（公共管理专业论文）莱芜经济开发区环境保护行政管理体制研究.pdf

山东人学顾i j 学位论文 中文摘要 自1 9 8 4 年以来，为加快地区的发展，各地开发区建设迅速发展起来。由于丌发 区的首要任务是招商引资，发展经济，只要有项目就争取上，往往很少考虑环境保护 问题，尤其在一些偏远落后地区，这一问题更加突出。在行政管理过程中，体制的正 确建立是行政管理权有效行使的基础，为此，本文将通过文献综述、调查研究和比较 分析的方法，从管理体制的层面入手，研究在经济发展与环境保护的矛盾中，开发区 环保部门该选择什么样的管理体制，如何丌展工作，从而实现两者之间的和谐统一。 本文共有五个章节。第一章为导论。分析课题研究的意义，总结目前国内外环境 保护行政管理体制的研究成果，明确本文的研究重点及难点。第二章了解分析国外环 境管理体制的经验。以德国、美国、巴西、日本为例，研究国外环境保护行政管理体 制的情况，总结出值得我们借鉴的经验：一是科学划分权限职责，明确各级环境行政 主管部门的职责管理范围；二是健全法制，通过体制、机制等保障措施，克服地方保 护主义。第三章研究我国环境保护行政管理体制的现状。通过调查了解，目前我国已 初步形成了以国家、省、市、区( 县) 四级环境保护行政管理机构为主体的机构体系， 但具体到各经济开发区的环境管理模式上，则比较混乱，目前主要以四种模式为主， 分别是市局直管模式、属地管理模式、丌发区自我管理模式和混和管理模式，这四种 模式在具体工作中各有各的优势，但也都存在着不同程度的弊端。第四章以莱芜经济 丌发区为具体实例，通过自身的工作实践，分析、总结出目自订莱芜经济丌发区的环境 保护行政管理体制的类型及在具体工作中存在的弊端。主要存在的问题有三：一是职 责交叉，效率低下，造成行政资源浪费；二是基层环保力量薄弱，难于满足工作需要； 三是地方保护主义的行政干预问题严重，加大环境管理和监督执法的难度。第五章借 鉴国内外先进的经验，结合自身实践，提出莱芜经济丌发区环境保护管理体制改革的 具体方案垂直管理管理模式，即设立专门的环境保护行政管理部门，并明确为市 环境保护局的直属机构，在行政管理管理权行使过程中具有相对独立性。 本文的主要结论是：随着经济的迅速发展，城市化进程的不断加快，环境问题已 成为当f j 和今后相当长的时期内我国面临的最严峻挑战之一，它不仅影响到经济增 长、社会稳定和可持续发展，而且更为严重的是威胁未束生存与发展的物质基础。开 山东人学顾l ：学位论文 发区作为各地的城市新区，是实现经济跳跃发展的新的支撑点，规范和加强丌发区环 境管理工作则显得尤为重要，但丌发区现行的环境保护行政管理体制、机构设置、执 法手段等不能适应社会经济形势和任务对环保工作的要求，因此丌发区的环境保护管 理体制改革势在必行。进行丌发区环境保护行政管理体制改革，必须把强化环境保护 职能作为主要目标，大力推行环保机构垂直管理，实现丌发区社会、经济、环境的和 谐发展。 关键词：环境保护；行政管理体制；改革 山东人学硕l ：学位论文 e n g l i s h a b s t r a c t s i n c e19 8 4 ，i no r d e rt o s p e e du pt h er e g i o n sd e v e l o p m e n t , c o n s t r u c t i o no f d e v e l o p m e n tz o n e sh a v ed e v e l o p e dr a p i d l y a st h ep r i m a r yt a s ko fd e v e l o p m e n tz o n e si st o a t t r a c ti n v e s t m e n t a n dp r o m o t ee c o n o m i c ，a sl o n ga st h e r ei so n ei t e m ，t h e yw i l li m p l e m e n t i tw i t hl i t t l er e g a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，e s p e c i a l l yi ns o m er e m o t eb a c k w a r da r e a s ， w h e r et h i si s s u ei sm o r ep r o m i n e n t i nt h ec o u r s eo fa d m i n i s t r a t i o n ，it h i n kc o r r e c t e s t a b l i s h m e n to ft h es y s t e mi st h ef o u n d a t i o nf o rt h ee f f e c t i v ee x e r c i s eo ft h e a d m i n i s t r a t i o nr i g h t , t h i sp a p e rw i l lu s es u c hm e t h o d sa sl i t e r a t ur e r e v i e w ，i n v e s t i g a t i o n ， a n dc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，s t a r t i n gf r o mt h el e v e l so ft h em a n a g e m e n ts y s t e m ，t os r u d i n g w h a tk i n do fm a n a g e m e n ts y s t e mt oc h o o s ef o rt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na g e n c i e s ，a n d h o wt ow o r kt oa c h i e v et h eh a r m o n i o u su n i t yb e t w e e nt h ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n d t h e r ea l ef i v ec h a p t e r si nt h i sp a p e r t h ef i r s tc h a p t e ri so ni n t r o d u c t i o n ， t h i sc h a p t e ri n t r o d u c et h et h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dv a l u eo ft h et o p i c c h a p t e ri i a n a l y s i z et h ee x p e r i e n c e so ft h ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e mo ff o r e i g nc o u n t r i e s t h r o u g hd e t a i l e di n s p e c t i o nt og e r m a n y 、t h eu n i t e ds t a t e s 、b r a z i la n dj a p a n ，w ec a ns u m u pt h ee x p e r i e n c e ：f i r s ld e f i n e t h ed u t i e ss c i e n t i f i c l y , a n dm a k et h er a n g eo ft h e r e s p o n s i b i l i t i e sc l e a ra ta l ll e v e l so ft h ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t s e c o n d ，i m p r o v et h e l e g a ls y s t e ma n do v e r c o m el o c a lp r o t e c t i o n i s mt h r o u g ht h es t r u c t u r e ，m e c h a n i s m sa n d o t h e rs u p p o r tm e a s u r e s c h a p t e ri i is t u d yi np a r t i c u l a rt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a s e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na d m i n i s t r a t i o ns y s t e m t h r o u g hi n v e s t i g a t i o n ，w eh a v el e a r n e d t h a tc h i n ah a si n i t i a l l yf o r m e daf o u re n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na d m i n i s t r a t i v eb o d i e so fa s t h em a i nb o d ys y s t e m ：n a t i o n a l ，p r o v i n c i a l ，m u n i c i p a l a n dd i s t r i c t ( c o u n t y ) ，b u tt h es p e c i f i c e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tm o d eo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n e si nd i f f e r e n tr e g i o n sa r e al i u l em e s s n o wt h e r ea r em a i n l yf o u rm o d e s ，n a m e l yt h ep u cs t r a i g h tm o d e ，t e r r i t o r i a l m a n a g e m e n t , s e l f - m a n a g e m e n tm o d eo fd e v e l o p m e n tz o n e sa n dm i x e dm a n a g e m e n t m o d e l t h ef o u rm o d e l si nc o n c r e t ew o r ke a c hh a v et h e i ro w i ia d v a n t a g e s ，b u tt h e r e 锄陀 山东人学硕i ：学位论文 a l s od i f f e r e n tl e v e l so fd e f e c t s c h a p t e ri vt a k e sl a i w ue c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n ea sa n e x a m p l e t h r o u g hm yo w nw o r k i n ge x p e r i e n c e sa n da n a l y s i s ，is u m m a r i z e ds o m e d i s a d v a n t a g e so fl a i w ue c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n e t h e r ea r et h r e em a i np r o b l e m s ，f i r s t ， c r o s s - d u t ya n dl o we f f i c i e n c yh a v er e s u l t e di nt h ew a s t eo fr e s o u r c e s s e c o n d ，t h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no fg r a s s r o o t si ss ow e a kt h a ti tc a nn o tm e e tt h en e e d so f w o r k t h i r d ，t h ee x e c u t i v eo fl o c a lp r o t e c t i o n i s mi sas e r i o u s ，w h i c hm a k e st h es u p e r v i s i o n o fl a we n f o r c e m e n tm o r ed i f f i c u l t c h a p t e r5w i t ht h ea d v a n c e de x p e r i e n c ef r o mi na n d a b r o a d ，c o n s i d e r i n gi t so w np r a c t i c eo fl a i w ue c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n e ，ip r o p o s e d s o m es p e c i f i cw a y so fr e f o r m i n gt h ev e r t i c a lm a n a g e m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n a g e n c i e s ，t h a ti st os e tu ps p e c i a l i z e de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t s ， a n dm a k ec l e a rt h a tt h e ya r ed i r e c t l yu n d e rt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nb u r e a ua n d e x e r c i s eo ft h e i r m a n a g e m e n tr i g h ti sr e l a t i v ei n d e p e n d e n t e t h em a i nc o n c l u s i o ni s ，w i t ht h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，u r b a n i z a t i o np r o c e s s i sa c c e l e r a t i n g ，a n de n v i r o n m e n t a li s s u e sh a v eb e c o m es e r i o u sp r o b l e m sa tp r e s e n ta n di n t h ef u t u r e c h i n ai sf a c i n go n eo ft h em o s ts e v e r ec h a l l e n g e s ，i tn o to n l ya f f e c t se c o n o m i c g r o w t h ，s o c i a ls t a b i l i t ya n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，b u ta l s op o s e dag r e a tt h r e a tt ot h e b a s i cm a t e r i a lo ft h ef u t u r es u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t d e v e l o p m e n tz o n e sa sn e w d e v e l o p i n ga r e ai nt h ec i t i e s ，i sa n e w s t r o n gp o i n t ，s oi ti sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n tt or e g u l a t e a n ds t r e n g t h e nt h ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ，t or e a l i z et h e l e a p i n gd e v e l o p m e n to f c i t i e s ，s oi ti sp a r t i c u l a r l yt or e g u l a t ea n ds t r e n g t h e ne n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n to ft h e d e v e l o p m e n tz o n e b u tt h ec u r r e n td e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na d m i n i s t r a t i o n s y s t e m ，i n s t i t u t i o n s ，l a we n f o r c e m e n tm e a n sc a nn o tm e e tt h es o c i o - e c o n o m i cs i t u a t i o n a n dt h er e q u i r e m e n t so fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，s ot h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mi si m p e r a t i v e t or e f o r mt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo ft h e d e v e l o p m e n tz o n ef o re n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，w em u s ts t r e n g t h e nt h ee n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n f u n c t i o n sa n dt a k ei ta sam a j o rg o a l ，a n dv i g o r o u s l y p r o m o t ev e r t i c a l m a n a g e m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na g e n c i e s ，t or e a l i z eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n t a m o n g t h es o c i e t y , e c o n o m ya n de n v i r o n m e n t k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ：a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ：r e f o r m 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 日 期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：导师签名：e l 期：塑堕型 山东夫学硕 ：学位论文 1导论 1 1选题的目的和意义 近几年来，随着全球环境的不断恶化，各类灾害性气候的频繁发生，如何保 护环境，实现经济的可持续发展已成为当前社会急需解决的问题。 目前，我国已进入城市化加速发展的阶段，经济发展与环境保护之间的矛盾 曰益凸显。开发区作为各地的城市新区，企业比较集中，是城市经济发展的亮点， 其明显的经济目的致使环境保护与经济发展之间的矛盾更为巨大。同时随着城市 化进程的不断加快，区内人口的逐渐增多，开发区的环境状况将直接影响社会经 济的发展、人民身体的健康和生活质量，不搞好环保，实现科学发展观，构建和 谐社会将是一句空话。 由于环境污染和生态研究具有典型的外部不经济性，当企业的经营目的与公 众利益发矛盾和冲突时，要企业通过市场机制，自觉治理污染和破坏，并负担污 染和破坏造成的社会损害费用，是难以实现的，因此在市场经济体制中，市场本 身不具备保护环境的能力，相反的经常是环境破坏的动因。谁应该承担起保护环 境和自然资源的责任呢? 1 9 9 7 年，世界银行在其 世界发展报告中指出，“每 一个政府的核心使命包括了五项最基本的责任。即：( 1 ) 建立国家的法制基础： ( 2 ) 保持一个未被破坏的政策环境，包括保持国家宏观经济的稳定：( 3 ) 投资 于基本的社会服务和社会基础设施：( 4 ) 保护弱势群体；( 5 ) 保护环境和自然资 源 。由此可见，。在现代经济发达国家，环境保护成为政府越来越重要的一项 职能 。回即政府必须承担起保护环境和自然资源的责任，即使是利用市场手段保 护环境，也需要在政府的监督下实施，不能仅依赖竞争性力量来防止资源浪费， 保护自然环境不被破坏并确保后代的利益不致受损。市场活动对环境造成的破坏 是市场失灵的典型例证。只有政府彳能缓解这种对环境的破坏。 在过去的几年里，在环境保护管理工作中，中国政府做了大量有效的工作， m 世界银行：( 1 9 9 7 年世界发展撤告变革世界中的政府，中国财政经济j ：版社，1 9 9 7 。 l 抖 格、f ；梦想j 期待：中国环境仪护的过去j 朱束。中国环境科学版社2 0 0 0 年版，第2 0 0 灭。 山东大学硕 j 学位论文 我国的环保工作取得了重大进展，尤其是污染控制方面效果更是显著，但是长期 以来积累下大量的环境污染和生态破坏问题，同时随着社会的不断发展，新的环 境问题不断产生，使得我们从整体来看环境形势依然十分严峻。而中国当前的环 境管理体制仍是传统计划经济时代的产物，使环境管理水平滞后于目前严峻的环 境现实，环境保护的体制性、机制性矛盾也不断凸显。 根据国家环保总局“国家环境安全战略报告 表明，在综合考虑我国社会 经济发展和人口资源环境以及其他主客观等方面因素的基础上，今后1 0 年我国 的环境质量将处于变化的敏感时期，也是国家环境安全压力最大的时期。如果不 采取更为严格的环境保护措施，加大环境保护工作和投入力度，环境安全的总体 压力将持续上升，国家环境安全将处于危险期。 由此可见，环境问题已成为当前和今后相当长的时期内我国面临的最严峻挑 战之一，它不仅影响到经济增长、社会稳定和可持续发展，而且更为严重的是威 胁未来人类生存与发展的物质基础。环境问题如果解决得好，将走出一条中国式 的可持续发展之路，如果解决不好，则环境问题将成为发展的主要制约因素。环 境问题的解决依赖于环境行政主管部门管理权的正确行使，而体制的j 下确建立则 是行政管理权有效行使的基础。在当前的环境保护行政管理体制与社会、经济发 展很不协调的情况下，要想真实解决目前的环境问题，环境保护管理体制的改革 则势在必行。处于经济发展前沿的经济开发区，在经济发展与环境保护的矛盾中， 环境保护管理体制的改革同样处于“前锋 地位。本文将通过文献调查、实践研 究和比较分析的方法，从管理体制的层面入手，研究开发区环保部门该选择什么 样的管理体制，如何开展工作，从而实现两者之间的和谐统一。 1 2 国内外研究现状及文献综述 1 2 1 环境保护行政管理体制的基本内涵 研究环境保护行政管理体制问题，首先要解决的是什么是行政管理体制。关 于行政管理体制的定义，我们不妨从行政管理和体制两个方面分开来解释，首先 看行政管理，它是“行政机关根据法律的规定，运用行政权力控制社会成员，规 ”国家环境保护总局：国家环境安伞战略报告( 内部资料) 2 0 0 3 年。 2 山东人学硕一i ：学位论文 范、约束、强制其行为的活动一。关于什么是体制，辞海的表述是“国家机 关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制 度、方法、形式等的总称一圆。那么合并起来我们就不难得出：行政管理体制是 指由国家行政机关的机构设置、运行方式、职能配置、权限划分等组成的有机体 系。 对于这个概念，我国学术界也有不同的理解，现简单介绍几个有代表性的： 青锋：“所谓行政管理体制，其实就是指由行政主体结构、法定职权、法定 管理程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。 陈振明：“行政体制即国家行政机关的管理体制，是指行政组织的设置、职 权的划分、人事制度及运行机制等的关系模式。 张文寿：“行政管理体制泛指国家机构、企事业单位的组织机构设置与管理 权限的划分制度。一 环境保护作为政府的一项重要职能，就性质来说，是属于专业的行政管理范 畴。因此在明白了行政管理体制后，对于环境保护行政管理体制也就不难理解了。 参照“行政管理体制的定义，可以对环境保护行政管理体制做一下界定：它是 指环境保护行政管理机关的机构设置、运行方式、职能配置、权限划分等组成的 有机体系。 1 2 2 国内环境保护管理体制的现状 我国的环境保护行政管理体制从无到有，从弱到强，经过3 0 余年的探索与 发展，目前，我国己建立了基本符合国情的环境保护行政管理体制。县级以上政 府均设立了环境保护管理机构，并形成了以国家、省、市、区( 县) 四级环境保 护行政管理机构为主体，以各有关部门的环境管理机构为辅助的政府环境管理机 构体系；职能配置上采用环境保护与资源管理相分离的管理模式，环境保护由环 境保护部门统一监督管理，资源管理由政府相关部门负责。横向实行的是“环境 保护部门统一监督管理、有关部门分工负责 的管理体制，纵向实行的是各级政 府分级负责的管理体制。从整体来看，我国现行的环境保护管理体制具有以下几 ”青锋：行政管理体制改革新思维法律j l ：版社，2 0 0 8 年2 月，第2 l 页。 岛辞海编辑委员会：辞海，i ：海辞书版 l ：，1 9 8 9 年，第5 9 6 贞。 西青锋：行政管理体制改革新思维，法律版社，2 0 0 8 年2 月，第2 3 页。 蛳陈振明：公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论j 实践，中国人民人学 i ：版 ! i ：。1 9 9 9 年版，第8 3 页 卸张文寿：中国行政管理体制发腱：研究j 思考，当代中国：i ：版社，1 9 9 4 年版，第1 6 贝 3 山东人学硕i ：学位论文 个特点： 一、目前，我国环境管理体制主要由立法监督机关、行政管理机关、司法机 关和社会组织四大部分构成。立法、行政、司法和社会组织在执行环境保护政策 中各有其发挥作用的领域。立法机构( 即各级人民代表大会及其常务委员会) 的 作用主要是制定环境保护法律并督促政府贯彻执行：政府运用所掌握的行政管理 权力使环境保护政策变为现实行为；司法机构( 主要指法院和检察院) 负责处理 有关环境问题的民事、行政和刑事诉讼，保障环境保护政策执行中的公j 下性；社 会组织( 包括个人) 进行舆论监督和环境诉讼等，促进环境保护政策得以实现。 二、在所有这些力量中，政府行政管理是主要的力量。我国环境保护政策中 的各种具体措施，特别是各项环境管理制度，大部分是由政府部门直接操作，并 作为一种行政行为通过政府体制得以实施的，这就使我国的环境保护政策具有浓 厚的政府行为色彩。近几年来，我国在淮河、太湖等流域采取“会战式 的污染 控制行动，主要方式也是动用行政系统的力量。 三、在政府部门之间，环境保护政策的实施也根据政策内容不同而采取不同 的方式。污染防治的行政监督管理权相对集中于国家环境保护总局和各级地方政 府的环境保护行政机关，基本形成了“统一管理，分工负责 的体制。而自然和 资源保护职能则分散在环保、资源、农业、林业、水利、国土等部门。 四、行政资金有限。由于环境保护政策比较倚重政府的作为，所以我国环境 保护政策需要耗费较多的财政资源，这与十分有限的财政支持能力形成了突出矛 盾。在所支出的财政资源中，主要是通过行政系统贯彻政策意图时所需要的行政 管理成本，包括组建机构、增加人员、购买装备、召开会议、现场检查、环境监 测等。而行政经费紧张是我国各级财政的一个普遍现象，往往无法为环境管理提 供必要的资金支持。因此，环境保护管理中的一个经常性的工作，是不断论证环 境保护工作的重要性，希望引起政府领导高度重视，增加投入。 丌发区作为新生事物，其环境保护管理工作经过了一个从无到有、从小到大 逐步发展的过程，现管理体制已初步形成。通过调查，目前全国开发区的环境管 理主要有四种模式，现总结如下： 一、市局直管模式，即丌发区环境保护工作由市环境保护局直接监督管理， 开发区内不再单独设立环境保护行政主管部门。 4 山东大学硕j ：学位论文 二、属地化管理模式，即开发区环境保护工作由所在城区环境保护部门负责 监督管理。 三、开发区自我管理模式，即开发区设立环境保护机构负责区内环保工作， 并接受上级环境保护部门的业务指导。 四、混合管理模式，即市、区环境保护部门和开发区管委会都对区内环境保 护工作进行管理，职责不清。 1 2 3 国外研究现状 现代意义上的环境保护起源于西方。发达国家政府的环境保护机构大多是在 2 0 世纪6 0 年代开始出现严重环境问题之后设立的，并随着环境问题的发展而不 断发展和完善。通过对西方发达国家环境保护管理体制的研究，可以帮助我们在 改革过程中少走弯路。通过学习，总结出西方发达国家环境保护行政管理体制基 本特点： 一、机构设置的研究 依法设置，合理划分管理单位。机构的正确设置是工作开展的起点，而法律、 法规是环境保护行政管理机构设立和职权行使的基本依据。环保机构的依法设 立，既可以保证机构自身的合法性和稳定性，又可以确保机构职权的规范化和职 权划分的明确化。同时，在当前环境保护的政治、社会、经济重要性不断提高的 背景下，环境保护机构的地位需得到提高，应以较高的规格成立，一般应为政府 组成部门，具有较高的权威。在管理层次的设置上，西方发达国家一般将环境保 护监督管理权集中在上一层的环境保护机构，大多采用设立派出机构的模式，对 权限范围内的环境事务直接进行综合管理和监督执法，这有利于将具有整体性的 区域作为环境行政管理的基本单元，进行统一规划、统一协调、统一监督执法， 同时更能有效的克服地方保护主义。 二、机构职能的研究 将自然环境作为一个整体，统一进行管理。国外的环保管理机构除具有一般 性的管理职能外( 制定环境保护政策、法规、法令、规划和标准，同时负责根据 环境问题的演变通过法律程序适时修改相关法律：监督环境保护政策、法规、规 划和标准的实施，通过监督对本区域环境保护进行有效管理；丌展污染防治和生 态保护工作；资源保护属于公共管理事务，同时也是环境保护工作的一部分) ， 山东大学硕上学位论文 还有一个特点，就是将自然环境作为一个整体，由环境保护行政管理机构统一进 行管理，如德国、法国等，除水环境保护外，甚至将水环境自然灾害预防( 抗旱 防汛等) 与水资源开发利用等职责也归于环境保护机构，这样可以有效避免因管 理职能上的重叠而造成的部门问的相互扯皮。 三、运行机制的研究 设立专门的部门协调机构。这是我国所没有的。由于环境保护与可持续发展 涉及多方面的内容，解决环境问题几乎涉及政府的所有部门，所以协调各部门的 立场和解决部门间的冲突非常重要。话方发达国家的行政管理体制虽经多次改 革，仍无法避免管理上的重叠，但他们协调机制比较健全，一般情况下，只要是 涉及多部门跨领域的环境管理事务，都由上级环境保护机构负责管理，同时建立 议事协调机构，加强部门间的协调。只有有了健全的协调机制和程序，才能有效 舒缓环境保护机构与其它部门在职能和工作中的矛盾，提高工作效率。 1 3 论文思路和基本框架 一、论文思路 本文在查阅大量文献资料的基础上，深入了解国内外环境保护行政管理体制 的发展历程、分析总结出已取得的先进经验，结合莱芜经济开发区环境保护工作 的现状，提出对开发区环保部门管理体制进行改革的构想，并进一步论证改革方 案推广的可行性。 二、基本框架 本文共有五个章节，分别是： 第一章为导论。分析课题研究的意义，总结目前国内外环境保护行政管理体 制的研究成果，明确本文的研究重点及难点。 第二章了解分析国外环境管理体制的经验。以德国、美国、巴西、r 本环境 保护行政管理体制为例，分析总结出值得我们借鉴的经验。 第三章研究我国环境保护行政管理体制的现状。通过对我国环境保护行政管 理体制发展历程的研究，了解我国当前的环保管理体制的基本情况及存在的问 题。重点加强对经济开发区的环境管理模式的研究，探讨其在运行过程中存在的 弊端。 6 山东大学硕l ：学位论文 第四章以莱芜经济开发区为具体实例，通过自身的工作实践，分析、总结出 目前莱芜经济丌发区的环境保护行政管理体制的类型及产生问题。 第五章借鉴国内外先进的经验，结合自身实践，针对莱芜经济开发区，提出 环境保护管理体制改革的具体方案垂直管理模式，同时论证该管理模式推广 的可行性。 1 4 研究重点及难点 本论文的重点是解决莱芜经济开发区现行管理体制中的弊端，即结合莱芜经 济开发区的实际情况，从开发区环境保护行政管理部门的机构设置、职能配置、 管理方式和运行机制等方面入手，提出切实可行的针对开发区的改革方案。 论文的难点在于如何准确分析出莱芜经济开发区环境保护管理工作在体制 方面的弊端及如何建立符合实际情况、合理高效的管理体制并组织实施。 7 山东大学硕十学位论文 2 国外环境保护行政管理体制的现状分析 环境保护从一定意义上说起源于西方，2 0 世纪中期以来，随着社会对环境 问题的逐步重视，西方发达国家开始向环保政策倾斜，并逐步建立起环境保护管 理体制。美国和德国的环境保护起步较早，行政管理体制发展较为成熟，巴西同 中国同为发展中大国，经济条件与我国有一定可比性，日本为我国的邻国，其自 然条件与我国相似，因此，为充分借鉴国外先进经验，保障我国环境行政管理体 制改革的顺利进行，本文将重点对德国、美国、巴西和日本的环境保护管理体制 进行比较深入的分析。 2 1 国外环境保护行政管理体制的基本情况 2 1 1德国 德国环境行政管理体制的构成主要包括：环境管理的权责体系、环境保护机 构设置、环境管理的运行机制。根据法律规定的不同权责体系在联邦、州和地方 3 个不同层次设定了相应的组织机构，同时有相应的运行机制予以保障。 一、权责体系 德国的宪法、法律及其他规章对环境保护权责有明确规定，其环境行政管理 权责体系分3 级：联邦、州、地方( 市、县、镇) 。 联邦政府环境管理的主要职能是一般环境政策的制订、核安全政策的制订与 实施及跨界纠纷的处理。 州政府环境管理的职能主要是环境政策的实施，同时也包括部分环境政策的 制订。从立法方面讲，州的职能是在联邦的一些框架立法，如水资源管理、自然 保护、景观管理及区域发展的基础上进行详细和完善立法。联邦在环境政策制订 及立法方面有领导或统帅作用。州在环境执法方面负主要责任。在与联邦或州的 规章没有冲突的情况下，地方对解决当地环境问题有自治权。除自治以外，地方 也接受州政府直接委派的一些任务。 联邦、州与地方的环境管理职责还具体体现在以下几个方面： 8 山东大学硕1 ：学位论文 ( 一) 立法权责。联邦法是环境法的主体，特别是在大气污染控制、噪声消 除、废物管理、化学品、遗传工程、核安全等方面。州可以在水管理、自然保护 和景观保护方面进行立法，但即使在这些领域，联邦框架法也只是给州决策留下 很小的空间。同时，法律规定，在如下领域，联邦法律优先于州法：和平利用核 能的生产和利用，核辐射防护等；废物处置、大气污染控制及噪声控制；遗传信 息的分析等： ( 二) 法律和政策实施权责。州对环境法实施负主要责任。联邦只是在重要 的环境监测、评估、全面环境意识提高、遗传工程、化学品、废物越境转移、濒 危物种贸易等管理方面负一定责任。地方主要参与辖区内主要项目的环境影响评 价，水管理监督、废物管理、噪声管理等事务。另外，地方也负责研究、对污染 场所恢复的资金支持以及再耕作和监测事务； ( 三) 环境规划权责。德国没有总体的环境规划，只有技术性的、具体环境 介质的规划。例如，联邦负责核设施的选址；州负责大气污染控制的排放申报工 作，调查领域的确定、烟雾区的确定、清洁大气计划、保护区的建立等；地方负 责噪声消除计划、大气污染控制项目等； ( 四) 环保投资权责。德国宪法规定，任务、责任和资金相关联。原则上， 联邦和州支出实施资金分离。例如，在核能方面，联邦只负责核设施的运营成本。 总之，对联邦与地方权限职责划分的基本依据是环境因子的外部性程度。外 部性是指实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者产生的 超越活动主体范围的利害影响。影响越大，外部性程度越强。具体而言，环境因 子外部性越大，环境行政管理机构级别越高，反之亦然。例如，外部性程度较大 的大气质量由较高行政级别的联邦环境管理机构负责，而外部性程度较小的噪声 则由地方环境行政管理机构具体负责。 二、运行机制 决策机制：在决策方面，基本法的条款保障了合作与政策协调及决策过程中 公众的广泛参与。例如，联邦污染控制法第5 1 条规定，“授权批准颁布法律 条款和一般管理条例，都要规定听取参与各方意见，包括科学界代表、经济界代 表、交通界代表以及州罩主管侵扰防护最高部门代表的意见。 执行机制：在执行机制方面，德国的特征是，联邦掌握宏观控制，州和地方 9 山东大学硕上学位论文 灵活机动实施。按照德国基本法的规定，州政府可以按照自己的权责实施联邦的 法律、法令和行政规章。在有些领域，例如核安全和辐射保护法，受联邦的监督， 州可以代表联邦执行联邦法律。对其他一些领域，如化学品、废物越境转移、基 因工程或排放贸易等，则部分或完全由联邦管理。 在州层次上，环境管理形式有两种：一种是直管，这也是最主要的管理方式； 另一种是委托管理。直管就是州环保机构自己直接进行管理环境，在各区( 介于 州、县之间) 设立派出机构，直接到污染企业核查。委托管理就是委托县、市进 行部分环境管理。 联邦与州及州与州之间的协调主要通过环境部长联席会制度。环境部长联席 会由联邦、州的环境部长及联邦、州参议员组成。联席会议由不同州轮流举行， 每年定期举行两次。共同部级程序规则中也规定联邦部委在起草相关文件之前必 须咨询相关州，这样，州的利益和要求应该尽可能地在法规草案中得到反映。而 且，法规草案也要交由相关州阅览。 监督机制：联邦对州环境政策法规实施情况的监督主要依靠法律和司法监 督，州对环境政策法规的实施要经过上议院批准。州环境部或环保局除了是环境 政策法规的主要实施机构，同时还是主要监督机构。州主要通过审查地方环境执 法的决定对地方环境政策的实施进行监督，此外，州还可以对企业直接进行监督。 另外，德国环境行政管理的监督机制还表现在通过环境信息的公开透明，实 行公众、媒体和非政府组织予以监督的机制。 资金保障机制：德国的各级环境行政管理资金一般来自同级政府的财政预 算。一般而言，联邦和州使用国税来履行其环境责任。此外根据“污染者付费原 则”向污染者征收排污费来筹集环境资金也是德国坏保投资的主要来源。由于州 在环境政策实施方面负主要责任，因此州负担资金的主要部分。 三、机构设置 ( 一) 德国联邦环境、自然保护与核安全部 1 9 8 6 年以前德国的环境事务主要由内务部、农业部和卫生部共同负责。1 9 8 6 年6 月6 同，德国联邦环境、自然保护与核安全部( 以下简称德联邦环境部) 成 立，它是联邦政府负责坏境政策的机构。 联邦环境部的职能包括：水与废物管理；土壤保护与受到污染的场地管理； i o 山东大学硕卜学位论文 环境与健康；污染控制；工厂安全：环境与交通；化学品安全；自然与生态保护； 核设施安全、辐射防护、核材料的供给与处置；国际合作。 图2 一l环境部组织机构 ( 二) 联邦环境部主要部门职能设置 德联邦环境部除上述内设6 个司局级管理部门外，单独下设三个局，分别是 联邦环境局( u b a ) 、联邦自然保护局( b f n ) 和联邦辐射保护办公室。需要说明 一点的是，工作人员全部为公务员。 1 联邦环境局：该局主要任务是为联邦环境部提供环境科技支持，特别是准 备法规与管理制度，领域包括：空气质量控制、噪声控制、废物管理、水资源管 理、土壤保护、环境化学以及与健康有关的环境事务。主要任务包括：( 1 ) 就环 境问题对公众进行宣传和教育：( 2 ) 为环境部提供科技咨询；( 3 ) 搜集环境信息 并向社会发布；( 4 ) 参与“蓝色天使 环境标志的评奖：( 5 ) 参与实施土壤保护 战略和污染地的恢复工作；( 6 ) 参与北海的生物多样性监测；( 7 ) 研究并解决与 环境卫生有关的问题；( 8 ) 参与实施植物保护、遗传工程及汽油铅含量法。 同时，环境局还参与许多的国际事务，例如：环境局是世界卫生组织空气质 量管理和空气污染控制的合作中心；它也是南极条约环境议定书的具体实施 山东大学硕 ：学位论文 单位。 环境局内设一个行政管理中心、一个排放贸易办公室和四个处，其机构图如 下： 联