（公共管理专业论文）我国公用事业价格管制改革思考——以潍坊市为例.pdf

摘要 二十世纪九十年代以来，在国家政策的推动和支持下，全国各地相继开放了市 政公共市场，改革浪潮席卷大江南北。经过十余年的努力，我国公用事业改革取得 了初步成效，市场机制作用显著，行业发展活力不断增强，市政公用设施服务能力 和产品供给能力显著提高。与此同时，公用事业价格改革也进行了初步探索。公用 产品( 服务) 经历了从公共物品到商品化的改革，价格多次调整，价格水平不断提 高。价格改革及价格水平的提高，对公用事业的发展起到了积极作用，功不可没。 但价格管理体制尚未发生根本性的变化，存在诸多弊端，如价格形成主体错位、定 价基础缺乏成本约束、价格决策不科学等，严重阻碍了我国公用事业的健康发展。 随着市场化进程的不断加速，公用事业公共特性要求的公共利益最大化与公用 企业追求利润最大化的矛盾同益突出，“逢调必涨”的现象引起了公众的普遍不满， 价格管制问题成为改革过程中迫在眉睫、亟待解决的具体问题。本文针对价格普遍 大幅上调的现象，对改革后公用产品价格普涨的根源进行全面剖析，从公用产品价 格形成的特殊性、外来公用资本的逐利性、我国公用事业价格政策的特殊性和价格 监管方式的不适应性等方面分析公用产品价格上涨的原因，从理解特殊性、限制逐 利性、消除不适应性三方面，进一步明确公用事业价格监管指导思想。特别指出， 公用产品价格管制方面存在的诸多问题和缺陷，为价格上涨，尤其是非科学的随意 涨价创造了条件，因此，必须建立科学的价格管理体制，对公用产品价格进行合理 管制，消除管制方式的不适应性，有效限制资本的逐利性，确保公共利益不受损害。 论文借鉴国内外公用事业改革的有益经验，从明确价格管制指导思想、探索部 门联动的价格管制机构模式、建立科学规范的定价新机制和健全价格管制监督体系 等方面，对公用事业价格管制体系的建立健全提出了自己的看法，试图研究得出既 能实现公共利益最大化，又能促进企业利益最大化的合理价格管制理论和有效操作 形式，对潍坊市乃至全国的公用事业改革提供有益的借鉴。 关键词：公用事业；价格管制；改革 a b s t r a c t s i n c et h e1 9 9 0 s ，t h em a n e to fp u b l i cu t i l i t i e sw a s o p e n e do n ea f t e ra n o t h e ro v e rt h e c o u n t r y , a st h el o c a lg o v e r n m e n t sr e s p o n dt h es t a t ep o l i c i e st op r o m o t et h ed e v e l o p m e n t o fp u b l i cu t i l i t i e s a f t e rm o r et h a nad e c a d eo fp a i n s t a k i n ge f f o r t ，t h er e f o r mo fp u b l i c u t i l i t i e sh a sa c h i e v e dp r e l i m i n a r yr e s u l t s b u tt h ef o u n d a t i o no ft h et r a d i t i o n a lr e g u l a t i o n s y s t e mh a s n tb e e nc h a n g e d a l t h o u g hi th a sm a n yb u g s ，t h er e g u l a t i o n s y s t e mi s c o n t i n u e dw h i c hf o r m e di nt h ep l a n n e de c o n o m yt i m e s i th a sb e e np r o v e dt h a tt h e d e v e l o p m e n to fp u b l i cu t i l i t i e sh a sb e e no b s t r u c t e ds e r i o u s l yb yt h er e g u l a t i o ns y s t e m w h i l ei nt h ep r o c e s so f r e f o r m ，t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e np u b l i ci n t e r e s t sa n dp r i v a t e i n t e r e s t si sb e c o m i n gi n c r e a s i n g l yr e m a r k a b l e i nr e c e n ty e a r s ，t h ep r i c eo f p u b l i cu t i l i t i e s g e n e r a l l ya d v a n c e d ，w h i c hg i v e sr i s et ot h ed i s c o n t e n t m e n to ft h ep u b l i c t h ep r i c e r e g u l a t i o n ，a sa ni m p o r t a n ts u b j e c t ，c o m e st ot h ea g e n d a t h et h e s i se x p l o r e st h es o u r c eo f t h er i s e i np r i c e s ，i n c l u d i n gt h ep a r t i c u l a r i t yi nt h eu t i l i t yp r i c e ，t h ep u r s u i to fm a x i m a l p r o f i t so ft h ec a p i t a l ，g o v e r n m e n tp o l i c ya b o u tt h eu t i l i t yp r i c ea n dt h ei n a d a p t a b i l i t yo f p r i c er e g u l a t i o n t h et r a d i t i o n a lr e g u l a t i o ns y s t e mh a sm a n yd i s a d v a n t a g e s ，w h i c hh a s c r e a t e dc o n d i t i o n sf o rr i s i n gi np r i c ea n ds e r i o u s l yr e s t r i c t e dt h ed e v e l o p m e n to fo u r p u b l i cu t i l i t i e s t h e r e f o r e ，as e r i e so fm e a s u r e sm u s tb et a k e nt oi m p r o v et h ep r i c i n ga n d p r i c er e g u l a t i o ns y s t e m ，a n ds a f e g u a r dt h ep u b l i ci n t e r e s t s i nv i e wo fo u rc o u n t r y sr e g u l a t i o np l i g h t s ，a n do nt h ef o u n d a t i o no fl e a r n i n gt h e a d v a n c e de x p e r i e n c e si nc h i n aa n da b r o a d ，t h e s i s p a p e rm a k e sc l e a rt h er e g u l a t i o n g u i d e l i n e s ，p r i m a r yo b j e c t i v e sa n dp r i n c i p l e s ，e x p l o r e st h ef u n c t i o no ft h er e g u l a t i o n o r g a n i z a t i o n ，i n n o v a t i o no ft h eu t i l i t yp r i c em e c h a n i s m ，a sw e l la sp e r f e c t i o no ft h e r e g u l a t i o ns u r v e i l l a n c es y s t e mt om a k eo u rc o u n t r y sp r i c i n ga n dp r i c er e g u l a t i o no f p u b l i cu t i l i t i e sm o r ep e r f e c t i tw i l lc e r t a i n l yp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r v ，s p u b l i cu t i l i t i e s m a r k e t i z a t i o na n dg u a r a n t e et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h ep u b l i c u t i l i t i e s k e y w o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ；p a c er e g u l a t i o n ；r e f o r m 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 做作者签名：彦 日期：歹俐吵年歹月叫同 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公丌阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 7 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保新 ( 请在以上方框内打“”) 论文作者签名： 导师签名： 同期：) 伊嗲年y 月7 同 同期：埘年rn 力l h ， ( 本声明的版权门青岛人学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使) 4 2 名铁吖i， y 0 _ 一 也耖他易旧 青岛大学m p a 硕：i ：学位论文 1 研究背景及意义 引言 公用事业是受公共利益影响的经济行为及其活动，具有基础性、自然垄断性、 公用性与公益性等特性。公用事业的诸多特性决定了公用产品价格的特殊性，尽管 其也具有商品价格性质，但却不能像竞争性私人产品那样完全在市场交换过程中形 成，存在市场失灵的问题，需要政府对其进行不同程度和方式的干预。 鉴于公用事业具有的自然垄断特性，世界各国均由政府干预，进行垄断经营。 但实践证明，政府垄断经营往往与公用企业的低效率和社会资源的严重浪费形影相 随。在计划经济时期，我国公用事业实行政府直接经营的管理体制，与此相适应， 公用事业价格管理实行单一的政府定价方式，定价权高度集中于中央。这种僵化的 价格管理模式存在诸多弊端：造成公用产品价格长期低于成本，企业亏损严重，无 力扩大再生产；企业的政策性亏损和经营性亏损界线模糊不清，降低了公用企业生 产效率和管理水平；公用产品价格既不反映成本，也不反映供求关系，对经济生活 产生逆调节作用。改革丌放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制以来，我国公 用事业改革步伐不断加快，积极引导非公有资本进入公用事业领域，引入竞争，打 破垄断。公用产品价格管理体制虽也进行了一系列调整、改革，但还没有发生根本 性变化，严重制约了公用事业的改革和发展。 本文以潍坊市公用事业价格管制改革为切入点，试图研究得出既能实现公共利 益最大化，又能促进企业利益最大化的合理价格管制理论和有效操作形式，对潍坊 市乃至全国的公用事业改革提供有益的借鉴。拟主要解决以下几个问题：市场化改 革后公用产品价格普涨的原因? 现行公用产品价格监管模式存在哪些缺陷? 怎样进 行价格管制才能兼顾公众和企业利益，实现社会效用的最大化? 二十世纪九十年代以来，随着国家政策的推动，全国各地相继丌放了市政公共 市场，民营化浪潮席卷大江南北。在这一背景下，公用事业公共特性要求的公共利 益最大化与公用企业追求利润最大化的矛盾r 益突出，价格管制问题成为改革过程 中迫在眉睫、亟待解决的具体问题，因此，本文对公用事业价格管制的分析研究有 着较强的现实意义。 针对近年价格普遍火幅度上调的现象，对改革后公用产品价格普涨的根源进行 全面剖析，从公用产品本身的特殊性、外来公用资本的逐利性、我国公用事业价格 政策的特殊性和价格监管方式的不适应性等方面分析公用产品价格上涨的原因，从 理解特殊性、限制逐利性、消除不适应性三方面，进一步明确公用事业价格监管指 导思想，建立科学的价格管理体制。 引言 我国公用产品价格管制方面存在诸多问题和缺陷，为价格上涨，尤其是非科学 的随意涨价创造了条件，因此，必须对公用产品价格进行合理管制。合理的价格监 管既能有效地抑制经营者追求垄断利润，又可以激发经营者为获取更大的个人利益 而努力提高生产率，从而为消费者提供更为优质的产品和服务，这对于维护经济秩 序、保护公共利益不受损害有着积极的作用。 近年来，我国学者对公用产品价格管理从不同角度进行了研究，形成了许多重 要的研究成果，但仍然还存在着一些问题。本文对公用事业价格管制进行系统分析， 希望能在某种程度上对当前研究中存在的问题有所弥补。 2 文献综述 公用事业价格管制理论的产生是私人资本参与公共供给的必然结果。私人资本 依靠行业的垄断特性侵害公共利益的可能性的存在，要求政府必须对公用事业进行 干预。关于价格管制方法，国外的研究比较侧重于激励问题，即如何用竞争的方法 替代政府严格管制。 由于价格管制中存在信息不对称，成本真实性问题难以解决，以及道德风险等 因素，乔治施蒂格勒等人提出了“俘获”理论，认为，政府规制是为满足产业对规 制的需要而产生的，即立法者被产业所俘虏；而规制机构最终会被产业所控制，即 执法者被产业所俘虏。【l j 克鲁格则提出了寻租理论，指出人们可以凭借政府保护寻 求财富转移。俘获理论和寻租理论的发展，促使公用事业价格管制理论向着“放松 管制、促进竞争”的方向发展。德姆塞兹( d e m s e t z ) 、波斯纳( r i c h a r da p o s n e r ) 等人提出了特许经营权投标制( f r a n c h i s eb i d d i n g ) 、区域性竞争( y a r d s t i c k c o m p e t i t i o n ) 等理论，旨在通过现实的或者潜在的竞争压力，促使公用企业提高效 率，扩大总福利。2 1 世纪前后，西方理论界围绕价格管制产生的利弊效用争论不休， 放松管制的呼声r 益高涨，美国斯蒂格勒教授甚至提出了“管制取消论”。目前，在 德国乃至整个欧盟，放松价格管制的趋势比较明显。 公用事业价格管制的核心是协调社会公共利益与公用企业之问的矛盾，确定具 体的价格管制办法相当复杂。目前西方最流行的是英国的最高限价模式和美国的投 资叫报率模式，即按照平均成本定价，然后再进一步细化，采取介于平均成本与边 际成本之间定价的价格管制模式。 我圈对公用事业价格管制的研究起步较晚，国内学者在引进国外一些理论方法 的基础上也提出了一些新的舰点。王俊豪( 1 9 9 5 ，1 9 9 7 ，1 9 9 8 ) 对涉及我国基础设 施等公用事业的定价机制做了实证分析，指出传统的公用事业既存在竞争又存在垄 f l 】于j 起公川事业的市场延营与政府规制研究 d 潍坊学院经济管理学院，2 0 0 7 ：11 2 青岛大学m p a 硕一l ：学位论文 断，须打破公用事业传统的定价模式，并引入市场定价，再造价格管理机制。 何孝星( 2 0 0 3 ) 认为，政府对公用产品和服务，必须根据不同性质采取不同的 价格政策，公开价格调整程序，实行价格听证会制度和合理限价政策，制定合理价 格，以达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务的目的。 王自力( 2 0 0 4 ) 认为，政府的价格管制，是如何利用市场机制的问题，而不是 取而代之，要通过市场竞争保证企业经营成本的真实有效。同时指出，我国价格管 制改革应逐步从成本加价模式向价格上限方式过度。 冷淑莲( 2 0 0 5 ) 提出了确立受益付费、补偿成本、分散决策、循序渐进、统筹 兼顾的公用事业价格改革原则，要求区分公用事业领域自然垄断业务和非自然垄断 业务，转换公用事业价格形成机制，并建立公用事业成本约束机制，完善公用事业 价格监督管理体制。 邱佳梅、郭汉丁( 2 0 0 5 ) 指出，可以通过公用事业行业供给与消费市场的分离， 形成价格管制下供给价和消费价的分别确定机制，促使两个市场健康发展。 国内理论界虽然在借鉴西方发展经验的基础上，提出了一些适合我国国情的观 点，但也还存在一些问题，如对改革后价格普涨的根源分析不透，尤其是对外柬公 用企业资本逐利的特点认识不够，忽视了这一推动价格上涨的重要因素；对价格制 定的具体操作缺乏系统研究等等。因此，很有必要进行更深入的探讨研究。 3 论文基本框架 论文主体部分由五章构成： 第l 章公用事业与公用事业价格管制。主要探讨公用事业的概念与特征，价格 管制的涵义、地位及进行价格管制的必要性。 第2 章我国公用事业改革现状。对我国公用事业改革和价格改革现状进行了分 析，认为我国公用事业价格管理体制并未发生根本性的变化，还存在诸多问题，已 严重束缚了公用事业的健康发展，必须深入分析公用事业价格管制困境，遵循市场 经济规律的客观要求，改革完善我国公用事业价格管理体制；对国内城市在公用事 业价格改革方面的一些做法进行了介绍，希望能借鉴其中有益的成分。 第3 章公用产品价格上涨原因分析。从长期的低价政策为大幅度涨价创造了空 间、公用事业产品价格形成的特殊性、外来资本的逐利性和价格管制模式的不适应 性四个方面，深入分析公用产品价格上涨的原因，为建立科学合理的价格监管模式 奠定基础。 第4 章潍坊市公用事业改革现状分析。具体分析了潍坊市公用事业改革的动因、 指导思想、具体做法以及存在问题和启示；对省内各城市公用产品价格进行了比较。 第5 章建立城市公用事业价格管制模式。从明确价格管制的指导思想目标原则、 3 弓l言 探索建立部门联动的价格管制机构模式、建立科学规范的定价新机制和健全公用产 品价格管制的监督体系等方面来构建适应潍坊实际的价格监管模式，以期顺应我市 公用事业市场化的发展趋势，保障我市公用事业的顺利健康发展。 4 研究方法和创新点 本论文主要采用以下三种研究方法：第一，实证分析的方法。通过实例分析， 研究发现公用事业价格管制方面存在的问题，运用归纳总结的方法，对问题和不足 进行思考，为潍坊公用事业的价格管制改革提出合理的建议。第二，跨学科研究和 借鉴。公用事业价格有着深刻的法律和经济学渊源，在分析研究的过程中，必然要 涉及经济学、政治学、公共行政学等其他学科的内容。第三，比较法。与发达国家 相比，我国公用事业价格管制改革还处于起步探索阶段，西方国家的先进经验值得 我们借鉴学习；国内一些城市的公用事业改革走在全国前列，做了有益的探索，对 潍坊市的改革很有启示。通过比较借鉴，博采众长为我所用。 本文在以下三个方面有所创新：一是对改革后公用产品价格普涨的根源进行了 全面深入剖析。从公用产品价格形成的特殊性、价格监管方式的不适应性、外来公 用资本的逐利性等方面分析公用产品价格上涨的原因，指出应从理解特殊性、限制 逐利性、消除不适应性三个方面，进一步明确价格监管指导思想。二是重视外末资 本的逐利性对公用产品价格的影响作用。从追求利润最大化、信息不对称、管制俘 获和寻租、滥用垄断地位等方面进行分析研究。三是重点探讨了价格管制外部监督 体系的培育和健全。加强对政府管制行为和公用企业价格执行行为的监督，切实保 障消费者权益。 4 青岛大学m p a 硕l ：学位论文 第1 章公用事业与公用事业价格管制 1 1 公用事业的内涵与特征 1 1 1 公用事业的内涵 “公用事业一词源于英语“p u b l i cu t i l i t i e s ”，是“受公共利益影响的经济行业及 其活动，【，即为社会提供能源、邮电、用水、供热和公共交通等服务的企业及其经营 活动。但是，由于研究者研究视角和研究目的的差异，使得对公用事业的概念界定宽 窄不一，理论界对公用事业的含义、范围并没有统一的认识。 本文所探讨的公用事业，是指由政府或其委托的政府部门管辖的，为辖区内公众 或不特定的多数人提供特定公共产品或公共服务的行业，具体包括城市供水、供热、 供气、公共交通、污水收集和处理、垃圾处理、园林绿化、环境卫生、道路桥梁和市 政设施等方面。 1 1 2 公用事业的特征 ( 1 ) 基础性。公用事业是经济社会发展的共同条件和不可或缺的物质基础，直接 为区域内居民的同常生活和单位团体的诈常运行提供基础性服务，如水、电、气、热、 交通等。因此，其意义绝不仅仅局限于公用事业运营本身。 ( 2 ) 自然垄断性。公用事业垄断通常是一种自然垄断。自然垄断( n a t u r a l m o n o p o l i e s ) 强调垄断形成的天然合理性，指不是由人为的限制而是技术因素或独特的 经济原因形成的垄断或寡头垄断。公用产品与服务往往要依赖网络( 如自来水、煤气、 污水管网) ，网络建设投资巨大，难以重复建设以开展平行竞争，具有明显的自然垄断 特征。同时，公用行业具有明显的规模经济效应和范围经济效应，在一定区域内有一 家或几家公用企业就能满足市场需求，从而避免了重复建设，易于形成垄断。 ( 3 ) 公用公益性与营利性并存。公用事业提供的产品和服务介于纯私人物品和纯 公共产品之间，属于准公共物品的范畴。它不像普通商品那样具有特定的消费群体， 其产品是针对全社会居民的，具有非排他性。在现代国家中，公民受益权很重要的一 方面内容就是享受政府提供的不问断的公用事业产品和服务，因而公用事业承担着一 定的社会义务，被赋予了公益性。公用事业应以公共利益为目标，致力于实现公众的 共同利益。但同时，公用事业又是由诸多经济实体组成的，这些实体必须维持自身的 生存基础，并且为扩大再生产积累一定的资金，因此公用企业具有营利的权利。公用 事业管制的难点就在于在企业利益与公共利益之问寻求平衡。 b u s i n e s s e sa f f e c t e dw i t hap u b l i ci n t e r e s t ，最早见丁十七世纪英国酱通法，后为关国法律接受 5 第1 章公用事业与公用事业价格管制 ( 4 ) 区域性，又称地方性。公用事业提供的产品和服务具有鲜明的地域性，如自 来水、管道燃气、集中供热的供应只能在管网的覆盖范围之内进行，产品和服务并不 在全国或世界范围内自由流动，各地间的成本水平高低可比性不强。公用事业的管理 和经营一般在某一限定的区域之内，只是直接对本地区的社会经济发展和居民生活产 生支持和服务作用，而不可能对其他地区产生直接的支持和服务，地方政府对其发展 有着直接的公法义务。 1 2 公用事业价格管制 1 2 1 管制的界定 管制，又称规制，英文为r e g u l a t i o n ，其原意是指有系统地进行控制使之遵守规则 或符合标准。就经济管制而言，是指立法或政府部门对经济部门的活动进行的某种限 制或规定，如市场进入、价格、数量限制或经营许可等【l 】。我国较早地引进了同本学者 植草益的理论，他认为管制是在自然垄断和存在信息不对称的领域，政府机关依法采 取许可等手段，对企业的进入和退出、价格或服务的质量和数量、投资和财务会计等 有关行为加以限制，以防止资源配置低效率，确保使用者公平利用。1 2 j 与植草益把政府 管制限定在限制行为上不同，斯蒂格利茨把政府对产业的保护、扶助以及合理化转换 等行为，都归为政府微观管制的范畴，管制的范围进一步扩展。l 3 j 2 0 世纪9 0 年代后期，我国学者开始深入研究西方的管制理论，并结合中国实际作 了一定的引申和发展。余晖认为，管制是政府行政机构通过颁布法律、法规、规章、 命令以及裁决等手段，对微观经济主体不完全公f 的市场交易行为进行直接的控制或 干预，以达到治理市场失灵的目的。【4 】王俊豪在政府管制经济学导论中，将政府管 制定义为具有法律地位的、相对独立的政府管制者( 机构) ，依照一定的法规对被管制 者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。 s 2 0 0 5 年建设部发行的关 于加强市政公用事业监管的意见中，“市政公用事业监管”是各地政府及其有关部门 为维护社会公众利益和公共安全，依据有关法律法规对市政公用事业的投资、建设、 生产、运营者及其相关活动实施的行政管理与监督。这一定义阐明了公用事业监管的 执行主体，监管的依据、内容、性质和目的，是比较准确和全面的。 1 2 2 公用事业价格管制 i l l 干j 起公川事业的市场运营与政府规制研究 d 潍坊学院经济管理学院，2 0 0 7 ：1 0 1 z ( 曰) 植草菔微观规制经济。学 m 朱纠文等泽北京：中国发展j 版社，1 9 9 2 ：2 3 1 1 3 ( 关) 斯蒂格利茨转引白干j “起公川事业的市场运营与政府规制研究 d 潍坊学院经济管理学 院，2 0 0 7 ：1 1 【4 】余晖政府与企业：从宏观管理剑微观管制e m 2 福州：福建人比出版社，1 9 9 7 ：2 9 - 3 3 【5 】干俊豪政府管制经济学导论 m 北京：商务印馆，2 0 0 1 ：2 7 6 青岛大学m p a 硕，i ：学位论文 市场结构的缺陷，如垄断、不完全竞争和市场失效等，构成了管制存在的重要理 由。管制的目的，即弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。管制 是政府克服市场失灵的一种治理机制，其内容主要包括进入和退出管制、价格管制和 服务质量管制。价格管制是指在自然垄断产业中，政府为限制企业制定垄断高价和实 现资源的有效配置而对价格水平进行的管制，是公用事业政府管制的核心。 ( 1 ) 价格管制的必要性和合理性 促进社会公平。公用事业作为城市基础建设的重要内容，提供的产品及服务与 居民的生活有着直接而紧密的联系，是居民生活的必需品，例如水、电、煤气等等。 其提供的产品及服务的质量好坏和价格高低，直接影响着居民的生活质量和同常支出 水平。价格管制就是在企业的发展和消费者的利益之间取得平衡，保障居民利益，促 进社会公平。 刺激公用企业内部提高生产效率。在缺少外部竞争压力的情况下，公用企业往 往疏忽改善内部治理结构、促进企业经营绩效的提高。合理的价格管制，将保证公用 企业把绩效放在企业发展的第一位，通过降低成本和技术革新等正当的途径来实现利 润最大化，从而增强企业发展潜力，扩大再投资能力。 抑制垄断价格。在竞争性行业中，消费者可以通过买卖中的讨价还价或者拒绝 购买等方式直接对产品的价格发挥制约作用。但是，在公用事业领域，消费者通常不 具备与企业讨价还价的能力，只是现行价格的被动接受者，公用企业在交易中的优势 地位明显。l 1 j 没有外部约束的企业垄断经营必然会产生垄断价格及垄断利润。 权责对等。价格管制的权力源于公用事业获得的特许经营权，因而具有合法性， 这是一种权利和义务的对等。美国著名的经济学者月尼尔f 史普博认为，“公共特 许权的授予，一般都附带某些契约条款( 起码是隐形的) ，作为一种交换。这些契约条 款可以采取政府对企业的任何一部分或全部经营活动进行规制的形式。因此，颁给公 用事业公司有限数目的特许权，并不一定像一般认为的那样，是规制的替代物；不如 说，它构成了实行政府规制的一种合法基础”。圜由于公用企业往往拥有独一无二的特 许经营权，因此，须在享受这一权利的同时接受政府的管制。 ( 2 ) 价格管制是公用事业政府管制的核心 政府对公用事业进行管制的目的就在于提高资源的配置效率和满足更多消费者 的需求。在市场经济中，价格关系是一切经济利益关系的焦点，价格行为是一切经济 行为的核心。市场之所以能起到优化资源配置的作用，主要是通过反映价值规律、供 求舰律、竞争规律的价格来实现的。因此，价格管制是政府实现公用事业管制最直接 和最重要的手段。 【】任俊生中国公川产晶价格管制 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 2 ：3 5 【2 】丹尼尔f 史酱博管理与市场 m 上海：上海人比出版社，1 9 9 9 ：3 2 6 7 第1 章公用事业与公用事业价格管制 价格管制虽然作为经济性管制范畴中的一员，但是它与其他管制方式是密切相 关的。在现实的政府管制过程中j 无论是市场进入、退出管制，还是服务质量管制都 是与价格管制一起配套实施的。例如，从市场准入管制角度看，政府如果放弃价格管 制，那么行业内必然会形成垄断高价，从而导致企业的生产效率和管理水平下降，市 场准入的管制也就失去了意义。 青岛大学m p a 硕i ：学位论文 。第2 章我国公用事业价格改革 2 1 我国公用事业改革现状 一般认为，我国市政公用事业市场化改革起步于2 0 世纪9 0 年代，但由于社会 主义市场经济体制尚未建立，仅限于在某些地区和某些领域进行探索和尝试。进入 二十一世纪以来，特别是随着社会主义市场经济体制转型的基本到位和国有企业公 司制改革的只益深化，中国经济市场化进入全面展丌和向纵深推进阶段，市政公用 事业改革正式提到了政府议事同程。同时，经过二十多年的改革与发展，国家经济 出现了前所未有的繁荣，城市化快速推进，市政基础设施不足的矛盾同益突出，客 观上也对市政公用事业市场化改革提出了更为迫切的新要求。这期间，全国各地市 政公用事业改革得到了快速推进，于2 0 0 3 年前后达到了高潮。可以说，我国市政公 用事业改革经历了一个反复探索、不断实践和逐步明确的过程。 近年政府出台的一系列政策措施、法规，给予了公用事业改革以重大支持，市 场化进程明显加速。2 0 0 1 年1 2 月，关于印发促进和引导民问投资的若干意见的通 知( 计投资 2 0 0 1 2 6 5 3 号) 发布，在“逐步放宽投资领域”一项中，明确了“鼓 励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基 础设施和公益事业项目建设”的政策。2 0 0 2 年3 月，国家计委公布的o i - 商投资产 业指导目录中，对外开放领域进一步扩大，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、 供排水等行业首次解禁。2 0 0 2 年1 2 月，建设部出台关于加快市政公用行业市场 化进程的意见( 建城 2 0 0 2 2 7 2 号) ，指出要丌放市政公用行业投资建设、运营、 作业市场，加快推进市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，明确表 示“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设 施的建设，形成多元化的投资结构”。2 0 0 3 年，中共十六届三中全会通过了关于 完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确写道“放宽市场准入，允许非公 有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。2 0 0 4 年7 月，国务院颁布的关于投资体制改革的决定( 国发 2 0 0 4 2 0 号) 再次指出：“放 宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业 及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本会、贷款贴息、税收优 惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参 与经营性的公益事业、基础设施项目建设”。2 0 0 5 年2 月，国务院关于鼓励支持和 引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见( 国发 2 0 0 5 3 号) ，正式以国家政策 形式允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域，支持非公有资本积极参与城镇 供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、 9 第2 章我同公用事业改革现状 建设与运营。这一系列政策的出台，极大地刺激了非公有资本投资公用事业的积极 性。非公有资本参与公用事业建设从政策放开之前的“零敲碎打”发展到“全面出 击 ，涉足了包括交通、水、电、气、道路、园林绿化、垃圾处理等几乎全部市政公 用领域。全国各地，尤其是以上海、深圳、广州、南京、成都等为代表的城市明显 加快了非公有资本进入的步伐，取得了显著的成就。 我国市政公用事业改革已经取得了初步成效，主要表现在： 2 1 1 投资规模逐步扩大，弥补了部分历史欠帐 “十五 期间，我国市政公用设施投资总额为2 0 3 0 0 亿元，是“九五”时期的 2 8 5 倍；投资总额占g d p 的比重达到2 9 ，比“九五”时期的1 7 提高了1 2 个 百分点。市政公用事业各行业投资均大幅增长。其中，供水行业投资增长3 8 ，排 水行业增长1 6 3 , ，燃气行业增长6 8 ，供热行业增长2 7 2 ，公共交通增长2 6 9 ，园 林绿化行业增长2 7 2 ，市容环卫行业增长1 4 3 ，道路桥梁增长2 1 2 。u j 市政公用事 业投资增长，使我国市政公用设施的供给能力和服务水平明显提高，基本能够满足 城市发展需要。但由于历史欠帐很多，很大程度上仍属于补偿性质的发展。相对于 我国经济社会发展需要和节约资源保护环境的要求，市政公用设施投资仍属于城市 建设中需要进一步加强的重要领域。 2 1 2 市政公用设施服务能力和产品供给能力增强，总体水平提高 截至2 0 0 6 年底，全国用水普及率达9 7 0 4 ，比“九五”期未( 2 0 0 0 年) 增长 了3 3 1 4 个百分点；燃气普及率达8 8 5 8 ，比“九血”期术增长了4 3 1 8 个百分点； 污水处理率5 5 6 7 ( 其中污水处理厂集中处理率为4 3 0 6 ) ，比“九五”期术增加 了2 1 4 2 百分点；生活垃圾无害化处理率达5 2 1 5 ，每万人拥有公共厕所3 2 2 座； 城市建成区绿化覆盖率达3 5 1 l ，较“九五”期木增加了6 9 6 个百分点；人均公 共绿地面积为8 3 0 平方米，是“九五”期术的2 1 倍；每万人拥有公共交通车辆 8 6 3 标台，是“九五”期术的2 2 倍；人均道路面积为1 1 0 4 平方米，是“九五” 期未的1 8 倍。l 2 j 2 1 3 市场机制作用显著，行业发展活力不断增强 主要表现在：市场配置资源的基础性作用丌始发挥。丌放市政公用事业市场， 允许跨地区、跨行业参与市政公用事业经营。市政公用事业市场化的价格形成机制 逐渐完善，以节约用水为核心的城市水价形成机制初步建立；热力分户计量丌始起 步， “暗补”变“明补”的热费制度改革全面推进。多元化的投资格局r 丌始显现。 【】中国城市建设统计年报，( 1 9 9 5 - - 2 0 0 6 ) 【2 】中国城市建设统计年报，( 1 9 9 5 - - 2 0 0 6 ) 1 0 青岛大学m p a 硕i ：学位论文 打破市政公用事业的垄断局面，鼓励社会资金、国际资本采取独资、合资、合作等 多种形式，参与市政公用设施的建设和运营。对供水等经营性市政公用设施建设， 已经开始公开向社会招标选择投资和经营主体。特许经营制度初步建立。为解决市 政公用事业建设和运营效率低下、投资不足等问题，逐步推广合资合作、b o t 、t o t 、 租赁经营等多种特许经营方式，以特许经营制度为主体的投资与经营方式初步建立。 2 2 我国公用事业价格管制的历史与现状 改革丌放以前，我国公用事业价格管理体制与当时的计划经济体制相适应，实 行的是计划价格管理模式。当时我国公用事业实行政府直接经营的经营管理体制。 公用事业生产资料实行单一的国有制；市场结构实行独家垄断，一体化经营；在政 企关系上是政企合一或政企不分，企业没有独立的经营权，也不实行自负盈亏，亏 损一律由国家财政补贴。与之相适应，公用事业价格实行的也是计划型管理模式。 在这一管理模式下，定价权高度集中于中央，地方缺少自主权；价格形成上实行单 一的政府定价方式，公用企业没有发言权；由于过分强调公用产品的公益性和公用 性，长期实行低价政策，无视市场供求。这种高度集中过于僵化的公用事业价格管 理模式，使公用事业产品价格既不反映成本，也不反应供求，降低了公用事业企业 生产效率和管理水平，企业亏损严重，无力扩大再生产，对经济生活产生了逆调节 作用。 改革丌放以后，价格改革在经济体制改革中一直处于十分重要的地位。但改革 主要是在私人产品领域中进行，公用事业产品价格管理体制变化不大。二十余年来， 我国对公用事业价格管理改革主要采取了三大措施1 1 j ：一是对长期处于低水平的公 用产品价格进行了多次大幅度上调。通过调整，公用产品价格明显提高，长期存在 的价格水平偏低的状况得到有效缓解。但是，严格晚来，调价并不触及公用事业价 格管理体制层面，不能算作体制改革。二是对部分公用产品下放了价格管理权限， 增强地方定价自主权。目前，居民用电实行国家和省两级管理，自来水、煤气、供 热等定价权下放到所在城市。三是国家指导定价形式被采用并逐步推广，赋予企业 定的自主权。在价格主管部门确定的价格幅度范围内，企业可以根据市场供求上 下浮动价格。 总之，我国公用事业价格管理体制并未发生根本性的变化，公用事业产品价格 上还存在价格构成不合理，价格结构不合理，价格不断上涨企业却持续亏损等诸多 问题，已严重束缚公用事业的健康发展。因此，必须深入分析公用事业价格管制困 境，遵循市场经济规律的客观要求，改革完善我国公用事业价格管理体制。 【l 】彭小云市政公川事业特许经营管理办法实施手册 m 北京：中科多媒体电子出版社，2 0 0 4 ： 8 2 5 第2 章我国公用事业改革现状 2 3 国内城市公用事业价格改革经验 近年来，国内一些城市在公用事业某些领域进行了价格改革尝试，其中不乏成 功之作，值得学习借鉴。现就公交、燃气、供水、供暖四个行业价格改革的一些做 法进行评价。 2 3 1 城市公交价格改革 2 0 0 6 年1 2 月1r ，建设部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部联合发 出关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见，明确规定“城市公共交通 是公益性事业，是城市交通的主要载体，必须实行低票价政策，以最大限度吸引客 流，提高城市公共交通工具的利用效率。 执行低票价政策最全面，幅度最大的是城市道路拥堵最严重的北京。2 0 0 7 年1 月1 同，北京所有公交车的票价均就低统一价格，起价均为1 元，取消月票有效和 无效车、空调车与普通车的差别。其中，单一票制公交车的票价统一为l 元；分段 计价公交车的起价里程统一调整为1 2 公里，起价为1 元，1 2 公里以后每增加5 公 里票价增加0 5 元。l o 月7 同，统一“两元制”开始实行，取消成人月票卡、学生 月票卡、公交地铁联合月票卡，保留现有的普通卡，同时发行学生卡，普通卡刷卡 乘车享受4 折优惠，学生卡享受2 折优惠。北京也因此成为全国地铁票价最低的城 市，乘坐地铁不论乘坐距离长短和换乘次数多少，均为每人每次2 元。截至2 0 0 7 年 1 1 月2 0r ，北京公共交通出行总量已经达到了1 5 0 0 万人次，公共交通出行率已由 2 8 提高到了3 4 5 ，第一次超过了小汽车3 2 的出行率。l 1 j 2 0 0 7 年1 月2 0r ，浙江省绍兴市大幅下调市区公交车票价，取消了空调车与 普通车的票价差别，无人售票车起步价由原来的1 至2 元统一调整为1 元，高档有 人售票车起步价在原基础上每人次下调0 5 元。【2 j 西安市则利用“中国城市公共交通周及无车只”活动的契机，从2 0 0 7 年9 月 1 6 同丌始推行低票价政策。市民刷卡乘车享受5 折优惠，学生3 折，分别为5 毛和 3 毛钱一次，西安财政每年将为此拿出2 亿元左右的专项补贴。 深圳公交市场化程度比较高，该市对公交实行市场化与政府补贴相结合的政策。 2 0 0 7 年1 0 月，深圳市政府宣布每年支付5 亿元一1 0 亿元的财政补贴，最终令市区 内公交车票价平均下降2 5 ，使公交体系从过度市场化的线路经营模式，走向政府 【1 】陈阿堵出来的变革：北京“公交两元制” n 新华每日电讯，2 0 0 7 - 1 0 - 3 1 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m f o c u s 2 0 0 7 1 0 3 1 c o n t e n t6 9 8 0 7 5 5 h t m 【2 】陈冉堵出来的变革：北京“公交两元制” n 新华每日电讯，2 0 0 7 - 1 0 - 3 1 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m f o c u s 2 0 0 7 一l o 3 1 c o n t e n t 一6 9 8 0 7 5 5 h t m 青岛大学m p a 硕l 二学位论文 特许经营的区域经营模式。【l j 中国人多地少的基本国情，决定了必须优先发展城市公共交通。从以上城市公 交价格改革实例可以看出：大多数城市公交的价格改革遵循了“公益为先、以低票 价为主、政府财政适当补贴”的原则，在城市公用事业产品和服务价格一片涨声之 中难得地呈现出了“维持低价水平并有下降趋势”的公交价格低谷现象，最大限度 地吸引了广大市民乘坐城市公交，进一步提高了公交出行分担率，有效缓解了城区 日益严重的交通拥堵现象。公交低价改革，首先，揭示了公用事业必须回归其公益 性