（公共管理专业论文）杭州市环境卫生管理模式探讨.pdf

摘要 本文是一篇新公共管理视域下的关于城市环境卫生管理的 理论分析和实证研究论文。全文以寻求有效的城市环境卫生管理 模式为主线，在分析阐述城市环境卫生的公共性、公益性、外部 性、自然垄断性等基本属性的基础上，研究了城市环境卫生管理 理论和实践不断提升的演变过程，认为有效的管理模式意味着更 多更好地运用市场机制、社会机制解决问题，达到政府机制、市 场机制、社会机制的系统整合和谐振互动。 作为探索，本文通过对杭州市环境卫生管理的现状、问题、 原因分析，运用矩阵模型提出了解决城市环境卫生管理“公地悲 剧”和“反公地悲剧”，整合政府机制、市场机制和社会机制， 整合政府条块，实行协同管理的方法，并探讨了具体运用的三大 对策、十项措施。 关键词：环境卫生管理模式矩阵模型互动 a b s 仃a c t t h i si sa p a p e r t om a k et h es t u d ya n dt h e o r e t i c a la n a l y s i so fu r b a ns a n i t a t i o n m a n a g e m e n t i nn e w p u b l i cm a n a g e m e n tf i e l d i no r d e rt oi d e n t i f yae f f i c i e n t m a n a g e m e n tm o d e l o fu r b a ns a n i t a t i o n ，t h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fu r b a n s a n i t a t i o nm a n a g e m e n tw e r ei n v e s t i g a t e do n t h eb a s i so ft h ea n a l y s i so f p u b l i c c h a r a c t e r i s t i cp u b l i cw e l f a r e ，e x t e r i o ra n d n a t u r a lm o n o p o l y i tw a st h o u g h tf o r t h ee f f i c i e n tm a n a g e m e n tm o d e lt h a tt h em a r k e ta n ds o c i a lm e c h a n i s m ss h o u l d b eu s e dt od e a lw i t ht h ep r o b l e m ss ot h a tg o v e r n m e n tm e c h a n i s m ，m a r k e t a n d s o c i a lm e c h a n i s m sw i l lb ec o m b i n e d a n di n t e r a c t e d i nt h ep a p e r , t h es i t u a t i o na n dp r o b l e m so fu r b a ns a n i t a t i o ni nh a n g z h o u w e r ea n a l y z e d ，i tw a ss u g g e s t e dt h a tt h eg o v e r n m e n tm e c h a n i s m ，m a r k e t a n d s o c i a lm e c h a n i s m ss h o u l db ec o m b i n e d o nt h eb a s i so f r e c t a n g l em o d e ls oa st o m a k et h e c o - o p e r a t i v em a n a g e m e n t t h e f e a s i b l ec o u n t e r - m e a s u r e s w e r e d i s c u s s e d k e y w o r d s ：u r b a ns a n i t a t i o n ；m a n a g e m e n tm o d e ； r e c t a n g l em o d e l ；i n t e r a c t 笪墼苎兰竺苎塑堡堡主! 妲叁! 童些堂焦堡塞 堕型立堕撞里生笪堡堡塞堡过 1 引言 城市环境卫生管理是指为有效治理城市垃圾、粪便等城市生活废弃物，为城 市人民创造清洁、优美的生活和工作环境而对垃圾、粪便的收集、运输、处置、 综合利用以及相关的社会关系迸行管理的活动总称。它是城市环境保护工作的重 要内容之一。其主要职责是遵循自然生态规律、客观经济规律和现代化城市建设 与管理的要求，运用行政的、法律的、经济的、技术的、宣传教育等手段，对城 市陆域和水域等空间环境卫生全方位管理，维持城市环境的整洁，使城市环境卫 生与城市的经济协调发展，不断满足城市人民对生活、工作环境质量的需要，保 护人民身体健康。“1 城市环境卫生管理的核心任务就是促进城市环境卫生服务的 有效供给，尤其是经过对环境的治理、对废弃物的有效处置，创造出一个适合城 市居民舒适、健康、安全生活的自然环境。 长期以来，中国城市由于受计划经济及其惯性影响，政府一直对城市环境卫 生服务采用统包统揽的管理方式。随着杜会主义市场经济建设的深入发展，政治、 经济体制改革的不断深化，这一统包统揽的管理和服务供给方式日益显现出了诸 多的不足，客观上不可避免地造成管理运行效率的低下，且由于长期经费投入不 足、垃圾处理的科技水平和基础设施落后，已远不能适应城市化进程加快中城市 建设、管理和环境保护的需要，普遍形成一个“垃圾产生量增加环境污染加 重治理费用上升财政资金不足”的恶性循环。据统计，我国城市生活城 市垃圾自1 9 7 9 年以来平均以8 1 0 的速度增长，由1 9 8 0 年日均3 1 3 2 万吨增 加到2 0 0 1 年约1 5 0 万吨，而目前城市垃圾处理率仅为5 0 左右，其中真正达到 处理标准和资源化利用的比例不足1 0 ，历年积成的垃圾有6 0 亿吨，堆占耕地 约5 亿平方米，直接经济损失8 0 亿元人民币，全国6 6 8 座城市中已有2 0 0 多座 城市陷入垃圾包围之中隘“。城市生活垃圾不但侵占了大量的土地，而且由于其 含有多种污染成分且长期存在于环境中，在一定的条件下，垃圾会发生化学的、 物理的或生物的转化丽对周围的环境造成一定的污染。如果处理不当，垃圾中的 污染成分就会通过水、气、土壤、食物链等途径进一步污染环境，危害人体健康。 面对城市生活垃圾污染的严峻挑战，如何适应形势，改变机制，谋求发展已成为 m 1 王华赵珑：城市生活垃圾管理管理信息化( 第一版) ，冶金工业出版社，北京：2 0 0 4 年8 月，p 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 摆在各地城市政府面前的当务之急。“3 杭州作为中国南方经济较发达的省会城市、风景旅游城市，政府对城市环 境卫生历来比较重视，近年来，更是从坚持落实科学的发展观和政绩观的要求把 破解“清洁杭州难”摆上了重要位置，取得了一系列的明显成绩，得到了国际花 园城市、联合国最佳人居奖、国家环保模范城市、全国卫生城市等桂冠。但是， 在“面部清静”的同时，我们也不难看到“耳根肮脏”的种种现象，城市“脏、 乱、差”问题还不断产生，“背街小巷卫生死角”和“城郊结合部垃圾问题”治 而不死，日常生活中垃圾乱丢乱扔乱堆的现象随处可见，管理和服务投入加大的 速度总是赶不上污染破坏的速度，居民群众2 0 0 4 年对城市环境管理的满意和基 本满意率还只有6 9 3 雌”，总体上说，城市环境卫生管理运行效率和服务质量还 不尽如人意，与城市的建设、发展相比还处于明显的滞后状态，与政府正孜孜追 求的长效管理目标还有较大的距离。 产生杭州市环境卫生管理问题的原因是多方面的，既有政府领导的观念、 理念因素问题，也有“人人动手，清洁城市”这句曾家喻户晓的行为准则已很难 引起公民“共鸣”的时代问题；既有法规、政策不完罄的问题，也有现有的法规、 政策落实不好的问题；既有管理体制不健全、管理效率低、管理方式落后的问题， 也有投入不足、设施不足、技术落后的问题。如何解决这些问题，解决好一些重 点问题，建构起与市场经济发展相适应，与城市经济社会相协调，符合可持续发 展战略，且适合杭州市市情的城市环境卫生管理模式，真正实现长效型管理，值 得我们从理论上探索，在实践中摸索。 本论文试用关于公共物品、外部效益等公共经济方面的知识，从公共政策 和制度分析入手，运用新公共管理方面的理论，通过对杭州市环境卫生管理的亲 身体验和调研分析，借鉴学习国外的成功经验和国内其他城市的改革实践，提出 一些对策、建议，供政府决策参考。 伴刘王国平：在第八个浙江省环卫工人节上的讲话) ，2 0 0 4 年1 0 月2 5 曰 堑坚丕望坌基笪垄堡主! 塑叁! 童些堂鱼笙塞杭州市环境卫生管理模式探讨 2 城市环境卫生服务的属性分析 城市环境卫生管理的目的是达到城市环境卫生服务的有效供给，而项物品 如何实现有效供给，与人们对它的性质、属性认识直接相关。城市环境卫生事业 演变为百姓的必需，有着其内在的必然性，有着其天然的经济理性，这些天然的 经济理性正是政府介入的原因。 2 1 公共性与公益性 为人类需要而生产的物品多种多样，传统经济学的分类大体离不开两类：私 人物品和公共物品。美国著名经济学家萨缪尔森利用数学表达式，给公共物品下 了定义。1 。他认为“，某种私人物品的总消费量等于全部消费者私人物品消费的 总和，用公式表示为： x j - x ，1 ( j = o ，j ) i 1 在此公式中，x 为最终消费品，上标i 为消费者人数，下标j 为私益物品投 入量，x j 是最终消费者品j 次的私益物品投入量，虽然它应该等于全体消费者j 之的总投入量。而公共物品的消费总量则等于任何一位消费量，用公式表示即； x f 1 ( k = j + i 。，j + k ) 当代经济学家约瑟夫e 斯蒂格里茨与安东尼b 阿特金森也认为，在 物品的分类方面，私人物品与公共物品处于一个序列的两个极端，在一个极端中， 一个人的消费增加一个单位使得他人的消费减少一个单位；而公共物品在另一极 端，一个人消费的增加并没有导致他人消费的减少3 。 因此，私人物品满足三个特性。第一，物品和服务的消费是排他的；第二， 物品和服务的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本应该比较低，不 至于发生私人无力承担交易成本的情况。并非所有的物品都符合私人物品的特 征。从广义上讲，不具备上述特征的物品就是公共物品嚏“。公共物品的特点和 私人物品明显不同8 ： 1 、消费的非排他性。公共物品的消费具有非排他性。为一个消费者生产公 【疰”李军：中国公共经济初论( 第一版) ，陕西人民出版社，陕谗i ：1 9 9 3 年3 月p 2 7 “1 约瑟夫e 斯蒂格里茨，安东尼b 阿特金森：公共经济学( 第一版) ，上海三联书 店，上海：1 9 9 4 年9 月，p 6 2 1 l 拄咤寿龙：中国政府功能的经济分析( 第一版) ，中国广播出版社，北京：1 9 9 6 年8 月，p 9 7 - 9 8 塑婆盔堂坌基笪望亟! 塑a ) 童些堂鱼论文杭州市环境卫生管理模式探讨 共物品，单个人对公共物品的消费不影响其他消费者对同样公共物品的消费。只 有个体对公共物品的消费取决于该公共物品向社会提供的总量。虽然公共物品的 生产包含失去其他产品生产的机会成本，但公共物品的消费没有机会成本。 2 、收益的非排他性。公共物品的收益具有非排他性。个人从公共物品中受 益并不能排除他人从中受益，也不可能因为自己受益就排除他人受益。 3 、公共物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。这是由公共物 品定价和收费在现实中的不可能性决定的。 这样，通过对公共物品与私人物品的特点来分析城市环境卫生的性质时就可 以看出，城市环境卫生是典型的公共物品。环境卫生为人们的生产、生活提供了 生存基础条件，人人都可以从环境卫生中受益而不能排除他人从中受益，同时 我们也无法选择消费或是不消费城市环境卫生，因为失去了环境卫生，我们的生 活质量、生命健康将受到损害，湖南株州市政府让全体环卫工人放假4 8 小时， 整个株州市成了一个垃圾王国，市民出行、购物等几乎一切的日常生活都打乱了， 从某种意义上说城市瘫痪了【剀】。同样，即使我们想不消费城市环境卫生，它仍 会客观存在，不会因为一个人是否消费而影响到其他人是否消费。 对私人物品的消费是排他的，一个厂商或居民取得某一私人物品，如机器设 备、原材料、房屋、食品等，这些物品只能由该厂商或居民消费，除非经厂商或 居民同意，否则其他厂商或居民不能消费。但公共物品的消费是非排他的，一个 厂商或居民对某一公共物品的消费，如公共广场附近某一居民对公共绿地和鲜花 的享受，并不妨碍其他厂商或居民对该公共物品的消费，广场附近的所有居民都 能够享受公共绿地和鲜花，一个人呼吸清沽的空气，并不影响他人对其他公共物 品或私人物品的消费。 对生产者或提供者而言，为一个消费者生产公共物品，实际上是为所有的消 费者生产该物品，而谁生产物品，谁并不一定从中受益。在多数情况下，个人不 管付费与否，都不能被从公共物品的消费中排除出去，即作为公共物品，它的供 给形式具有整体性，不能把它分割成若干部门而分别供给不同的公共物品消费 者。以城市环境卫生为例，在该城市，它是提供给全体市民和所有到该城市的人 员的，不可能把城市内的任何一个居民任意排除在享受洁净的环境之外，即使这 【佳目笑浪：“警惕行政胡作为一h t t p ：w w w s n w e b c o m g b s d c 2 0 0 4 o l a 0 1 0 1 0 2 2 h t m 2 0 0 4 年i 月 4 堑堑盘堂垒基笪堡亟主! 迢 ) 专业学位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 种排除是可能的，例如把公共广场变成收费广场，一些车辆和行人无法自由通过， 这样可以排除一部分人消费，但这种做法违背帆累托最优“”，因而这种做法是 不应该的。 因此，城市环境卫生是典型的公共物品，城市环境卫生服务所提供的效果也 是公益韵。但随着人类开发能力的提高和环境卫生本身所具有的各种自然性质， 环境卫生作为公共物品，又呈现出多种多样的特征。 2 2 外部性 城市环境卫生具有明显的外部性，良好的城市环境卫生不仅为城市居民提供 了清洁、舒适、便利的工作、生活环境，而且影响到经济发展的投资环境，相反， 脏乱差的环境、垃圾污染则成为公害，既损害城市居民的生活质量和生命健康， 还损害城市的形象和经济发展。 外部性产生原因在于经济活动中个体成本与社会成本、个体收益与社会收益 之间的差异，是指经济人个体经济行为的外在影响。个体成本是指个体进行某项 活动所支付的总成本，社会成本是指社会为某项活动所付出的总成本，它通常包 括个体成本与社会其他个体为此活动所支付的成本。1 6 j 在经济生活中，外部效应可以分为四类，一类是消费行为的外部经济，二是 消费行为的外部不经济，三是生产行为的外部经济，四是生产行为的外部不经济。 消费的外部经济是指个体的消费行为为其他个体产生无回偿的收益时产生的社 会收益高于个体收益的现象。由于消费行为不仅对消费者自己有好处，而且对 他人也有好处，这就产生了社会收益高于个体收益的现象，即消费行为的外部经 济现象。消费的外部不经济是指个体消费行为对其他个体产生的无回偿的成本时 产生的个体成本低于社会成本现象。生产的外部经济是指个体的生产行为对其他 个体产生无回偿的收益时产生的社会收益高于个体收益现象。如花农养花为养蜂 人提供了充足的花源，而养蜂人却未给予花农以任何回偿。生产的外部不经济是 指个体生产行为对其他个体产生的无回偿的成本时产生的社会成本高于个体成 1 帕累托最优是指在特定经济领域内，如果不存在任何可供选择的资源配置方案，使得该 领域中的任意个人能够在不损害任何人的条件下改善其处境，这时该经济领域的资源配置是 最优的。它是新古典经济分析的核心规范性概念。参见毛寿龙：中国政府功能的经济分析， 中国广播电视出版社，1 9 9 6 年版，p 6 6 页。 堑堑盔堂坌基筻塑堡主! 螋坠! 童些堂垡造塞量州市环境卫生管理模式探讨 本现象。“”“1 在经济生活中，外部效应最大的后果是扭曲资源配置【刀。约瑟夫斯蒂格里 茨说： “只要存在外部效应，资源配置就不是有效的”“” 生产行为的外部不经济是指个体所得到的收益大于社会所得的收益，或者个 体付出的成本小于社会付出的成本。对生产厂商来说，当厂商个体边际成本等于 个体边际收益时，就实现了生产者均衡，即厂商的利润实现了最大化，对社会来 说，当社会边际成本等于社会边际收益时，就实现了社会均衡，即该产品的供给 相对于需求达到了最佳点，有限的资源得到最充分的利用，实现了社会福利的最 大化。这时，如果个体边际成本等于社会边际成本，或者个体边际收益等于社会 边际收益，那么厂商与社会同时达到均衡，厂商利润最大化也就是社会福利的最 大化。不过，在个体生产行为存在外部不经济的情况下，厂商个体边际成本小于 社会边际成本或者厂商个体边际收益大于社会边际收益，这时个体生产的最优 量就会大于社会最优量，该产品的供给就存在着过渡的现象。从消费角度去看则 意味着消费过渡。i s 同样，当生产行为的外部经济时会造成某些产品的供给不足，消费行为的外 部经济会造成某些产品的消费不足。供给过渡、供给不足、消费过渡以及消费不 足都意味着稀缺资源的浪费，在资源稀缺的条件下，资源浪费意味着社会福利的 损失，意味着资源配置的低效率。州 在市场经济条件下，经济行为外部效应必然不利予社会福利的最大化。【9 】9 2 3 行业的自然垄断性 城市环境卫生服务由于需要在一定范围就设置固定式的垃圾中转设施，需要 各式专业运输作业车辆，需要投入投资额动辄上亿的垃圾填埋等处理设施，因而 作业服务行业也存在着明显的自然垄断性。 对自然垄断的经济特征的认识，不同的经济学家有不同的看法。传统自然垄 断理论认为，所谓自然垄断就是具有规模效益线性递减的垄断。克拉克森 ( c l a r k s o n ) 等经济学家主要从规模经济角度来说明自然垄断的经济特征。他们 认为，生产规模越大，单位产品的成本就越小。一个企业大规模生产，要比几家 【8 ”毛寿龙：有限政府的经济分析( 第一版) ，上海三联书店，上海：2 0 0 0 年，p 6 2 1 l 挂q 1 ( 荑) 约瑟夫斯蒂格里茨；政府经济学( 中文1 版) ，春秋出版杜，北京：1 9 8 8 年8 月，p 2 0 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 较小规模的企业同时进行生产更能利用资源，更有效率。其含义是产品的边际成 本随着生产规模的增加一直处于递减的趋向。在经济生活中，由于分工以及交易 成本因素的原因，几乎所有的行业都存在着规模经济效应，只不过边界不同。有 的边界较小，生产规模扩大到一定程度后，其边际成本出现递增现象。有的边界 较大，可以长时间地随着生产规模扩大，边际成本一直趋向递减。 另一种从企业的经营范围来描述自然垄断性眺”j 。在现实经济生活中，一个 企业通常不只是生产一种产品或提供一种服务，而是同时生产多种产品或提供多 种服务。多种产品或服务的总成本不是简单地取决于各个产品的规模经济，而是 主要取决于各种产品成本的相互影响。这种相互影响可用范围经济( e c o n o m i c s o fs c o p e ) 描述：就是古典经济学经常提到的羊毛和羊肉的成本之和。产生范围 经济的主要原因包括：( 1 ) 生产技术设备具有多功能，可用来生产不同产品：( 2 ) 某些生产要素投入后可重复使用；( 3 ) 零部件或中间产品具有多种组装性能；( 4 ) 企业的无形资产。例如，企业的经营管理知识和技术在生产经营多种产品时同样 可以使用，不会增加多少额外费用。 范围经济是指由一个企业同时生产产品x 和产品y 比一个企业只生产产品x ， 另一个企业只生产产品y 所花的成本较少。它与规模经济不是同一概念，即要以 获得生产两种或两种以上产晶范围经济的那家企业在生产某一种产品时，可能具 有规模经济性，也可能不具有规模经济性。规模经济通常是按照不断下降的平均 成本函数来定义的，而范围经济通常是以一个企业生产多种产品和多个企业生产 分别生产一种产品的相对总成本来定义的。 无论规模经济还是用范围经济，传统理论都强调，单个企业比多个企业具有 效率，有利于资源的节约。而夏基( s h a r k e r ) 、鲍莫尔( b a u m 0 1 ) 等学者则认为， 自然垄断最显著特点是具有成本函数的弱增性( s u b a d d i t i v i t y ) ，由家或极少 数家企业提供特定的产品或服务能使成本极小化。 成本函数的弱增性又从另一个角度来插述自然垄断的经济特征，我们称之为 新观点。传统观点认为，单个企业的平均成本曲线。在产量达到某点，即成本最 低点之前，平均成本是不断下降的，当产量超过该点后，平均成本就开始上升， 即当产量小于该点时存在规模经济，产量大于该点时则存在规模不经济。而成本 咩”1 王俊豪：政府管制经济学导论( 笫一版) ，商务印书馆，北京：2 0 0 1 年“月 7 逝塑学签基筻里耍( m p a ) 专业学位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 弱增性所讨论的是，由一家企业提供整个产业的产量成本较低还是这家企业与另 外的企业共同提供相同产量的成本较低。 我们假定这两个企业具有相同的生产效率。当两家企业的平均成本曲线相交 某点，则该点的产量决定了成本弱增的范围，当产量小于该点时，由单个企业生 产成本最低，因为在此范围内成本函数是弱增的。尽管此时的产嚣与成本最低点 的产量之间存在规模不经济，但从社会效率看，由一个企业生产效率最高。 我们可以这样总结，假设有n 种不同的产品，k 个企业，任一企业可以生产 任何一种或多种产品，即使规模经济不存在，即使平均成本上升，只要单一企业 供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场的 社会成本就仍然最小，该行业就仍然是自然垄断行业。 由鲍莫尔、贝利( b a i l e r ) 、威利格( w i l l i g ) 、潘扎尔( p a n z a r ) 等经济学家提 出并得到发展的“可维持性理论”( t h e o r yo fs u s t a i n a b i l i t y ) 。就是专门讨论 新企业进入自然垄断产业而引起的问题一个理论模型。“” 自然垄断并不意味着单一企业的平均成本下降，它只意味着单一企业的总成 本低于多企业的成本之和。当单一企业的总成本低于多企业的成本之和时，单一 企业的平均成本可能上升，也可能下降。在平均成本上升，又属于成本弱增范围 内时，如果垄断者利润大于零，新企业只要把价格定在垄断企业的价格之下，就 可以夺走垄断者的大部分市场份额，造成自然垄断企业的不可维持性，因而需要 政府对市场进入加以管制，以保证垄断企业的可维持性。 自然垄断行业还存在一个进入资本高门槛及资本沉淀刚性问题。相对于一般 性竞争行业，自然垄断行业的进入资本一般较高，动辄几亿，甚至几千亿a 资本 一旦投入到这些行业，就很难再抽回并投向其他行业；而一旦实现初期投资后， 后续投资一般都不大，所以投资以后生产的边际成本总是低于包含沉淀资本投资 的平均成本。在这种情况下，如果存在竞争。最可能的结果就是大家都以低于平 均成本的边际成本为标准( 或略高于边际成本) 来确定产品的价格，最后大家都 无法收回沉淀资本投资，都陷入破产的窘境唯。 悼1 1 朱柏铭：公共经济学 第一版，浙江大学出版社：杭州2 0 0 3 年4 月，p 3 7 0 3 7 2 塑堑盔堂坌苤鳖望亟! 塑叁! 童些堂位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 3 城市环境卫生服务政府安捧与政府失灵 3 1 城市环境卫生服务的政府安排 由于城市环境卫生服务有公共物品的特点，存在上述难以排他的外部效应、 不可分性、共同消费性、难以衡量、不可选择性规模经济等特点，而福利经济学 理论充分地支持公共服务应由政府或国家垄断经营、独家提供，在这一理论 的影响下，由城市政府来提供城市环境卫生服务成为国内外大多数城市的选择。 就我国而言，由于计划经济及其惯性，国内各城市采取的都是政府一家提供和包 揽的方式，主要体现在： l 、政府建立以事业体制为主要形式的环境卫生作业服务单位，建设垃圾中 转站、公厕等基本设施以及资本密集型的垃圾处理厂，处理城市垃圾，维护城市 环境卫生。 2 、政府颁布有关法规、法规及规章。法律有中华人民共和国固体废物污 染环境防治法，行政法规有国务院颁布的城市市容和环境卫生管理条例，部 门规章有城市公厕管理办法、城市生活垃圾管理办法、城市道路和公共场 所清扫保洁管理办法、城市建筑垃圾管理规定、城市车辆清洁管理办法、 城市监察规定等，各地也制定了不少的地方法规和政府规章。 3 、建立有关政府职能部门，从事环境卫生行政管理。 4 、政府通过经济、法律、行政等强制手段，逐步建立产业政策、管理政策、 建设政策、经济政策、技术政策等五大政策为主体的政策体系。 我国政府对城市环境卫生采取的这些主要措旋，推动了各地的城市环境卫生 管理和服务实践，为保障人民的生命健康和基本的生活环境起到了积极作用，成 绩是主要的。 3 2 城市环境卫生管理的政府失灵 我国的城市环境卫生事业是新中国成立以后逐步建立和发展起来的，当初， 政府财政圃难，人民生活条件差，采用政府统包统揽的方式，以事业体制来提供城 市环境卫生服务，容易集中财力，办成了不少大事。城市环卫事业单位也与其他事 业单位一样，承担了大量的必不可少社会的工作，为国家的经济建设和社会发展作 出了重要贡献。但同时，长期的政府统包统揽的管理方式和体制内弊端也在积聚， 9 塑坚盔堂垒基篁垄亟圭! 蔓晔) 专业学位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 随着改革开放和市场经济的逐步建立和完善，并伴随着城市人口的不断增加，垃圾 产生量的迅速增长，这一城市环境卫生管理和服务的体制弊端和运行方式僵化 日益突显，很多问题已严重地束缚了社会生产力的发展，出现了政府失灵，主要表 现在以下方面： 1 、财政保障失灵，投入不足与浪费并存。随着改革开放、经济发展，特别 是进入9 0 年代以来，城市化进程加快，城市人口膨胀，使城市生活垃圾量每年平 均予8 - 1 0 速度增长，据2 0 0 0 年的调查数据显示，全国3 0 个省自治区、直辖市( 不 包括西藏和台、港、澳地区未统计) 的城市生活垃圾、清运量达1 1 8 亿吨，垃圾 处理量为0 4 9 亿吨，处理率为4 1 5 。在得到填埋处理的垃圾中，无防护措旅的填 埋占6 5 4 ，填埋渗滤液超标的占8 1 4 。【诖“】垃圾处置能力不足产生了严重的二 次污染，严重影响了当地居民的正常生活。问题的产生源于资金不足，但同时也存 在资金利用率低和浪费现象。如，据有关资料分析一吨含3 9 有机物的生活垃圾 能产生9 0 立方米的沼气，沼气回收率若达到9 0 ，可以产生5 1 8 4 元的经济效益， 但全国8 0 的垃圾填埋场对产生的沼气无任何收集或处置设旋。又如，中央电视 台经济半小时2 0 0 4 年7 月7 日报导，山西运城市市区人口有1 0 5 万，每天产生 的6 0 0 多吨生活垃圾没有做任何处理，就填埋在郊区的一个大坑里，附近的农 田和水源都遭到了污染，但建垃圾处理厂的7 0 0 万国债却打了水漂。建起的是不 能运行的真正的“废厂”。类似的还有安徽合肥市上亿元的打水漂垃圾处理项目 工程和四川的国债扶持的十一个垃圾处理厂中八个无法正常运转的，等等“。 2 管理体制失灵，缺位与越位并存。具体地表现在以下方面：一是事事过问， 政府职能部门管理过细，主要体现在政事企不分，管干不分，政府主管部门采取 行政的手段直接干预经济职能；二是样样都管，政府职能部门管理过散，既要管 人管资金，又要管经营业绩、管工程质量，还要管各类纠纷，管人员下岗、社会 稳定；三是程序复杂，政府职能部门管得过紧；主要表现为政策法规体系缺乏透 明度，且调整步骤快，在市场准入方面仍存在较多的限制，有时管理程序过于复 杂，常常为了环卫设施项目的完成，需要敲上几十个图章；四是方式老化，政府 职能部门管理过旧，主要表现为计划经济的痕迹浓厚，基本未转入市场机制，工 作方式陈旧，先进的网络信息技术还未真正应用于环境卫生管理领域。城市环境 【8 竭席俊清；。我国城市生活垃圾处理现状及存在问艇分析”中屠环境监测第，1 9 卷第1 期，2 0 0 3 年2 月 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 卫生宏观管理、设旄建设、垃圾的收集清运算处置、运行监督归于一个部门，由 政府承担全部或大部分费用，让城市环卫部门即是管理部门，同时又承担企业的 基本功能，导致有效监督和竞争机制缺乏，整体运行效率相对较低，与中国城市 垃圾处理现状和急需改善的迫切性形成了强烈的反差。这种完全由政府投资、政 府管理、政府运营的落后体制已成为城市垃圾以及整个环卫领域发展的关键性的 制约因素。【1 2 1 3 、竞争激励失灵，行业冗员严重与人才缺乏并存。正是因为体制上的政事、 政企、管干不分，让现行的环卫作业服务单位以事业单位的用工制度、个人身份 管理办法和僵化的分配制度养了一些懒人。干与不千个样，干多干少一个样， 压抑了职工的积极性，影响了人员素质的提高，同时也留不住人，导致人才缺乏。 在市场经济条件下，与企业相比，环卫事业单位劳动生产低下，同时也使自己在 与企业竞争市时丧失了部分份额。 堑堑盍堂垒基篁垄亟! 塑叁! 专、业堂焦堡文杭州市环境卫生管理模式探讨 4 我国城市环境卫生管理的改革实践 4 1 时代背景：公用事业民蕾化 民营化是指“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。在 产品傀务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构的作用”衅1 3 】。 这源自2 0 世纪7 0 年代以来全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮。改革 既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思，也是对新时代、新环境的自觉适应。 在这个改革的浪潮里，新概念、新理论、新模式、新机制层出不穷。公共选择和 新公共管理( 管理主义) 无疑是当代行政改革的主导理论“。公共选择理论的独 特之处在于，与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择理论关注的 中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府 官僚机构来提供”，【挂1 4 摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机 构之间的竞争。另一个主导理论是新公共管理，在萨瓦斯看来，它是“一系列创 造性改革的通用标签，其显著的特征是将市场机制引入政治领域。民营化显 然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。从这个意义上讲， 民营化就是新公基管理”。作为一种变革战略，民营化在实践中的地位毋庸置疑。 政府“治道变革”含义广泛，但从大的方面来说，无非是“政府职能的市场化、 政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场 化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”【诖】”。从未来角度看， 民营化无疑是各种政府新治理模式的核心要素。奥斯本、盖布勒提出的“企业化 政府”模式“”。书中提出的企业化政府的十大原则，几乎与民营化有着千丝万缕 的联系。起催化作用的政府是一种把政策制定( 掌舵) 同服务提供( 划桨) 分开 的体制。而权力转移、公私联合、伙伴关系等是起催化作用的政府的主要手段。 l l5 】 2 0 世纪末2 l 世纪初，受经济全球化的影响，处在社会主义市场经济体制建 设进程中的中国，这最后的一块政府“堡垒”公用事业也开始松动。2 0 0 1 年底国家计委发出关于印发促进和引导民间投资的若于意见的通知，指出要 鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性 【庳1 3 1 e s 萨瓦斯：民蕾化与公私部门的伙伴关系) ( 第一版) ，中嗣人民大学出版社，北京：2 0 0 2 年3 月 水欧文e 休斯：公共管理导论 ( 第一版) ，中国人民大学出敝社北京；2 0 0 1 年9 月 辟”e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，( 第一版) 中国人民大学出版牡t 北京：2 0 0 2 年3 月 1 2 塑江搏公基蟹理亟土( m p a ) 专业学位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 的基础设旃和公益事业项目建设。2 0 0 2 年1 月，国家计委发出“十五”期间加 快发展服务业若干政策措施的意见指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域 参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、 中介服务等行业的市场准入。国家计委2 0 0 2 年3 月4 日公布的新的外商投资 产业指导目录中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首 次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策的逐 步到位。建设部在2 0 0 2 年1 2 月印发了关于加快市政公用行业市场化进程的意 见，为城市公用事业民营化的进一步发展提供了政策指导与规范。许多地方政 府也根据当地实际情况，为摆脱自身围境，自发地对包括城市环境卫生等市政公 用行业进行了大罱的市场化、民营化改革探索。 4 2 城市环境卫生管理改革实践的瑾论基础 4 2 1 公益的多样性、服务分类的理论 实际上并不是所有的公共物品都是纯粹的公共物品。公共物品的涵盖范围也 很宽，具有层级性。一般地说，凡是公共消费的物品都具有公共物品的特征，完 全公共消费而无私人消费的物品就是纯粹的公共物品，否则，就不是纯粹的公共 物品。各类公共物品之间有很大的差异，同样的公共物品在不同的情况下也可能 有不同的公益纯度。“ 经济学家们提出的“公共物品”与“私人物品”这个分析架构，主要是他们 认为可以通过“物品”这样一个概念来分析公共和私人领域的有关问题。这就产 生了物品或服务应是由政府还是由市场来生产的问题。 上文已经说明，公共物品是一种所有人都得到的物品或服务，收益、消费上 具有非排他性，由此就产生了公共物品无法实行谁消费谁付费的原则问题。因为 收费的困难或收费成本太高，生产者无法得到足够的生产回报，生产成本难以得 到必要的价值补偿；或者是别人( 由于搭便车) 从公共物品中得到的好处可能比 生产者还要商，会挫伤生产者积极性，导致公共物品的供给不足，因此，纯粹意 义上的公共物品是由国家而不是由市场生产，并通过税收和借贷的方式予以支 付，它们的价值表现在资助其生产所要求的征税水平。而纯粹意义上的私益物品 是通过选择而被消费的物品，只有那些为之付费的人才有权力对其进行消费，并 通过市场条件下运行的价格体系予以支付。 堑坚盔堂坌基筻里堡主! m 坠! 童些学位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 从广义的角度来看，可以认为公共选择的确会涉及公共或私人物品的决定。 比如，在些国家，健康政策发生在大范围的公共领域，所有的市民都可以得到 这种关心；而在另一些国家，主要形式都是私人的关心和人们的健康保险。再比 如，在一些国家，公共交通事业由国家进行高额补贴；而在另一些国家，乘客不 得不花很多的钱购票乘车。所以，在如何解决什么是公共领域这样一个问题时， 公益与私益物品的两分法确定能够提供一些实用的帮助。然而，什么才会被认为 是公共物品。这个问题从6 0 年代开始就一直成为经济学家的争论的焦点。比如， 布坎南在19 6 8 年就曾对萨缪尔森1 9 5 4 年提出的“公共物品”这个概念的纯正性 提出质疑，他认为，很多物品都难以进行非常清楚的分类，纯粹意义上的公共物 品并不多见，一些公共物品同样具体、排他性利益。对此，布坎南提出了一种俱 乐部理论，他认为俱乐部形式的存在能够通过一种收取费用的机制排除部分公共 成员的参与。这种理论的出现代表公共与私人领域问题争论中一个非常重要的方 面。它告诉我们这样一个事实：纯粹的公共物品无论在理论上还是在实践中都会 屈从于或成长为不纯粹的物品。如果从公共物品的纯粹性的观念出发，公共政策 的确就该对什么是公共的、谁提供的、谁付的钱、怎样付的、付给谁了这类问题 进行确认。按理讲，只要承认一种服务是公益的，它就应该由政府来提供，或者 对所有都开放，但实际情况并非如此。一种公共物品可以由私人提供，而只有在 付了钱以后才能进行消费。例如，城市道路建设可以由政府招标采购，但都由私 人公司建造。而且，一种公共物品尽管遵从于萨缪尔森建立的标准，但得到它的 人也应符合政策所确立的标准：利益仅仅能分配给限定的群体或具有一定典型的 人们。所谓具有价值的物品将会当场排除部分成员。因为他们不符合分配的资格 和条件。换句话说，从物品理论角度考虑问题，公共和私人领域呈现出一种相互 作用、相互重叠的关系，它们都不是能够明确划分的类型。公共领域是一个混合 体，涉及公共也涉及私人，其中的一些公共物品往往需要通过付费的形式或按照 一定的价值就定额定量地分配。“7 1 城市环境卫生作为公关物品，也是如此，其公益纯度因各种原因而有所变化： 1 、服务内容的多样性。城市环境卫生服务包括道路、地面的清扫以及洒水、 喷雾，水域、陆地垃圾收运、处置，化粪池清淘、公厕保洁，环境卫生公共设施 的建设与维护等等，近年来，还覆盖到城市“牛皮癣”的清除、城市公共家具的 塑堑盔堂坌苤笪墨塑主! 塑叁! 童业学鱼论文杭州市环境卫生管理模式探讨 保沽、建筑立面的定期清洗等。不同的服务，有不同的服务对象，也就有不同公 益性程度。 2 、人为技术干预。例如通过收费或规章制度规划单位和居民的消费。让单 位产生的垃圾由单位负责或委托清运，不能乱倒乱堆，便使环境卫生产生了排他 性：让居民交纳一定的垃圾清运处置费，或让原先免费开放的公厕现在实干亍收费， 这就用技术手段改变了环境卫生的纯公益性质。 3 、效用范围不。环境卫生包含一定的地理范围，也影响人们对环境卫生 服务的效用程度。有的环境卫生服务影响范围较小，如社区的环境卫生效用主要 属于社区；有的属于整个城市，如主簧道路的环境卫生状况，基本属于整个城市； 有的甚至超出所在城市，如当河流流出城外时，河面的垃圾打捞情况会影响到其 它地方。 由此可以看出，城市环境卫生作为公共物品，已远远超出传统经济学的界定。 许多服务介于私人和公共物品之间，并随若社会的发展变化两发生变化，环境卫 生作为物品，其公益性质呈现出公益与私益相复合其生产和消费方式也在发生 转变。根据公益的纯度不同，我们可以对服务相对细分，作出不同的收费制度安 排。如城市环境卫生服务中对单位、厂商的垃圾清运处置可以按成本计价收费； 对居民的收费应兼顾公平与效率，同时考虑垃圾的负外部性，适当收费，且有条 件的最好能按量收费；对公厕服务也可以收费；对公共场所、道路盼清扫保洁则 应由政府付费。 4 2 2 服务提供者与生产者分离的理论 在一般经济学文献和社会科学文献中，“提供”与“生产”这两个术语是交 替使用的。虽然它们之间的区别对私人物品市场并不重大，但对于公益物品来说 就不能同一而语。就私人物品而言，比如，一个消费者在商场购买一件服装，他 并不直接与生产该产品的企业打交道。商场是生产者和消费者的中介，从此意义 出发，商场并不是在提供该物品，因为最终的消费决定是由单个购买者决定的， 消费者自己决定购买服装，等予自己为自己提供物品。在此，单个消费者实际上 也是提供者。也就是说，对于私人物品，消费者和提供者其实合二为一。公共物 品则不同。对于公益物品，所谓的“生产是指物理过程，据此公益物品或服务得 堑婆丕堂坌基笪墅主! 塑垒! 童些堂焦鲨皇杭州市环境卫生管理模式探讨 以成为存在物，而提供则是消费者得到产品的过程”【往。“” 公共服务中有三个基本参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。消费者 直接获得产品或接受服务，他们可以是个人、政府机构、私人组织、拥有共同特 征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构。服务的生产者可以直接组织生 产，或者直接向消费者提供服务。它可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组 织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身。服务安排者( 亦称服务提 供者) 指派生产者给消费者，或者选择服务的生产者。安排者通常是政府单位， 但也有例外。市政当局、政府、志愿者组织或消费者自己等都可能是服务的安排 者。懈1 服务提供或安排与服务生产之间的区别十分重要，也是充满政治意义的。对 许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或提供者，是一种社会工具，用以 决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等 等问题。举例来说，政府可以通过征税来获取资源，又可以通过付费的方式完成 本应政府亲自做的事。在消费者和提供者之间的关系中，政府往往成为公益物品 的提供者，而公共物品的消费者是选举政府官员的公民。公民选举自己所信任的 入担任政府职位，就是借此表达自己的愿望与需求，尤其在满足自己对公益物品 的需求方面，公民会密切关注政府的行动并监督公共官员的绩效，再据此采取行 动。就城市环境卫生来讲，对公共物品的提供和生产进行区分，有助于厘清概念， 从而明确城市环境卫生的提供者和生产者的区别。我们有理由认为，政府可以提 供环境卫生，但政府不一定非要从事公关环境卫生的生产 。 首先分析提供者和生产者的分离。由于提供和生产枢分离，公益物品的提供 者和生产者不再同一。我国长期以来由政府全面垄断环境卫生事业。在一定程度 上，这确实是必要的，这符合公益物品的公益性和环境卫生事业的公益性。但在 目前，这种提供者和生产者合二为一的做法，反使政府陷入垄断但却低效的尴尬 境地。依赖政府的惯性也使入们认为环境卫生是政府的职责，似乎环境卫生不 好全部是由政府造成的。提供者和生产者相区分，则可以使政府脱离这种尴尬境 地。为提高效率、增进效益，使城市环境卫生可以从政府垄断转变为多个主体共 同努力。按照提供者与生产者的差别，生产者并不一定由政府来充当，而可以由 i 抟t 4 迈克尔麦金尼斯：多中心体制与地方公共经济( 第一版) ，上海三联书店，2 0 0 0 年6 月 1 6 塑堑盔堂坌基笪堡塑! 塑叁! 童些学位论文杭州市环境卫生管理模式探讨 各种不同形式的主体来担任。这样，环境卫生的提供由政府负责，而政府不必介 入公共生产。对于良好环境卫生的生产，政府可以通过与私人企业的契约安排， 或与其他公共机构的契约安排，