（公共管理专业论文）我国城镇企业养老保险的发展现状、问题及对策.pdf

中文摘要 养老保险是指国家统一实施的旨在使特定社会成员在达到一定年龄、丧失劳 动能力、退出社会劳动过程时能够获得维持基本生活的一定收入来源的社会保险 方案。它是社会保障制度的一个重要组成部分，它影响的人数广，涉及的领域宽， 受到各国政府的普遍重视。不断完善养老保险制度对规范和促进社会主义市场经 济体制的发展起到重要的作用。 中国是一个人口众多的发展中国家。我国的社会养老保险制度是5 0 年代初 建立起来的以现收现付制为筹资模式的社会养老保险制度，这种养老保险制度在 计划经济体制下是简便而行之有效的，而且体现了公有制下社会保障的互助互利 功能。中国已经进入老龄社会，老龄化速度快，老年人1 3 规模大本世纪三十年代 人口老龄化将达到高峰。为保障老年人的基本生活，维护老年人合法权益，中国 政府需要不断完善养老保险制度改革基金筹集模式，建立多层次养老保险体系， 努力实现养老保险制度的可持续发展。特别是，随着中国人口年龄结构的不断老 化和建立市场经济的需要，必须由现收现付制转变为部分积累制。同时实行国家、 单位、个人三方面共同负担养老保险费用的制度，实行个人缴费是养老保险制度 改革的重要内容，它体现了社会保障与自我保障相结合、权利与义务相一致、贡 献与享受相联系的原则，在其它国家的实践中已经得到验证，具有切实的可行性。 本文首先研究了中国人口老龄化的特征及趋势，然后回顾了中国养老保障制 度建立和发展的过程，在此基础上着重分析了中国养老保障现存的主要问题及成 因，最后提出了建立和完善中国养老保障制度的对策。 关键词：养老保险人1 3 老龄化制度建设 a b s t r a c t t h ec h a r a c t e r i s t i co ft h ee n d o w m e n ti n s u r a n c ei st h a ts o c i a ls e c u r i t yp r o g r a m s ，e f ef u n d e db yt h es t a t ea n dm a n a g e ds e p a r a t e l yb yu n i t s i ti st h em o s ti m p o r t a n t p a r to ft h es o c i a ls e c u r i t y , i ti si n f l u e n c i n gm o r ep e o p l e ，i n v o l v i n gw i d ed o m a i n ，a n d r e g a r d e db ym a n yg o v e r n m e n t s p e r f e c t i n gt h ee n d o w m e n ti n s u r a n c ei sv e r y i m p o r t a n tt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y c h i n ai sad e v e l o p i n gc o u n t r yo fs om a n yp e o p l e f i n a n c em o d eo fd o m e s t i c s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h ea g e di s p a ya sy o ug o ”，w h i c hw a s f o u n d e di n19 5 0 s t h i ss y s t e mn o to n l yi ss i m p l ea n de f f i c i e n ti np l a n n e de c o n o m y ， b u ta l s oe m b o d i e sm u t u a lb e n e f i tf u n c t i o no fs o c i a li n s u r ei np u b l i c o w n e ds y s t e m w i t ha g i n go ft h ep e o p l ea g es t r u c t u r ei nc h i n aa n dd e v e l o p i n go fm a r k e te c o n o m y , c h i n ah a ss h i f t e di t se n d o w m e n ti n s u r a n c em o d e lf r o mt h ep r e v i o u so n eo f f o u n d a t i o no fc o l l e c t i o na n d p a y m e n ti n c a s ht ot h en e wm o d e lo fp a r t i a l a c c u m u l a t i o nf o u n d a t i o nt h a tc o m b i n e so v e r a l ls o c i a lp l a n n i n gw i mp e r s o n a la c c o u n t s t h i ss h i f tm e a n sa ni n n o v a t i o no f t h ee n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o rf i r s ts t u d i e st h ef e a t u r e sa n dt r e n d so fp o p u l a t i o na g i n g i nc h i n a ，t h e nr e v i e wt h e d e v e l o p m e n t a lc o u r s ea n dt h e e s t a b l i s h m e n to ft h e e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a , o nt h i sb a s i st h ea u t h o ra n a l y z e st h em a i n p r o b l e m so ft h ee n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nc h i n aa n dt h e i rc a u s eo ff o r m a t i o n ， a n db r i n g sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e sf o r e s t a b l i s h i n ga n dc o n s u m m a t i n gt h e e n d o w m e n ti n s 2 u a n c es y s t e mi nc h i n a k e yw o r d s ： e n d o w m e n t i n s u r a n c e ；p o p u l a t i o na g i n g ；s y s t e mc o n s t r u c t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得鑫鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名 签字日期：妒衫年p 月8 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解一垂鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫注盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名 乔分导师签名 叛醛 签字日期：蒯年d 月8 日 签字日期：妊工月p 日 第一章绪论 第一章绪论 1 1 城镇企业养老保险制度研究的背景、目的及意义 社会保障制度的产生，是生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步和文明 的重要标志。经过1 0 0 多年的发展，社会保障在各国经济和社会生活中的影响越 来越大，已经成为市场经济不可或缺的重要支柱，发挥着社会的“稳定器”、经济 运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”的作用。养老保险是社会保障的一个 重要组成部分，它影响的人数广，涉及的领域宽，受到各国政府的普遍重视。不 断完善养老保险制度对规范和促进社会主义市场经济体制的发展起到重要的作 用。 近年来，随着我国社会和经济的不断发展，人民生活水平的不断提高、医疗 条件的不断改善，以及计划生育政策的实施，人口的死亡率大大降低。人口增长 趋势由原来的高出生、低死亡、高增长，向低出生、低死亡、低增长转化，人口 的年龄结构随之发生变化，向老龄化发展。有关资料显示，中国的劳动年龄人口 比例在2 0 1 5 年以前会不断上升，此后则处于下降态势。从绝对数量看，劳动年 龄人口在2 0 1 5 年左右达到峰值，为1 0 亿左右，然后会逐渐下降。具体来看， 2 0 0 0 - 2 0 3 0 年，中国1 5 2 4 岁和2 5 3 9 岁年龄组占总人口的比例会持续下降，与 之相反，5 5 6 4 岁年龄组的人口比例处于上升趋势，4 0 5 4 岁组的比例则是先升 后降。也就是说，不仅中国的人口整体上趋于老龄化，劳动年龄人口本身也呈现 老龄化的趋势。中国人口与发展研究中心的预测同样显示，中国劳动年龄人口比 重2 0 1 3 年左右达到最高值7 2 1 ，从绝对数量看，在2 0 1 6 年左右达到最高值， 为9 9 7 亿左右，随后将逐年下降。 目前，我国的国企改革正如火如荼的进行着，许多企业面l 临着竞争与淘汰， 大量下岗人员涌现，人口的老龄化的日益严重，都给我国尚不完善的养老保险制 度造成了很大的压力，尤其是城镇企业养老保险面临着诸多问题：严重的财务问 题，“空账”巨大，隐性债务问题严重；养老保险基金收缴不力，基金缺口明显； 基金的增值率较低等等。在这种状况下，通过对养老保险发展进程的研究，从中 发现问题的根源，寻求值得借鉴的经验，深入探讨我国城镇企业养老保险存在的 问题，找出相应的对策，为我国城镇养老保险的健康有序地发展提供解决的方案 就显得尤为重要。 第一章绪论 1 2 我国城镇企业养老保险研究的现状 我国第一部社会保障法律一 中华人民共和国劳动保险条例于1 9 5 1 年 颁布，并于1 9 5 3 年对其进行了修订，它构筑了以劳动保险为中心的社会保障基 本框架。可以说， 劳保条例在中国社会保障特别是企业养老保险立法史上， 具有里程碑意义。在建国后的四十多年里，伴随着经济的不断发展，社会保障制 度也在不断的完善之中，尤其是企业养老保险更是成为众多研究者关注的焦点。 1 9 8 4 年拉开了养老保险改革的帷幕，在国有企业改革全面开展以后，原有的资 金筹集方式不适应经济形式的需要，养老保险金改用基金积累式的筹集方式。在 各地试点经验的基础上，国家提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和职工 个人储蓄性养老保险相结合的改革目标。在费用筹集方面，改变完全由国家、企 业包下来的办法，改由国家、企业、个人三方共同负担。在面i 晦着人口老龄化问 题日益严重的情况下，1 9 9 7 年国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险 制度的决定的出台标志着我国养老保险制度模式- 社会统筹与个人相结合” 的部分积累制的确定。决定规定中国现行基本养老保险制度选择社会统筹与 个人账户相结合的部分积累制，社会统筹采用现收现付模式发放基础养老金，个 人账户采用完全积累模式发放个人账户养老金。同时对已经离退休的职工( 简称 “老人，) 照常发给养老金，对决定实施前参加工作、实施后退休的职工( 简称“中 人”) 按照新制度规定办法，对个人缴费和视同缴费年限累计满1 5 年的“中人”在 发放基础养老金和个人账户养老金的基础上，再确定过渡性养老金。其目的一方 面为了完成社会保险从“单位保障”到“社会化保障”的“体制转换”需要，为没有积 累的离退休人员提供基本保险；另一方面希望中国能够在经济增长与人口结构都 处于黄金时代的2 0 3 0 年内，使在职职工为自己积累一定的社会保险基金，尤 其是养老金，以减轻企业、财政负担与发育资本市场。但在现行制度中，并没有 明确社会统筹基金与个人账户基金的界限，而是把他们放置在一起，因而，当社 会统筹基金不足时，必然采用占用个人账户基金的办法补充，使个人账户成为“空 帐”。征缴不力等原因造成的基金缺口问题又使得中央财政每年划拨大批款项予 以补充。基金增值保值率低、替代率高、管理不完善都给养老保险的顺利发展设 置了重重障碍。 1 3 本文主要内容及结构 本文主要分为六个部分，旨在通过对养老保险历史发展和现状的研究，寻求 适当的解决问题、更好的发展城镇企业养老保险制度的途径。 在文章伊始，对全文进行了简要的介绍。主要包括城镇企业养老保险制度研 2 第一章绪论 究的背景、目的及意义；我国城镇企业养老保险研究的现状；本文的主要内容及 结构。 在第二章中分析了当前我国人口老龄化的现状和它呈现出的几大基本特征， 特别指出由于我国人口老龄化的明显加剧，会给我国原有的养老保险制度带来很 大的挑战，使得养老保险制度必须不断完善、不断发展，以适应人口老龄化的发 展需要。 第三章中介绍了养老保险研究的原始理论，养老经济学的两大流派的主要内 容和主张，以及养老保险的按基金筹集方式所分为的现收现付制、完全积累制和 部分积累制三大类别。 在第四章中，从我国的养老保险的历史入手，首先回顾了我国企业养老保险 制度初创时期，不断完善的阶段，遭受重创阶段，恢复重建阶段以及发展变革阶 段，从不同的发展历程阐述了今天我国企业养老保险的来历。 在了解了养老保险的发展脉络后，于本文第五章中，首先介绍了我国城镇企 业养老保险的三个组成部分，即基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险， 然后分析我国城镇不同类型企业养老保险发展的现状和存在的问题，如覆盖率 低，“空账”巨大、隐性债务严重的问题，基金增值保值率低，替代率高，征缴困 难、基金缺口明显，制度不统一，管理不健全。 针对前面所述的问题在第六章中，提出了解决当前养老保险制度中存在问题 的主要措施：建立、健全养老保险体系；加强法制化建设和宣传力度；加大行政 监察力度；依法扩大覆盖面；通过拓宽渠道、堵塞漏洞、延长退休年龄、调整财 政支出结构等来解决基金缺口问题；通过发行债券、征税、出售或划拨部分国有 资产等方式解决隐性债务问题；改革现有“统账结合”的模式等。 本文以企业养老保险为中心内容，以中国人1 3 老龄化的日益严重对养老保险 提出了挑战为前提引出研究企业养老保险制度发展的重要意义，通过追溯企业养 老保险发展的历史，点出养老保险选择“统账结合”的模式是适应经济和社会发展 需要的，再根据现实中企业养老保险的发展状况提出其存在的问题，并提出解决 的对策。 本文通过对大量的数据进行分析比较，进一步体现中国人口老龄化问题的日 趋严重和城镇企业养老保险的现状，通过对企业养老保险的发展历史的研究和数 据的分析结论，发现企业养老保险存在的问题，有针对性地提出解决对策。 本文的创新在于结合2 0 0 5 年末国家对企业养老保险做出的种种改革的决定， 对今后我国企业养老保险的发展提出建议。问题在于对企业养老保险中存在问题 的解决对策的研究还有待于深一步的挖掘。 3 第二章中国人口老龄化及其对城镇企业养老保险的影响 第二章中国人口老龄化及其对城镇企业养老保险的影响 2 1 中国人口老龄化现状和基本特征 我国第五次人1 ：3 普查反映出中国人口年龄结构发生了较大变化，0 - 1 4 岁人口 占总人1 ：3 的比重为2 2 8 9 ，比1 9 9 0 年人i ：1 普查下降了4 8 个百分点，6 5 岁及以 上人口占总人e l 的比重为6 9 6 ，比1 9 9 0 年人口普查上升1 3 9 个百分点，老龄 人口已占总入口的6 9 6 ，中国面临人口老龄化的挑战。 2 1 1中国人口老龄化现状 人口老龄化，是指总人1 ：3 中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致 的老年人口比例相应增长的动态过程。按国际通行的标准，6 0 岁以上的老年人 口或6 5 岁以上的老年人口在总人口中的比例超过1 0 和7 ，即可看作是达到 人口老龄化。这种变化既可以是因为少儿人口增长缓慢造成的，也可以是因为老 年人口增长加速导致的。在我国，由于计划生育政策的实施、医疗水平的改善和 人民生活水平的不断提高导致了人口预期寿命的延长，致使我国的人口老龄化的 速度发展很快，形势越来越严峻。 到1 9 9 0 年第四次全国人口普查时，如果按6 0 岁及其以上人口所占比例超过 1 0 作为老年型地区标准( 简称6 0 岁标准) ，上海、浙江、江苏、天津和北京为 老年型省市。如果按6 5 岁及其以上人口所占比例超过7 作为老年型地区标准 ( 简称6 5 岁标准) ，则仅有上海为老年型省市。到2 0 0 0 年1 1 月1 日第五次全国 人口普查时，无论以6 0 岁标准为依据还是以6 5 岁标准为依据，我国己有1 4 个 省市区成为老年型省市区，其人口总和己占全国人口5 8 5 5 ，分布在两个片区： 一个是以上海，北京为中心的经济较发达沿海片区，包括上海、浙江、安徽、江 苏，山东、河南、河北、北京，天津，辽宁：另一个是以四川、重庆为中心的经 济欠发达的内陆片区，包括四川、重庆、湖南和广西。2 0 0 0 年老龄化程度最高 的地区仍然是上海，6 0 老龄化系数、老年系数分别达到以1 4 9 8 和1 1 4 6 ，其 次是江苏、北京、浙江、天津，其6 0 老龄化系数超过1 2 、老年系数超过8 。 在1 9 8 2 - - 2 0 0 0 年问，城市人口老年系数由4 6 8 提高到6 6 7 ，提高1 9 9 个百分点；而同期城镇人口老年系数则由4 2 0 增长到5 9 9 ，增加1 7 9 个百分 点。 4 第二章中国人口老龄化及其对城镇企业养老保险的影响 2 1 2 中国人口老龄化趋势呈现出的特征 1 老年人口数量巨大、人口高龄化不断发展 对某些数据的研究表明，1 9 5 0 一1 9 7 3 年，我国人口朝年轻化方向发展；从 1 9 7 3 - - 2 0 0 0 年，我国人口朝老龄化方向发展。但从1 9 5 3 年至2 0 0 0 年的近5 0 年 间，6 0 岁及其以上人口数稳步增加，从1 9 5 3 年的近4 1 5 4 万人增至2 0 0 0 年的近 1 3 0 0 0 万人，增长了2 1 3 倍，平均每年增加1 8 8 1 7 万人。其中，在1 9 5 3 1 9 6 4 年问，平均每年增加6 5 1 万人，1 9 6 4 1 9 8 2 年间，平均每年增加1 9 1 0 2 万人， 1 9 8 2 - - 1 9 9 0 年间平均每年增加2 5 4 1 5 万人，1 9 9 0 - - 2 0 0 0 年间平均每年增加3 3 0 0 8 万人，由此表明我国在不同时期每年6 0 岁及以上人口数的增加数呈现出递增趋 势，且随着时间的推移，增加的数目越来越大。在历次人口普查中，6 5 岁及以 上人口、8 0 岁及以上人口、1 0 0 岁及以上人口的数目虽然在1 9 6 4 年有一定的波 动，但总体上呈稳步上升趋势，特别是6 5 岁、8 0 岁及其以上人口数从1 9 6 4 年 第二次人口普查开始，1 0 0 岁及其以上人口数从第三次人口普查起，呈现出持续 增长的态势。从1 9 6 4 到1 9 8 2 年，6 5 岁、8 0 岁及以上人口平均每年分别增加1 3 7 1 8 万人和1 7 9 9 万人；在1 9 8 2 - - 1 9 9 0 年间，6 5 岁、8 0 岁、1 0 0 岁及以上人1 3 平均 每年分别增加1 7 1 4 7 万人、3 2 8 3 万人、3 5 4 人；在1 9 9 0 - - 2 0 0 0 年间6 5 岁、8 0 岁、1 0 0 岁及以上人口平均每年分别增加2 5 2 8 1 万人、4 3 1 5 万人、1 1 2 0 人；这 表明6 5 岁、8 0 岁、1 0 0 岁及以上人口平均每年增加的人数随着时间的推移呈现 出增长加快的趋势，由此表明高龄老人比低龄老人有更高的增长速度，这也与高 龄老人基础较小有一定关系。 2 0 0 0 年人口普查表明，6 0 岁以上人口已经占总人口的1 0 3 ，6 5 岁以上人 口占总人口的6 9 6 ，而在2 0 0 5 年，有关人员透露中国老龄人口去年已达到1 4 2 亿，约占总人1 3 的1 1 ；其中6 5 岁以上人口1 1 亿，占总人口的8 5 。预计到 2 0 1 5 年我国老年人总数将突破2 亿人，2 0 2 7 年超过3 亿人，2 0 4 4 年将达到4 亿 人。这些数据显示出中国老年人口的巨大数量，也意味着我国人口老龄化的到来， 我国成为最先进入老龄化社会的发展中国家。 2 人口老龄化的速度较快 根据2 0 0 0 年人口普查数据，大陆3 1 个省、市、自治区和现役军人人口为 1 2 6 5 8 3 万人，与1 9 9 0 年人口普查的1 1 3 3 6 8 万人相比，1 0 年零4 个月增长1 3 2 1 5 万人，增长了1 1 6 6 ，年平均增长率为1 0 7 ；而1 9 8 2 1 9 9 0 年8 年间增长人 口为1 2 5 5 0 万人，增长了1 2 4 5 ，年平均增长率为1 4 8 。9 0 年代比8 0 年代年 平均人口增长速度低4 个千分点，已低于世界的平均水平。 以天津为例，根据2 0 0 0 年第五次人1 ：3 普查数据计算，天津市6 5 岁及以上老 年人口共计8 3 3 3 万人，比1 9 9 0 年增加了2 6 5 4 万人，平均年增长3 8 。6 5 岁 第二章中国人口老龄化及其对城镇企业养老保险的影响 及以上老年人口占天津市总人口比重由1 9 9 0 年的6 5 ，上升到2 0 0 0 年的8 3 。 前者比国际上通常使用的衡量人口是否老化的标准值7 低o 5 个百分点，后者 高1 3 个百分点。表明l o 年间天津市人口年龄结构发生了质的变化，显现出明 显的老化特征。 生育率的迅速下降是导致我国人口老龄化的主要因素。从8 0 年代开始，我 国加强了人口控制的力度，在2 0 多年的时间内，我国的生育率已从高水平下降 到更替水平，使少年儿童人口在总人口中的比例大幅度下降，从而导致老年人口 比例相对上升，形成人口老龄化。死亡率下降对我国人口老龄化的影响作用在不 断上升。由于低年龄组的死亡率在近一个时期比较稳定，而高年龄组的死亡率下 降比较快，人口平均预期寿命一直呈上升趋势，这样使老年人口比例相对上升， 形成人口老龄化。从我国人口发展的长期趋势看，死亡率的下降将会替代生育率 的下降而成为影响我国人口年龄结构变化的最主要因素。 英国老年人口从5 增长到7 用了8 0 多年，瑞典用了4 0 多年，日本用了 5 0 多年，而我国完成这一增长只用了1 8 年左右的时间，这一增长速度与发达国 家相比是十分惊人的，也大大超过了人们的预期水平。 3 老年人口在区域分布上不均衡 根据2 0 0 0 年人口普查显示，全国已有1 4 个省份的人口年龄结构达到老年型。 当前农村人口的老龄化水平已经超过了城镇，农村为7 3 5 ，城镇为6 3 0 。人 口的流动和户籍制度的改革，城市对农村剩余劳动力吸纳能力的提高，城市打工 和做生意的比较收益的刺激，使农村有较高文化程度的青年人口，越来越多地移 居到了城市。这在给城市带来新的活力的同时，也给农村人口的老龄化带来了促 动。按地区和城乡分的年龄构成统计表明，越是城市化速度快的省份，其农村人 口老龄化的速度就越快，其农村人口的老龄化水平也程度不同地表现得较高。比 如说，上海、江苏、福建、广东、海南、浙江、重庆这7 个省( 直辖市) 自1 9 9 0 年人口普查以来的城镇化速度最快，而相应地，其农村人口的老龄化水平也高， 农村与城镇人口老龄化的百分比差也就越大。 对于天津而言，从2 0 0 0 年人口普查的数据中可以看到，天津市老年人口分 布出现向市中心集中的变化趋势。2 0 0 0 年市中心区6 5 岁及以上老年人口占天津 市老龄人口总数的比重达5 0 1 5 ，超过半数，比1 9 9 0 年提高2 4 9 个百分点。 4 城乡老龄化差距日益扩大 形成我国人口老龄化城乡差异的主要原因是人口迁移流动。从整体上看，我 国流动人口随着改革开放步伐的加快及市场经济的发展而迅速增长，并且主要是 从乡村流入城市。1 9 8 2 年“三普”时，全国共有一年以上常住流动人口6 5 7 万人， 1 9 9 0 年“四普”时上升到2 1 3 5 万人，2 0 0 0 年“五普”时达到了1 2 1 0 7 万人，表明 6 第二章中国人口老龄化及其对城镇企业养老保险的影响 流动人口规模迅速扩大。据国家统计局资料，2 0 0 0 年从城镇流出的3 2 6 7 万，占 2 7 ，从乡村流出8 8 4 0 万，占7 3 。流入城镇的9 0 1 2 万，占7 4 4 ，流入乡村 的3 0 9 5 万，占2 5 6 。即1 2 1 亿的流动人口中，从乡村流出的有7 3 ，流入城 镇的有7 4 。6 0 岁以下的人口占9 4 4 3 ，其中1 5 _ _ 4 9 岁的占6 9 9 1 。流动人 口年龄结构比城镇和农村常住人口年轻。流动人口年龄中位数为3 2 8 岁，平均 年龄为3 3 6 岁。而城镇常住人口年龄中位数为3 9 6 岁，平均年龄为4 0 岁，农村 常住人口年龄中位数为3 4 岁，平均年龄为3 5 4 岁。由此可见，流动人口年龄结 构比城镇和农村常住人口年龄结构年轻，青壮年人口占绝大多数。 5 我国人口未富先老，对经济压力很大 从全世界1 3 0 多个国家的人均国民总收入( g n i ) 水平与6 5 岁及以上老年人口 比例的关系看：随着人均g n i 的提高，老年人口比例也不断提高；当人均g n i 达 到一定水平后，老年人口比例提高的速度越来越快( 图1 ) 。而劳动年龄人口比例 与人均g n i 的关系则不同：在人均g n i 水平较低时，劳动年龄人口比例随着人 均g n i 的上升而提高；当人均g n i 提高到一定水平后，劳动年龄人口比例提高 的速度下降，呈现一定的波动趋势，但水平基本稳定。 在图l 的两个散点图中，中国都处于趋势拟合线的上方。这表明，与其他人 均收入水平相近的国家相比，中国的老年人口比例和劳动年龄人口比例都高于平 均水平，不仅说明中国过早地迎来了人口老龄化，而且劳动年龄人口比例也提早 上升。究其原因，由于中国的生育水平在短时间内下降，少年儿童比例急剧降低， 高于老年人口比例的上升幅度，从而带来了劳动年龄人口比例的相对上升。根据 人口变动情况抽样调查数据，2 0 0 4 年，中国1 5 6 4 岁劳动年龄人口占总人口的比 第二章中国人口老龄化及其对城镇企业养老保险的影响 例为7 2 1 3 ，其中，相对年轻的劳动年龄人口，即1 5 3 9 岁人口，占到了全部 人口的4 1 3 2 。 通常，人口老龄化不仅表现为老年人口比例的提高，还表现为少儿人口比例 的下降，以及劳动年龄人口比例的先上升后下降的动态。观察图l 中显示的整体 趋势也会发现，中国的老年人口比例不仅将持续提高，而且提高的速度越来越快， 而劳动年龄人口比例的提高速度将趋于减缓。 从绝对数量看，我国劳动年龄人口在2 0 1 5 年左右达到峰值，为1 0 亿左右， 然后会逐渐下降。具体来看，2 0 0 0 2 0 3 0 年，中国1 5 2 4 岁和2 5 3 9 岁年龄组占 总人口的比例会持续下降，与之相反，5 5 - 6 4 岁年龄组的人口比例处于上升趋势， 4 0 5 4 岁组的比例则是先升后降。也就是说，不仅中国的人口整体上趋于老龄化， 劳动年龄人口本身也呈现老龄化的趋势。 由此可以看出，发达国家是先富后老，而我国是未富先老，而且面临劳动年 龄人口老龄化的趋势，对我国经济的压力很大。 2 2 中国人口老龄化对城镇企业养老保险的影响 2 2 1老龄化给社会经济发展带来巨大影响 人口老龄化只是一种年龄结构的变化，本身并不构成“问题”，人们希望自己 更健康、更长寿。但由于人既是生产者又是消费者的特质决定了人口老龄化将影 响社会结构的变迁，也由于在不同年龄阶段在生产、消费等活动中的所处的地位 和作用、扮演的角色不同，从而对社会经济的发展产生一定的影响，尤其可能产 生负面影响，即产生“社会经济问题”。换言之，人口老龄化会带来一系列人口和 社会经济问题。人1 ：3 老龄化意味着社会抚养比的上升：意味着劳动人口相对减少； 也影响到劳动生产率和国家竞争力的提高，甚至关系到民族的存亡；也带来社会 的投资结构和消费结构的变化i 人口老龄化还会引发新的老年贫困人口的出现， 也会对老年保障安排、社会保障制度带来巨大的挑战和压力，引发深刻的变革。 2 2 2 老龄化对城镇企业养老保险的冲击 1 在养老方式上，传统的家庭供养虽然仍然是我国现阶段养老的一种重要 形式，但与以往意义上的家庭养老已有本质的不同。首先，城市大多数老年人的 经济供养来源，不仅仅依靠子女或主要不依靠子女，甚至完全不靠子女。其次， 老年人的家庭结构已由过去几代同堂的大家庭向小家庭或纯年老家庭演变，与子 女分开居住的老年人的比例在增大( 据1 9 9 2 年联合国人口基金p 2 2 项目调查， 此类老年人在城乡均占4 0 以上) 。因此，家庭实质上已只是老年人生活上获得 第二章中国人口老龄化及其对城镇企业养老保险的影响 照料的主要场所，其传统意义上的经济供养功能大大削弱。目前，老年人的经济 供养来源有社会养老保险、商业养老保险、个人储蓄、自我劳动、子女提供、配 偶提供、社会救济等多种形式。有些老年人仅靠一种来源，大部分老年人靠几种 来源。这些来源的承担者分别是政府、金融保险机构、亲属和老年人自己。过去 由企业统包的养老方式正逐渐为社会养老保险所取代。 2 人口老龄化导致养老保险基金的财务危机。人口老龄化不仅是老年人占 总人口的比例不断提高的过程，而且也是领取养老金的退休职工与缴纳养老保险 费的在职职工的比例不断提高的过程，从而对养老保险基金的平衡产生直接的影 响。在养老保险费率一定的条件下，要保持原有的待遇水平不变，必然会导致养 老保险基金收不抵支，引发财务危机：要避免财务危机，保持基金平衡，就必须 降低养老金的替代率，但由于社会保障支出水平的刚性特点，必然会遭到巨大的 反抗，尤其会遭到靠养老金生活的退休人员的强烈反对，甚至会引起社会动荡。 为了保持既定的待遇水平，养老保险费率只有不断地提高，这又会加重在职职工、 企业和国家的负担，制约经济的可持续发展，最终必然对养老保险制度的运行基 础造成伤害，使养老保险制度难以运行下去。惟一的办法就是对传统养老保险制 度进行系统而彻底的改革，增收节支，努力保持基金平衡。人口老龄化是一个渐 进的过程，这为我们不断对养老保险制度进行调整改革提供了机遇和可能性，从 而避免养老保险制度的急剧改革给社会经济所带来的巨大震荡，调整措旌必须在 养老保险精算预测的基础上及时落实。 3 人口老龄化会使养老保险基金筹集模式上发生转换。当一个国家人口年 龄结构处于比较年轻时期，在职职工养老负担比较轻，一般采取以横向收支平衡 为原则的现收现付模式来筹集养老保险基金；因为该模式的互济性强，充分体现 了社会保险的特征；而且费率调整灵活，容易保持收支平衡。但该模式属于代际 间赡养，激励机制不强。而且，随着人口年龄结构老化，由于过去没有必要的储 蓄积累，将会使在职职工缴纳的费率逐年上升，养老负担日益加重。当一个国家 即将跨入老年型国家行列，或者说人口老龄化发展比较迅速之时，往往采取部分 积累模式或完全积累模式来筹集养老保险基金。完全积累模式以纵向收支平衡为 原则来筹集养老保险基金；该模式属于自我养老，透明度高，激励机制强，负担 较为均衡，似乎能比较充分地应对人口老龄化的挑战；但费率难以准确预测，巨 大的积累基金容易遭遇风险，制度创建初期对中老年人缺乏足够的保障。现收现 付模式的风险由集体承担，储蓄积累式的风险则由个人承担。现收现付模式比较 适合于短期支付项目，完全积累模式比较适合长期支付项目，但在人口老龄化背 景下，二者实际上都很脆弱。虽然部分积累模式兼有了现收现付模式与完全积累 模式的优点，但二者结合的度实难合理掌握。人口老龄化对现收现付模式的影响 第二章中国人口老龄化及其对城镇企业养老保险的影响 是明显的，因为养老保险基金的供给者直接转换为年金领取者；然而，在完全积 累模式下，老年人的养老资产出售给在职者而获得养老保障，老龄化的影响同样 是显而易见的。 4 人口老龄化影响退休政策及养老金享受资格的确定。法定退休年龄是退 休制度的核心内容。达到退休年龄意味着法定的劳动义务的解除，也意味着领取 养老金的开始。退休年龄的确定一般要考虑的因素有：劳动者的身体状况及平均 预期寿命、劳动力的供求状况、养老保险基金的供求状况以及社会经济体制、文 化传统等诸多因素。人口老龄化会对上面的各种因素产生影响。如果退休年龄与 待遇标准不变，那么必然会加剧养老保险基金平衡的困难：如果要保持基金的收 支平衡，那么又不得不削减待遇标准，影响退休人员的基本生活的维持。西方发 达国家在面i 缶人口老龄化的压力下，选择了提高退休年龄这一手段；同时也提高 了享受全额养老金的条件。 1 0 第三章企业养老保险理论评介 第三章企业养老保险理论评介 养老保险制度是社会化大生产的产物，它是建筑在1 0 0 多年的福利经济学和 养老保障经济学的理论研究和实践经验基础之上的社会进步和人类文明的结晶。 对养老保险理论的研究可以为我国养老保险制度的不断完善与发展寻找强有力 的依据。 3 1 福利经济学与社会政策 福利经济学在2 0 世纪初的各家经济学著作中崭露头角。庇古在1 9 2 0 年出版 的福利经济学一书是这个领域初期的代表著作。西方福利经济学是制订经济 政策的理论基础，它主要是论证在现存制度下，由生产资源的最适度配置与国民 收入的最适度分配，可导致社会福利最大化。自从2 0 世纪3 0 年代提出“福利国 家”的口号，白4 0 年代起资本主义各国采取一系列反经济违纪措施后，福利经济 学受到特别的重视。 庇古在承袭剑桥学派宗师马歇尔的福利观点的基础上，提出了“公民收益” 的概念，构成了自己的理论体系。庇古认为，社会经济福利的标志有二：( 1 ) 国 民收入总量越大，福利越大；( 2 ) 收入分配越平均，福利越大。他认为社会福利 将随着国民收入的增加而增大，也将因收入分配均等化而增大。他的根据是边际 效益递减学说，这一理论的成立是以效用对个人的可比较性为前提的。而从实证 的观点看，效用在个人之间是无法比较的，因此，庇古的理论基础发生了动摇。 随后，在1 9 3 9 年后，学者们另求福利的理论根据，构成了新的福利经济理 论，被称为“新福利经济学”。其代表人物有勒纳、卡尔多、希克斯、柏格森、萨 缪尔森等。新福利经济学的学者们着重援引洛桑学派人物帕累托的理论，力图从 生产资源配置方面找出发展福利的“最适度条件”。帕累托利用他的全面均衡论与 无差别曲线，围绕着最适度条件说明经济福利。他提出的福利标准是：任何变革 只要能使部分人收益而无人受损，就是福利增大。美国学者柏格森和萨缪尔森则 认为补偿是否恰当，须在受益者受益之后来评价，事前是无法知道的，所以这种 决策不科学，他们将福利极大化寄托在最适度的选择上，认为生产与交换固然应 符合最适度条件，但是仅此还不够，还应当把其他支配福利的因素一并列入，编 制一种“社会福利函数”，当这个函数最大化时，才能得到福利最大化。 4 0 年代后，英国后期福利经济学家利特尔提出了个人经济福利增加的标准， 他想在资本主义社会中把个人利益和社会利益协调起来，使“社会福利”达到最大 第三章企业养老保险理论评介 量。在他看来，一个社会要达到唯一最适度”状态，除了要满足生产和交换的“最 适度”条件外，还要求福利在个人之间进行立项的分配，而实际收入的平均分配 近乎使幸福达到最大量。利特尔企图以这一理论为基础，创造一套新的社会福利 标准，作为“福利国家”的指导原则。 3 2 养老经济学说概述 养老经济学大体包括两个流派：第一个流派可以称为政治经济学派，它着重 研究养老金制度的变迁，强调非经济的因素，尤其是政治因素在变迁过程中的作 用；在方法上以经验描述为主。第二个流派则可称为新古典学派，它基本上是在 新古典主义的理论框架之内，运用严格的新古典主义的方法对各种养老金制度 安排的经济绩效进行研究；它不研究养老金制度的变迁，而是把着重点放在不同 的养老金制度对其他经济变量的影响上。 总的来看，本世纪8 0 年代以前是政治经济学派主导养老金研究的时代，大 约从8 0 年代末9 0 年代初开始，新古典主义学派开始取代前者的主导地位。这个 变化是由多种原因造成的，简单的说，首先，政治经济学派在理论上的直接来源 是本世纪上半叶的养老金制度史研究和政治学、社会学等学科对养老金制度的研 究，其本身缺少严密统一的逻辑体系；而新古典学派则是直接在新古典主义经济 学的理论框架之内发展起来的。其次，政治经济学派的研究重点是既有养老金制 度的起源，又侧重于以社会公平的标准来评价其制度绩效，但当它所批评的制度 安排被证明了的确绩效不佳时，这一理论本身却未能更进一步。相比之下，新古 典学派更加注重对于各种养老金制度安排的内在机理的研究，强调它们对于收入 分配、劳动力行为、个人和国民储蓄、资本市场以及财政预算等经济变量的影响， 而这一点却是政治经济学派所无法企及的。所以，最后，当既有的公共养老金制 度被理论和实践双双提示了其严惩的弊端之后，政治经济学派的声音也就日渐式 微，而新古典学派则在指养老金制度改革上发挥着重要的作用。 3 2 1 政治经济学派 政治经济学派将养老看作国民的社会权利，认为养老金制度起源于社会民主 论，新马克思主义，新工业主义、新多元主义论、国家中心论和“反商品化”论的 产生。 ( - - ) 主要理论 1 社会民主论 社会民主论将国家建立公共养老金制度的原因归结为劳动与资本家的斗争， j 2 第三章企业养老保险理论评介 是社会民主力量的斗争导致了公共福利和养老保险制度。他们认为，福利经济思 想最早产生于英国，而德国却早于英国建立了国家公共养老保险制度，原因在于 德国社会民主力量及组织大大强于当时的英国。社会民主论的反对者认为，工人 组织在国家公共养老保险制度的发展中作用微薄。1 9 1 3 年瑞典实施的第一个养 老保险制度，就是多种社会力量共同作用的结果，而不是社会民主党自己的胜利。 2 新马克思主义论 马克思主义论认为，劳资斗争是建造各个养老保险制度的成因之一。更重要 的原因是，公共养老保险制度可以缓解和消除收入分配造成的压力。在市场经济 条件下，养老金制度具有重要的社会调节和控制作用。 3 新工业主义论 新工业主义论认为，工业化和经济发展水平是公共养老金制度的决定因素， 工业化程度越高，用于支持公共养老保险的国民产出就越多。公共养老金政策取 决于一个国家的人口( 老年人的比例和国家用于公共养老金的支出与g d p 成正 比) 和经济发展水平。 4 新多元主义论 新多元主义论强调利益集团在一个具体的公共养老金制度形成过程中的作 用。w i l l i a m s o n 和p a n p e r 在1 9 9 3 年指出：从德国、英国、瑞典和美国公共养老 金制度的发展历史看，无论是在“二战”以前公共养老金制度的发育时期，还是“二 战”后的发展和改革时期，各种制度的安排实际上都是各个利益集团相互斗争的 结果。当然，民主的政治结果是利益集团实现自身利益的前提条件。新多元主义 论解释了为什么“二战”以后的公共养老金制度没有解决好收入再分配问题，反而 使贫富悬殊继续拉大，是因为政治力量强大的利益集团得到了更多的养老金利 益。 5 、国家中心论 国家中心论强调的是一个国家的管理体制上的结构性要素对于他的公共养 老金制度的作用。 6 、“反商品化”论学者认为，反商品化论一直存在于资本主义社会 从工业革命以前的社会救济到现代社会福利，实际上都是这种“反商品化” 运动的结果。 ( - - ) 对公共养老保险制度的评价和改革主张 政治经济学派更倾向于从社会公正的角度分析问题。在关于当前养老保险制 度改革趋势的激烈争论中，政治经济学派的观点如下：第二次世界大战以后发展 起来的以现收现付为基础结构的养老金制度，在收入分配的公平性上存在问题； 主张继续加强政府功能，对原有制度进行增强分配与再分配公平性的改进，不同 第三章企业养老保险理论评介 意见建立基金制的根本性变革。该学派认为，再分配是社会保险的基本组成部分， 必须有国家参与；当前应当再加强分配与再分配公平性程度方面实行有限的改 革。 政治经济学派对现收现付的公共养老保险制度有多层面的考察。 该学派认为： ( 1 ) 在代际层面上，现收现付制是一种代际再分配，依靠当前一代的收入 为退休一代人提供养老金收入，从而把人口结构老龄化的负担强加到工作人口的 身上。现收现付制有两种融资来源，一是依靠税收；一是依靠缴费。但是，税收 融资的问题在于社会保险税加上其他征税，使纳税人总的税负增加。这样，政治 选举中的多数集团就会设法逃避国家对于养老金制度本来的许诺，削减退休者的 收益。对缴费融资而言，要保证获得长期稳定的养老金收益，关键在于缴费者和 受益者之间的结构关系能够长期保持不变，养老金制度就会出现短期的困难；而 如果失业者保有领取养老金的资格，那么养老金制度在长期内也会发生困难。在 代内层面上，埃里克森和帕尔默在谈及瑞典8 0 年代以前的养老金制度时，批评 该制度使缴费和收益之间的联系模糊不清。 ( 2 ) 埃里克森和帕尔默认为，基金制有三个缺点：当收入增长不稳定时， 基金也会不稳定；从现收现付向基金转轨会减少处于转轨时期一代人的福利；即 使采取基金制，也不足以提高国民储蓄率。因此，