人们带来许多的不适应，人口流动频率的加快会使城市管理的难度越来越大， 社会上消极的东西会给人造成负面的影响，再加上突发的天灾人祸，这些影响社 会稳定的所有因素虽然都反映在社会，但却都发生在社区，所以社区处在所有社 会矛盾和社会问题的风口浪尖，社区只有防范好了，提前做好工作，才能最大限 度地把各种问题消化在基层，才能够防忠于未然。 社区是基层民主政治建设的演兵场。居民自治，是在基层实行直接民主的一 种最好形式。社区居民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督参与对社 区事务的直接管理，这是国家法律赋予居民的神圣不可侵犯的权利，这也是社区 事业兴旺发达的表现。参与是社区建设的第一原则，也是它的生命线。参与标志 着居民对社区的认同和关爱，参与标志着居民既可以对社区内的利益分享，又能 对社区内的责任承担。一个有活力、有创造力、有效率的社区，都是居民参与率 相对比较高的社区。当然，我们这里指的参与是居民主动参与而不是被动参与。 居民能够主动参与社区的事务，说明他把自己的利益和社区的命运紧密地联系在 一起了，把社区当成了自己的家，这是社区建设的活力，社区建设的基础，社区 建设的源泉。这些年，通过社区建设工作的推进，社区也成为基层民主自治的一 个坚实的平台，社区也成为居民从参与管理社区事务走向参与管理社会事务和国 家事务的起点。 总之，中央领导同志指出：构建和谐社会的基础在社区，既是对社区工作这 些年在城市基层所发挥作用的充分肯定，又是对今后如何进一步推进社区建设的 重大举措。社区工作的前景是无限的，社区工作是可以大有作为的。作为所有关 心、支持和从事社区工作的人们来说，应从构建社会主义和谐社会的高度，从全 面建设小康社会的全局，来认识和把握社区工作的机遇，自觉地担当起构建和谐 第二章社区管理 社区这项重要的历史任务。 从社区建设开展十多年的情况可以看出，在基层建立和谐社区的条件也是完 全具备的。首先，社区地位提升了，社区工作成为全社会关注的一个热点问题； 其次，社区的对象增多了，功能扩展了，组织加强了，发展的空间越来越大了， 在基层发挥出了重要的作用；第三，单位和居民对社区事务越来越关心了，在群 众中有了认同感和凝聚力；第四，社区内外关系在不断理顺，社区的制度建设在 不断健全，社区工作出现了良性运行的好势头；第五，社区工作人员的素质有了 很大的提高，结构有了很大改善，而且还在不断向规范化、专业化、制度化方面 发展；第六，社区的硬件设施不断达标，软件也在不断提升，能力有了明显的增 强，能为老百姓做的事也越来越多；第七，加强了党对社区工作的核心领导，巩 固了党在城市的这个执政基础；第八，特别是党和国家对社区工作的关心和重视， 为社区发展提供了强大动力，为社区事业插上了腾飞的双翅。这些都是我们落实 中央同志重要讲话精神，大力推进和谐社区建设的有力条件。 2 2 社区管理 2 2 1 社区管理的涵义 城市社区管理是社区内各机构、单位、组织、团体和广大居民共同参与的区 域性，全方位的自我组织、自我服务和自我管理。它的内容主要是地区性、社会 性、群众性、公益性的事务，涉及科、教、文、卫、体等许多方面，包括组织、 党建、服务、文化、教育、环境、管理等具体内容，具有区域性、互助性、复杂 性、综合性等特征。由此可见，广义的城市社区管理就是对整个城市社会系统， 包括政治、经济、文化等社会领域的全面管理；而狭义的城市社区管理，则是就 城市社区内部社会生活所进行的管理，主要涉及与社区成员生活密切相关的环境 卫生、医疗保健、社区服务等诸方面。可以说，狭义的社区管理在内容上是街道 管理的一部分。然而，无论是广义、还是狭义的城市社区管理，本质讲，都是把 实现社区社会效益和心理归属作为最终目标，借助系统、层次的方法对社区诸领 域进行社会管理，以确保城市社区持续、稳定的发展。 社区建设需要科学和高效的社区管理。从一定意义上来看，社区建设的过程， 实际上是一个社区管理的过程。因此，目前常常有人将二者混为一谈，但它们却 有本质区别。社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源， 电子科技大学硕士学位论文 强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发 展，将社区建设成为管理有序、服务完善、生活便利、卫生整洁、环境优美、治 安良好、人际关系和谐的现代化的新型社区。”。社区管理是人们所赖以居住和生活 的地域共同体的管理行为，强调全方位的自我服务和自我管理。”1 从二者的涵义可 以清楚地看到：社区建设重在软硬件建设，它是社区资源和社区力量的整合过程。 而社区管理是将计划、组织、人事、领导和控制这五项职能应用到社区工作中， 它是对社区事务的协调组织，更注重效率和效益。 2 2 2 社区管理的历史沿革 国外学术界对城市社区深入和广泛的研究始于1 9 世纪8 0 年代末，早期的研 究大多数集中在社区理论领域。2 0 世纪3 0 年代欧美国家学者主要集中在社区服务 方面。2 0 世纪5 0 年代后，在联合国的倡导下，世界各国尤其是一些发达国家开始 介入并转向社区建设与管理模式的研究领域。同时，在这些国家努力推进城市社 区建设的进程中，根据各国国情、文化传统、生活习惯的不同，逐步形成了各具 特色的社区管理模式。有以印度、澳大利亚为代表的“整体模式”，有以以色列、 缅甸为代表的“代理模式”，有以新加坡为代表的“政府主导模式”，有以日本为 代表的“混合模式”，其中比较典型的是以美国为代表的“分散模式”。2 0 世纪9 0 年代初，社区管理又成为克林顿实现“重塑政府”、“复兴美国”的重要手段之一。 在这个思想主导下，克林顿政府提出了“授权区计划和事业社区项目”的法案， 并在1 9 9 3 年5 月获得国会通过。“社区自治模式”成为美国政府治理社区的典型 代表模式。另外，欧美己有不少大学开设了有关社区内容的学科教育。以社区发 展研讨会为代表的一系列国际性学术会议相继召开，一批颇具影响的研究成果陆 续问世。社区管理己成为2 0 世纪以来社会学科中一个很有活力的研究课题。 中国的社区建设起步于2 0 世纪8 0 年代末，是在政治体制和经济体制深化改 革的背景下推进的。在短短的十几年中，全国已有2 6 个国家级社区建设试验区开 始积极的探索和实践，尤其是创造出了一些具有自身特色和推广价值的城市社区 管理模式，对城市社区的各种管理体制、机制、手段、技术方法做了有益的探索。 然而，越来越多的国内外学者却开始认识到，社区管理相对于社区建设明显 滞后，社区管理研究往往以经验总结居多，没有形成一个对未来发展趋势的理论 指引。同时，社区管理模式大都停留在政府治理的范畴内，与“社区”本质是实 现居民自治相违背。因此，城市社区管理及其管理模式理论研究对未来社区建设 第二章社区管理 具有十分重要作用和实践价值。本研究就试图在城市社区管理模式问题上进行深 入的探讨分析，力求为中国社区管理模式的构建及其未来发展的方向提出有益的 建议。 社区管理作为基层公共管理首先是伴随西方国家声势浩大的政府改革运动应 运而生的，它有力推动了“重塑政府”、“再造公共部门”运动。在凯恩斯强力政 府理论的影响下，西方国家政府普遍采取了一系列积极政策全面介入社会生活， 当政府这只“看得见的手”干预市场并获得空前成功时，与“市场失灵”相伴随 的“政府失败”也日渐凸显出来。政府面i 临前所未有的深刻危机：经济危机、社 会危机、信任危机、管理危机。人们在“实用主义”、“小政府大社会意识形态”、 “商业动力化”、“社区自治化”等思潮影响下，要求政府把公共事务特别是公共 物品( 服务) 民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的 公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性的社会中介 组织：提高政府部门的竞争意识、服务观念和管理效率”。社会舆论的压力迫使 各国政府以民营化、市场化、自治化、服务化改革取向作为赢取民心的主要手段。 这场自西方世界始继而波及全球的行政改革浪潮，为社区管理模式的兴起提供了 强有力的实践背景。 我国在建国后的1 0 年内，城市社区工作也取得了一定成效。5 0 年代初是我国 新型城市组织的初创阶段，这一时期，各个城市的基层组织在上级政府的领导下， 围绕巩固和建设新生政权，恢复、发展国民经济做了大量工作，同时也为以后城 市社区组织体系的形成奠定了良好的基础。 在改革开放的新形势下，我国城市社区的建设与管理正进入了一个蓬勃发展 的新阶段。剖开社区发展的历程，我们探究其存在的根本原因是： ( 1 ) 城市社会体制转轨成为城市管理社区化的路径选择。九届人大提出的政 治体制改革目标是要按照发展社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能 的原则，转变政府职能，实行政企分开、政社分开，实现“小政府、大社会”的 构想。这就说明中国未来的政治体制不再是政府与市场“两大板块”之间的关系， 而是政府、市场和社区“三大板块”的调整与运作。而我国原有以行政隶属关系 和行政命令建立起来的城市管理模式导致条块分割、政企不分。社会化管理严重 滞后，这就迫切要求城市管理微观机制的再造与完善，将城市管理重心下移至社 区。通过创建适合本地区区情的社区管理模式，使区域内的政府组织、社会团体、 企事业单位和社区居民都成为城市管理的参与者，形成政府指导、社会支持、市 民参与的社区管理新局面，使城市管理通过社区渗入到每个角落。 电子科技大学硕士学位论文 ( 2 ) 我国政府成为城市管理社区化开启的原动力。可以说，城市社区治理 应该源于两种力量的推动：一个是政府的自上而下的规划推动力；一个是社区自 下而下的需求拉动力，并且把它们形成为一种整合协同力。我国改革开放的过程 从本质上讲，是政府还权于社会、还权于民的过程，政府从包揽一切经济与社会 事务的“全能”政府向承担必要的社会公共事务职能的“有限”政府转变。在这 一过程中，“公域”与“私域”开始分化，多元利益群体自主性的增强和其通过自 治性的管理来实现利益需求的愿望，是推动社区公民参与社区事务的根本动力”0 1 。 而且政府在城市社区管理中起到不可忽视的推动作用，政府通过社区管理，发挥 自身的组织与资源优势，在社区居民的广泛参与下，共同推进社区的发展，从而 达到了有效治理社区的目的。 ( 3 ) 非政府组织的兴起成为城市管理社区化的催化剂。，随着社会主义市场经 济的发展，大量私营企业、民营企业、三资企业、股份制企业发展迅速，它们已 经完全突破了过去行政管理的框架，变成真正的非政府组织，并发挥越来越重要 的作用。其中逐步深入到居民小区的物业公司甚至渐渐削弱了居民委员会的社区 管理职能。在社区管理和服务上，诸如治安、环境卫生、家政服务、社区文化 以及社区内的小规模服务性经营等方面，早已是物业公司的“地盘”。这一方面， 物业公司不受政府部门的束缚和指手划脚，可以放开手脚一心从事社区管理；另 一方面，物业公司往往有着雄厚的经济实力，可以在某种程度上弥补社区建设资 金的短缺。 ( 4 ) 城市居民自主意识奠定城市管理社区化的思想基础。在温饱不虞的情况 下，城市居民已开始注重自身文化素质的提高，居民的社会意识、自觉意识、民 主意识、公众意识和商品意识等现代城市居民必备的意识也已具备，他们希望通 过多种途径来参与建设和管理与自身生活环境密切相关的社区事务，如以社区居 民切身利益的集体代表出现的业主委员会，就是居民参与社区活动的一个基地。 综上可见，在中国社会结构转型和体制转轨的宏观背景下，社区的勃兴是必 然的，它不仅通过价值整合的实现，解决城市化所衍生的种种社会问题，而且也 构筑社会现代化的优良基础自治的“市民社会”，同时它还能为城市的现代化 提供现实的基础和社会、企业、家庭职能的“承接口袋”，在倡导“以人为本”的 社会中为市民人格的现代塑造即人的现代化提供发展的契机。 2 2 3 社区管理的理论和现实意义 第二章社区管理 城市社区发展作为提高城市居民生活质量，推进城市全面进步的重要途径， 越来越成为当今世界各国政府所瞩目的焦点。我国加强城市社区管理十分必要， 意义重大。在市场经济快速发展的今天，要大力促进社区发展。市场经济体制的 确立和政企分开，社会事务逐步转移到社区里来；社区的居民也从以往的单位人 转变为社区人；社区社会服务等方面的任务大为强化；社区已经从计划经济时期 那种虚体，转变成为实体。社区为社会物质文明和精神文明建设的重要场所，社 区管理越来越重要。转型期间群体的利益差距和利益矛盾需要社区发挥内部矛盾 协调者、思想工作者的作用，以维护社会的安定团结；需要社区成为关注社会弱 势群体，将最低社会保障等落实到户；社区成为发展社会事务、安置更多待业者 的重要场所。社区管理的完善，有利于建立社会保障体系，有利于对本社区居民 开展思想教育、文化体育、家庭文明等活动，整洁优美的社区有利于社区居民的 身心健康。社区是居民自治的组织，强化管理，实现居民自治是社区管理的基本 目标和任务。搞好社区管理有利于将政府包揽的事务交给社区，减轻政府负担， 营造“小政府、大社会”的良好氛围。因此，社区管理又是政治体制改革和政府 行政管理改革的助推。 2 3 社区管理理论基础 社区管理是一个全新的理论与实践领域，随着时代的发展，改革开放进行得 越深入，现代化，国际化程度越高，其重要性越显著。在这里让我首先引介对社 区建设起指导作用的几种理论。 2 3 1 政府干预与政府失灵理论 市场和政府作为现代社会经济资源配置的两种方式，分别在私人领域和公共 领域对经济运行发挥着调节作用。然而，这两种调节力量的存在又都是以对方的 功能“失灵”为条件的。市场和政府在经济调节中的“失灵”，根源于各自在机 制上的固有缺陷。在经济学史上，对市场缺陷的研究由来已久，形成了较为完备 的理论体系；而对于政府缺陷的研究则发难于2 0 世纪7 0 年代，其理论焦点集中 于政府的微观行为，很少对政府的社会职能或功能方面的缺陷加以关注。 在任何社会形态下，国家或政府都具有一定的经济、社会管理职能，其任务 在于维护经济和社会正常运转。随着社会的进步，政府在经济和社会发展中愈 益发挥着重要的作用。在现代社会条件下，政府职能上的缺陷对经济和社会发展 电子科技大学硕士学位论文 具有极大的阻滞作用。市场缺陷理论表明，尽管市场机制是一种高效率的资源配 置机制，但远不象古典经济学理论所描述得那样完美无缺。市场经济的自发运转 并非总能导致理想的结果，其缺陷是自身所无法克服的。既然市场无法克服自身 缺陷，只能依靠市场外部的力量加以纠正，那么政府对经济活动的介入就成为必 然的了。由此，政府对经济运行的干预便有其历史必然性和逻辑合理性。第二次 世界大战后，所有发达的市场经济国家都不同程度地加强了政府对本国经济的干 预。政府不仅运用财政政策和货币政策来调节经济总量，而且运用法律的和行政 的手段对产业、企业的经济活动进行微观管制。在发展中国家，政府对市场的干 预程度大大超过发达国家，为了经济的快速增长，有时甚至背离市场原则并对价 格加以扭曲。当人们认识到需要由政府采取行动对市场失灵进行弥补的时候，往 往把政府设想为公正、没有自身特殊利益的社会代表机构，它掌握了充分的信息， 有足够的权威和能力完成社会赋予的使命。然而，正如“市场缺陷”的存在是对 “市场万能”论的否定，“政府万能”的神话又为“政府缺陷”的存在所困扰。 与市场缺陷理论相比，“政府缺陷”的研究历史较短，且理论体系远不及前者完 备。对政府缺陷的研究，主要是由新自由主义经济学家进行的，且在相当大程度 上受到反对政府干预、维护自由放任原则的主观动机的推动，一些观点囿于门户 之见而有失偏颇。 对政府缺陷的系统研究，始自于新自由主义经济学家们的努力。2 0 世纪 7 0 年代，世界资本主义经济经历了“石油危机”后进入了“滞胀”时期。战后曾 被西方各资本主义国家政府奉为“法宝”的凯恩斯主义亦陷入危机，主张自由主 义的原则的新自由主义经济学而的出现恰逢其时。他们将“滞胀”危机归咎于政 府对市场的过度干预，因而