（公共管理专业论文）论地方政府机构编制管理——以瑞安市编制实名制为例.pdf

论地方政府机构编制管理 以瑞安市编制实名制为例 摘要 机构编制实名制是机构编制管理实践中出现的一个新生事物，其兴起的缘由 在于政府管理环境发生巨变、编制与实有人员脱节、政府运行成本不断增加、政 府加强自身建设的客观需求。在实践中，实名制具有丰富的内涵和多样化的实践 形式，也存在一系列亟需解决的问题，从瑞安市的实践来看，机构编制实名制存 在很多弱点，比如：无法解决编内进人执行中的漏洞、无法解决编外聘人的悖论， 无法适应科学配置执政资源的要求等，本文从管理学角度对这些弱点进行分析， 并针对瑞安市的实施现状，提出加强机构编制实名制管理的对策。本文针对机构 编制实名制的制度缺陷，尝试提出机构编制管理的转型路径，即：从模糊行政控 制向总量动态控制拓展、从收放循环向结构调整拓展、从经验管理向科学管理拓 展、从静态管理向动态管理拓展。 做好以瑞安市为代表的机构编制实名制问题的研究，探索政府机构编制管理 方法和出路，其意义将体现为：第一，机构编制实名制其实只是机构编制管理转 型的前奏，它通过构建一个新的协作机制，为整个体制转换准备条件。实名制的 根本目的在于管住底线现有的机构、编制和人员按既定规则运行，而不是追 求理想境界科学配置执政资源。鉴于此，在实施机构编制实名制的基础上， 我们尚需进一步重塑机构编制管理模型，以完成其在市场经济条件下的自我改造 与转型。第二，瑞安市是浙江省沿海一个经济较为发达的地方，一直走在改革前 沿，机构编制管理工作具有一定代表性，可为类似基层地方政府编制管理体制工 作提供微观范典。鉴于机构编制实名制管理工作的共性，本文旨在通过个案研究 折射实名制管理工作存在的不足，为更好推进机构编制管理工作提供新思路。 本文由五部分构成：第一部分主要介绍了机构编制实名制的兴起；第二部分 阐述机构编制实名制的内涵及实践，描述瑞安市机构编制的实施现状：第三部分 阐明机构编制实名制的弱点，并从管理学角度对其进行分析；第四部分就加强瑞 安市机构编制实名制管理提出对策；最后部分探索机构编制管理转型的路径。 瑞安市机构编制管理工作具有定代表性，本文基于对现状的关注，对瑞安 市机构编制实名制问题与对策进行个案研究，以期为类似基层地方政府编制管理 工作提供微观范典。实际工作中，无论是实名制管理，还是整个机构编制工作， 起决定性作用的还是机构编制部门本身。作为管理机构编制的部门，编办应当在 理顺机构编制管理体制、健全工作机构、加强队伍建设方面有更大的作为，以进 一步夯实机构编制工作的基础。 关键词：机构编制；实名制；地方政府 0 nt h e 睑n a g e m e n to ft h ep r e p a r a t i o nfo r l o c a lg o v e r n n m n tb o d i e s ar e a ln a 匝s y s t e mo fr u i a ng o v e r m e n t p r e p a r e da sa ne x a m p l e a bs t r a c t i n s t i t u t i o n si st h er e a l n a m es y s t e mm a n a g e m e n tp r a c t i c e sa n do r g a n i z a t i o n a l e s t a b l i s h m e n to fan e wp h e n o m e n o ne m e r g e d ，w h i c hc a u s e st h er i s eo fg o v e r n m e n t m a n a g e m e n to ft h ee n v i r o n m e n ti sc h a n g e ds ot h e r ei st h ep r e p a r a t i o no fs t a f fi nl i n e w i t ht h eg o v e m m e n ti n c r e a s i n go p e r m i n gc o s t s ，t h eg o v e r n m e n t so b j e c t i v et o s t r e n g t h e nt h ed e m a n df o rs e l f - c o n s t r u c t i o n i np r a c t i c e ，t h er e a l - n a m es y s t e mh a sa r i c hd i v e r s i t yo fc o n t e n ta n df o r mo ft h ep r a c t i c e ，t h e r ei sa nu r g e n tn e e dt os o l v ea s e r i e so fi s s u e s ，f r o mt h ep r a c t i c eo fr u i a nc i t y , t h ei n s t i t u t i o n s ，t h e r ea r em a n y w e a k n e s s e si nt h er e a l - n a m e s y s t e m ，s u c ha s p e o p l ec a nn o te n t e r f o rt h e i m p l e m e n t a t i o no fv u l n e r a b i l i t y , f o rt h ee x t e r n a lp e o p l ec a nn o ts o l v et h ep a r a d o x ， u n a b l et oa d a p tt ot h es c i e n t i f i ca l l o c a t i o no fp o w e rr e s o u r c e sr e q u i r e m e n t s ，t h i s a r t i c l ef r o mam a n a g e m e n tp o i n to fv i e wo fa n a l y s i so ft h e s ev u l n e r a b i l i t i e sa n dt h e i m p l e m e n t a t i o no fr u i a nc i t yf o rt h es t a t u sq u o ，t os t r e n g t h e nt h ep r e p a r a t i o no f t h e r e a l n a m es y s t e mm a n a g e m e n tb o d yo ft h er e s p o n s e i nt h i sp a p e r , t h er e a l n a m e s y s t e mf o rt h ei n s t i t u t i o n so ft h es y s t e mo fd e f e c t s ，t r yt om a k et h ep r e p a r a t i o no f m a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n si nt r a n s i t i o np a t h ，t h a ti s ：f r o mt h ea d m i n i s t r a t i v ec o n t r o lo f f u z z yc o n t r o lt ot h ed y n a m i ce x p a n s i o no ft h et o t a l ，f r o mt h ef o l d i n gc y c l et ot h e e x p a n s i o no fs t r u c t u r a la d j u s t m e n t ，f r o mm a n a g e m e n tt o s c i e n t i f i cm a n a g e m e n t e x p e r i e n c ei nd e v e l o p m e n t ，f r o ms t a t i cm a n a g e m e n tt ot h ee x p a n s i o no fd y n a m i c m a n a g e m e n t r u i a nc i t yt od oag o o djo bw i t ht h ea g e n c yt or e p r e s e n tr e a l - n a m es y s t e mf o r i i i t h ep r e p a r a t i o no fs t u d i e s ，t h ep r e p a r a t i o no ft h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ta g e n c i e s t oe x p l o r ew a y sa n daw a yo u t ，i t ss i g n i f i c a n c ew i l lb er e f l e c t e da sf o l l o w s ：f i r s t ，t h e p r e p a r a t i o no f t h er e a l - n a m es y s t e mb o d yo r g a n si so n l yap r e l u d et ot h ep r e p a r a t i o n o ft h em a n a g e m e n tr e s t r u c t u r i n g ，i ti sb yc o n s t r u c t i n gan e wt h ec o o r d i n a t i o n m e c h a n i s m ，f o rt h ee n t i r es y s t e mt op r e p a r et h ec o n d i t i o n so ft h ec o n v e r s i o n t h e f u n d a m e n t a lp u r p o s eo ft h er e a l n a m es y s t e mi st om a n a g et h eb o r o ml i n e t h e e x i s t i n gi n s t i t u t i o n s ，e s t a b l i s h m e n ta n dp e r s o n n e l i na c c o r d a n c ew i t he s t a b l i s h e dr u l e s ， r a t h e rt h a nt h ep u r s u i to fa ni d e a lr e a l m t h es c i e n t i f i cg o v e r n a n c eo fr e s o u r c e s a l l o c a t i o n i nv i e wo ft h i s ，i nt h ep r e p a r a t i o no ft h ei m p l e m e n t i n ga g e n c i e sb a s e do n t h er e a l n a m es y s t e m ，w en e e dt or e s h a p ei n s t i t u t i o n st of u r t h e rt h ep r e p a r a t i o no f m a n a g e m e n tm o d e l ，i no r d e rt oc o m p l e t ei t sm a r k e te c o n o m yi ns e l f - t r a n s f o r m a t i o n a n dt r a n s f o r m a t i o n s e c o n d ，r u i a nc i t y , z h e ji a n gp r o v i n c ei sa ne c o n o m i c a l l ym o r e d e v e l o p e dc o a s t a la r e a s ，h a sb e e n a tt h ef o r e f r o n to fr e f o r m ，e s t a b l i s h m e n to f m a n a g e m e n tb o d i e sh a v ea c e r t a i nr e p r e s e n t a t i o n ，s i m i l a rt ot h eg r a s s r o o t sl e v e lf o r t h ep r e p a r a t i o no ft h em a n a g e m e n ts y s t e mo fl o c a lg o v e m m e n t t op r o v i d em i c r o _ f a n d i a n i nv i e wo ft h er e a l n a m es y s t e mm a n a g e m e n ta g e n c i e sw o r ki nc o m m o n p u r p o s eo ft h i sp a p e ri s ac a s es t u d yr e f l e c t st h er e a l n a n q es y s t e mm a n a g e m e n t s h o r t c o m i n g s ，i no r d e rt op r o m o t eb e t t e rm a n a g e m e n to fi n s t i t u t i o n st op r o v i d en e w i d e a s i nt h i sp a p e r , f i v ep a r t s ：t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h ep r e p a r a t i o no ft h eb o d yo f t h er i s eo ft h er e a l 。n a m es y s t e m ；t h es e c o n dp a r to ft h eb o d yc o n t e n to ft h e p r e p a r a t i o no fr e a l n a m es y s t e m ，a n dp r a c t i c e ，d e s c r i b e st h ep r e p a r a t i o n o fr u i a nc i t y a g e n c i e st oi m p l e m e n tt h e s t a t u sq u o ；t h et h i r dp a r to ft h ep r e p a r a t i o no ft h er e a l - n a m e s y s t e mt oc l a r i f yi n s t i t u t i o n a lw e a k n e s s e s ，a n df r o m t h em a n a g e m e n tp o i n to fa n a l y s i s ； f o u r t hp a r to nt h es t r e n g t h e n i n go fi n s t i t u t i o n sr u i a nc o m eu pw i t hs t r a t e g i e st o m a n a g et h er e a l n a m es y s t e m ；t h el a s tp a r to ft h ep r e p a r a t i o no f t h em a n a g e m e n to f i n s t i t u t i o n st oe x p l o r et h ep a t ho ft r a n s i t i o n r u i a nc i t ya g e n c i e sw i t ht h ep r e p a r a t i o no ft h em a n a g e m e n tr e p r e s e n t a t i v e ，t h i s a r t i c l ec o n c e r n st h es t a t u sq u oo nt h eb a s i so ft h er u i a nc i t ya g e n c i e sw i t ht h e p r e p a r a t i o no f t h er e a l n a m es y s t e mr e s p o n s et oc a s es t u d i e s ，s i m i l a rt ot h eg r a s s r o o t s i v l e v e lw i t hav i e wt ot h ep r e p a r a t i o no ft h em a n a g e m e n to fl o c a lg o v e r n m e n tt o p r o v i d em i c r o f a n d i a n p r a c t i c a lw o r k , w h e t h e ri ti st h er e a l n a m e s y s t e m m a n a g e m e n t ，t h ep r e p a r a t i o no ft h ew h o l eb o d y , p l a yad e c i s i v er o l ei nt h ep r e p a r a t i o n o ft h e i ro w nd e p a r t m e n t so ri n s t i t u t i o n s a st h eg o v e r n i n gb o d y p r e p a r e dd e p a r t m e n t s ， s h o u l db er a t i o n a l i z e df o ra g e n c i e st od ot h ep r e p a r a t i o no ft h em a n a g e m e n ts y s t e m ， i m p r o v et h ew o r ko fi n s t i t u t i o n s ，s t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go fg r e a t e ra st of u r t h e r s o l i d i f yt h eb a s i sf o rt h ep r e p a r a t i o no fb o d i e s k e yw o r d s ：o f f i c i a li n s t i t u t i o n se s t a b l i s h m e n t ；r e a l n a m es y s t e m ；l o c a l g o v e r n m e n t v 浙江师范大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机构已 经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文 中作了明确的声明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 左钧 作者签名：金铠日期：2 0 0 9 年3 月1 5 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解浙江师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和 借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。同意浙江师范大 学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名趣毳导师躲慨2 咖年3 肌日 4 2 ( 一) 选题意义 一、绪论 机构编制实名制是机构编制管理实践中出现的一个新生事物。本课题立足于 瑞安市机构编制实名制管理现状，从管理学角度分析机构编制实名制的弱点，并 提出加强瑞安市机构编制实名制管理的应对策略。另外，为适应市场经济体制转 型的需要，机构编制管理还应探索全新的转型路径。 推行“实名制”，是加强机构编制管理题中的应有之义。做好以瑞安市为代 表的机构编制实名制问题的研究，探索政府机构编制管理的方法和出路，其意义 在于： 第一，机构编制实名制其实只是机构编制管理转型的前奏，它通过构建一个 新的协作机制，为整个体制转换准备条件。实名制的根本目的在于管住底线 现有的机构、编制和人员按既定规则运行，丽不是追求理想境界科学配置执 政资源。鉴于此，在实施机构编制实名制的基础上，我们尚需进一步重塑机构编 制管理模型，以完成其在市场经济条件下的自我改造与转型。 第二，瑞安市是浙江省沿海一个经济较为发达的地方，一直走在改革前沿， 机构编制管理工作具有一定代表性，可为类似基层地方政府编制管理工作提供微 观范典。鉴于我国机构编制实名制管理工作的共性，本文旨在通过个案研究折射 实名制管理工作存在的不足，以期抛砖引玉，为更好推进机构编制管理工作提供 新思路。 ( 二) 国内外研究现状 1 国内研究现状 随着中华人民共和国公务员法的颁布，我国才真正意义上开始实施机构 l 一、绪论 编制实名制。中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管 理严格控制机构编制的通知( 厅字( 2 0 0 7 ) 2 号) 中指出“试行机构编制实名 制管理制度，要求凡按规定批准成立的党政机关和事业单位都要实行定编定员， 确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职 数相对应 。由此可见，实行机构编制实名制管理的实质，在于明确编制与人员 的关系，实现定编定岗到人。如何实现定编定岗到人? 关键是要实现机构编制管 理与人员管理的紧密结合，实现机关事业单位编制管理各要素( 编制数额、编制 性质、领导职数、编制结构等) 与机关事业单位实有人员一一对应，使具体人的 身份、岗位符合编制管理的要求。 机构编制实名制是机构编制管理理论和实践中产生的一个新名词和新生事 物，它的兴起是多重因素综合作用的产物。从总体上看，它既是经济社会转型的 必然结果，也是机构编制管理的现实需求。由于现实机构编制管理方面存在的问 题，机构编制管理理论研究绝大部分都是由机构编制部门工作人员，为了克服当 前机构编制管理过程中存在的实际问题，所作的具有针对性的研究成果。笔者认 为，我国在机构编制管理方面的理论研究可划分以下三个阶段： 第一阶段：2 0 世纪9 0 年代中期以前。我国1 9 7 8 年实行改革开放以来，随 着经济体制改革的推进，政府体制改革也迫在眉睫。机构编制管理研究早期主要 集中在上个世纪9 0 年代初期。在这一阶段中，机构编制管理的研究，主要针对 的是计划经济体制下机构设置的随意性、指令性等产生的问题。这一时期，机构 编制管理方面的术语也尚未成熟。比如，陈广萍与王丹1 9 9 4 年在其试探机构 编制管理科学化中提出“长期以来，我国机构编制膨胀的一个重要原因就是没 有实行管理的科学化。实行机构编制管理科学化，依据统一的标准、现代的方法、 科学的程序、严格的法制，有利于克服长官意志和主观随意性；有利于控制人员 膨胀和防治机构臃肿；有利于保证人员合理组合和发挥群体效应，实现机构编制 精简、统一、效能”。杨文忠在其机构编制必须规范化管理( 1 9 9 4 ) 中对如何 规范化管理提出“机构编制工作必须以明确规定政府机构设置、职责范围划分、 相互组织形式和内部组织形式、工作人员员额、结构比例、职务系列及职位限额 等实体性和机构编制增减过程中申报、审核、批复、争议处理等程序性问题为内 容的法律、法规等作为依据，从而最大限度地抑制和最终消除机构编制管理工作 2 一、绪论 中长期存在的盲目性、随意性”。 第二阶段：2 0 世纪9 0 年代后期。1 9 9 4 年至1 9 9 7 年几年间，我国经济发展 经历了高速度、高通货膨胀到高速低胀的转变，在此期间，政府在职能定位、机 构设置以及管理方式等方面，在有效加强政府宏观调控职能方面，暴露出了一些 不足。行政体制改革的主要任务在于政府职能定位、机构调整、中央政府与地方 政府权限调整、干部人事制度改革、加强行政民主法制建设以及培育行政新文化 等等。这一阶段的研究，如王斐在堵疏并举切实加强机构编制管理( 1 9 9 9 ) 中提出“凡属调整党政群机关、事业单位的机构设置、人员编制、结构比例和领 导职数等，必须按规定提出申请行文公布”，在机构编制管理出路方面， 如郭泽保在其县级机构编制管理科学化探讨( 1 9 9 9 ) 提出建章立制，明确职 责、编制、领导职数等，“取消干部终身制，允许提前退职退休”、“对违反编制 法规的单位，按小平同志提出的编制就是法律的指示，给予文字通报或处 罚 之类。还有乡人的论控制就是精简( 1 9 9 6 ) 、张作刚加强机构编制管 理推进行政体制改革( 2 0 0 0 ) 等等。这些基于实际工作的理论研究，为机构 编制实名制的推出准备了条件。 第三阶段：进入2 l 世纪以后。中国经济高速发展，为适应新时期市场经济 体制的转型，深化行政体制改革，学者与编制部门的实际工作者们在这一阶段的 研究主要集中于转变政府职能、机构编制实名制、法制建设、人员编制总体规模 等方面。为了适应现实机构编制管理需要，2 0 0 5 年，中央编办提出“编制实名 制”，由于在实际的工作中发现不足之处，又提出“机构编制实名制 的概念。 机构编制实名制概念的提出和机构编制实名制的推行，为机构编制管理开辟了新 视野，对机构编制部门依法行政、规范管理、提升水平具有积极的推动作用。岳 阳市编办实名制问题探索( 2 0 0 8 ) 就实名制概念作了探讨，认为“机构编制 实名制不仅仅是实名登记制 ，也非“编制实名制 ，它远比机构编制实名制概念 的外延大得多，更不能将机构编制实名制等同于“编制终身制”。刘政在编制 实名制管理的对策与建议( 2 0 0 7 ) 中就如何实施实名制管理作了探讨，本文对 其观点作了扬弃，比如在消化编外聘人问题上，刘政同志认为可以通过开展“定 岗定员”将单位在岗人员纳入编内管理，逐步消化，笔者认为他忽视了机构编制 邓小平文选第二卷军队整顿的任务( 一九七五年七月十四日) 一、绪论 身份的特定性与“儿进必考”的原则。就机构编制实名制“公开”的内涵，薛治 铮在对推进机构编制事项公开的几点初步思考作了相应的探讨，他在文中指 出，“实行机构编制事项的逐步公开是一个不可避免的历史过程”，深刻分析了 目前机构编制公开的背面问题，并就对策作了探讨。他认为，机构编制公开不应 搞“一次性 全面公开，要“分步骤”、逐步公开，要建立“长效公开机制”。 曹阳在试行政府雇员制度完善人才引进方式提出对一些专业技术性的急需 岗位，可在统一招考之外另辟蹊径，实行“聘用 制，本文对此作了借鉴。 从总体上看，我国编制实名制的研究还处于初级阶段。机构编制管理方面相 关立法也较为笼统，要深化行政体制改革，加强机构编制管理方面的理论研究， 为机构编制管理的转型将起到一定的促进作用。 2 国外研究现状 编制管理在国外并非热门研究课题。纵观世界各国，编制管理始终与机构改 革紧密相连。国外政府机构的组织规模，从职能宽泛、机构众多的“大政府”， 到寻求职能转变、机构优化的“有限而有效”的政府，经历了一定的发展演变。 在演变的过程中，各国政府都努力使机构设置与本国经济的发展状况相适应，与 政府的职能转变相适应。 欧美、日本等发达国家在编制管理方面有较为完善的法律为依据。如在日本 国家有定员法，地方也有类似的条例，这些法律、条例有效地遏制了公务员 队伍的过度膨胀。如美国实行严格的立法、行政、司法三权分立的政治制度，形 成三个不同的体系。其联邦公务员的范围仅指在美国联邦行政机构中执行公务的 人员，他们由美国联邦人事管理总署根据联邦公务员法律规定进行管理。总署人 员编制为5 0 0 0 人，其中3 0 0 0 人在华盛顿工作，2 0 0 0 人在各地区的办事处、办 公室工作。增编或减编需通过国会，需通过一系列公开的法定程序。 ( 三) 主要问题和创新点 本课题研究中，有四个方面，既是本课题的重点、难点，也是本课题的特别 创新之处。 4 一、绪论 ( 1 ) 机构编制实名制的弱点。从实践来看，机构编制实名制并非完美无暇， 它也不可避免地存在一些不尽如人意之处，一是编内进人的原则在执行中还有漏 洞，二是难解编外控制人员悖论，三是无法回应科学配置执政资源的客观需求等。 ( 2 ) 机构编制实名制弱点的管理学分析。一是职能部门间的权力冲突，二 是临时工实际需要与管理难题的冲突，三是拘泥于机构编制的狭隘视角，容易走 入舍本主逐末的歧途，四是无法有效回应科学配置执政资源的客观需求。 ( 3 ) 加强瑞安市机构编制管理的对策。一是发展电子政务，健全编制管理 基础体系；二是采取有利措施，妥善填补编内进人漏洞；三是建立领导责任追究 机制，加强内部约束；四是强化部门协作，健全监督机制；五是引入人才租赁与 考核制度，逐步规范编外聘人；六是加强宣传力度，营造规范化编制管理氛围。 ( 4 ) 机构编制实名制其实是机构编制管理转型的前奏，尝试探索几种转型 路径：一是从模糊行政控制向总量动态控制拓展，二是从收放循环向结构调整拓 展；三是从经验管理向科学管理拓展；四是从静态管理向动态管理拓展。 ( 四) 研究思路与研究方法 基于机构编制管理的共性，本文通过调查研究的方法，对瑞安市机构编制实 名制问题与对策进行个案研究，为类似基层地方政府编制管理工作提供微观范 典，以期达到辐射共性的目的，为更好推进机构编制管理工作提供新思路。 机构编制实名制的兴起 在经济和社会快速转型、全面建设小康社会的新时期，机构编制实名制应时 而生，为机构编制管理跳出“精简一膨胀一再精简一再膨胀 的循环圈开辟了新 视野。面对机构编制实名制这一新生事物，我们亟需从理论层面对其进行系统梳 理。机构编制实名制的兴起是多重因素综合作用的产物。从总体上看，它既是经 济社会转型的必然结果，也是机构编制管理的现实需求。机构编制实名制概念的 提出和机构编制实名制管理的推行，为机构编制管理开辟了新视野，对机构编制 部门依法行政、规范管理、提升水平具有积极的推动作用。 ( 一) 我国机构编制管理体制 据现代汉语词典解释，“编制”是指组织机构的设置及其人员数量的定 额和职务的分配。即编制包括机构设置、人员定额和职务分配三方面内容。“编 制管理”指为完成编制而进行的管理活动，是对组织自身的结构完善而进行的管 理活动。我国行政领域中的编制管理活动作为整个国家机构编制管理的一部分， 由从中央到地方的各级机构编制管理机关( 机构编制委员会) 统一管理，是党政 合一的机构( 具体处理日常事务的办事机构是机构编制委员会办公室，通常简称 “编办”) ，其职责范围不仅包括对行政机关的编制管理，还包括对其他国家机 关、中国共产党、人民政协、各民主党派和人民团体机关的编制管理，以及一部 分国家事业单位机关的编制管理。我们通常所称的“机构编制管理 ，可以理解 为“党和国家进行的编制管理活动。 中国编制管理部门的设置，无论在中央还是在地方各级，其组织形式基本相 同，均为委员会制。机构编制委员会的组成，除中央一级外，地方各级均由党委 和政府的主要领导担任主任、副主任，由组织、人事、计划、财政等部门的主要 “徐晓林。田穗生行政学原理( 第二版) 蝴武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 4 ：1 3 2 6 二、机构编制实名制的兴起 领导任委员，实行集体领导与首长负责相结合的工作制度。其办公机构设置的具 体形式，各地又不完全相同。 第一种类型是机构编制委员会办公机构单独设立。 第二种类型是机构编制委员会办公机构与同级人事厅( 局) 合署办公，直接 向同级机构编制委员会负责并报告工作。 第三种类型是机构编制委员会办公机构虽可独立行使职权，但它是人事厅 ( 局) 内部的处、室。有的地方只设一个处室；有的地方则设若干个处室。对外 保留办公室的名义，一般由人事厅领导兼办公室主任。 ( 二) 机构编制实名制兴起的缘由 机构编制实名制的兴起，是多重因素综合作用的产物。从总体上看，它既是 经济社会转型的必然结果，也是机构编制管理的现实需求，同时，它还与政府改 革密不可分。概而言之，机构编制实名制的兴起，是因为： 政府管理环境发生巨变 中国改革开放以来的巨变莫过于社会主义市场经济体制的逐步建立，从宏观 层面看，市场经济是一个分散而高效的社会结构，它要求一套完整而系统的政府 构架与之密切配合。就我国而言，政府一方面是市场经济体制的缔造者与推动者； 另一方面，作为社会结构的有机组成部分，政府无法摆脱市场经济体制而超然独 存。换言之，政府结构、功能、运行均受市场经济体制的制约与影响。而就机构 编制管理来说，作为政府管理的重要组成部分，它最初是为了适应计划经济体制 而设计并运行的。在市场经济条件下，带有浓厚计划经济烙印的机构编制管理承 受双重压力：一是要完成角色转变，努力适应市场经济的内在需求；二是要适应 政府主导经济、社会发展的模式。内外部环境的巨变，一方面迫切要求机构编制 管理摒弃传统思维，随市场经济的发展而不断调适；另一方面，又不能脱离政府 主导经济社会发展的现实国情。 “馀晓林，田穗生行政学原理( 第二版) m 武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 4 ：1 4 4 7 二、机构编制实名制的兴起 编制与实有人员脱节 计划经济时代，编制是分配给政府机关、事业单位挑选、使用工作人员的依 据和凭证，归根结底，它是一种身份。占用行政编制还是事业编制，表明不同的 身份，分属不同的序列，享受不同的福利待遇。市场经济条件下，随着政府财政、 人事制度的渐进改革，地方政府逐渐掌握了一定程度的财政权、人事权，因而可 以在核定的机构编制之外进行自由裁量。譬如，地方政府为了完成政策性安置任 务、缓解就业压力、推动经济社会发展，不得不行使自由裁量权，造成机关、事 业单位实有人员( 即财政供养人员) 大于经审批的编制员额现象，超编、混编、 混岗、超领导职数等等问题就随之衍生。这对机构编制管理提出了挑战，迫使它 重新思考如何才能管住实有人员的非理性增长态势。 政府运行成本不断增加 政府运行既有经济成本，又有管理成本，还有政治成本。经济成本具体表现 为政府运行过程中的物质耗费。经济成本的高涨形成财政压力甚至是负担，使政 府无法把大量财政收入真正用于经济社会发展。此时，精简机构、压缩编制尤其 是实有人员的规模就成为当务之急。就管理成本而言，迄今为止，任何一个公共 部门都无法摆脱“帕金森定律”的魔咒。现实中，随着实有人员代数级数增加， 公共部门内部之间、部门彼此之间的关系数则呈几何级数增加，产生常见的诸如 “公文旅行 、“文山会海”、“推诿扯皮”等现象，这种内部损耗带来了无形 的效率损失。在通讯高度发达的时代，公共部门人员增加以及管理效率下降的负 面信息和评价会快速传输给普通民众，加上其它社会不公正现象的存在，民众的 不满情绪就会逐渐积贮并发酵，给社会稳定带来相当程度的风险。这就是政治成 本。正是由于经济成本、管理成本、政治成本的不断增加，政府被迫循着因果链 条找寻问题形成的原因，从控制实有人员膨胀上着手，以期减缓压力，提高效率， 降低执政风险。 8 二、机构编制实名制的兴起 政府自身建设的客观需求 机构编制管理是政府管理的重要组成部分，理顺机构编制管理是深化行政管 理体制改革、加强政府自身建设的重要一环。从机构编制管理的决策、执行、监 督与反馈等流程来看，执行与监督环节是管住机构编制的着力点；从机构编制管 理的历史和现状来看，执行与监督领域是问题的高发地带，超编、混编、吃“空 饷”、底数不清等问题均发生在机构编制执行与监督阶段；从创新空间来看，控 制机构、编制和实有人员增长是地方政府的重要职责，执行与监督领域的创新在 地方权限范围内，因而有较多的创新空间和自主权。机构编制实名制是联系执行 和监督的桥梁与纽带，它把机构、实有人员与经审批的机构、编制一一对应起来， 将机构编制管理的重心从审批( 即决策阶段) 向后位移，将管理触角延伸，改变 了机构编制管理者长久以来扮演的被动角色。在法治社会尚未完全建立的情况 下，在政府主导经济社会发展的模式中，这一从吏治入手加强政府自身建设的做 法通常是积极而富有成效的。 9 三、机构编制实名制的内涵及实践 机构编制实名制自产生以来，众说纷纭，褒贬不一。有人认为，机构编制实 名制是新瓶装旧酒；有人认为，机构编制实名制是管理方法的创新；有人则认为， 机构编制实名制是机构编制领域的一场革命。那么，机构编制实名制究竟应如何 界定呢? 可以从内涵和实践两方面入手对其进行剖析。 ( 一) 机构编制实名制的内涵 “实名制”基本含义是指公民在社会活动中必须依法出具、使用居民身份证 登记的真实姓名，是一个通行的概念，属民事范畴。“行政事业单位的人员编制 实名制则是一种行政管理行为和制度，就是将由机构编制部门核定到机构的 编制按规定的类别、特定的程序定编到人，而且定编到人的姓名同居民身份证登 记的姓名相一致，把抽象的编制具体化，使自然人的进编有章可循，让在编人员 的身份认定有凭有据。机构编制实名制管理则是通过实行机构编制实名制，为了 控制人员膨胀，落实编制管理方针政策而采取的一种核准使用编制的管理方 法。 中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格 控制机构编制的通知( 厅字( 2 0 0 7 ) 2 号) 中指出“试行机构编制实名制管理 制度，要求凡按规定批准成立的党政机关和事业单位都要实行定编定员，确保具 体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对 应 。由此可见，实行编制实名制管理的实质，就是明确编制与人员的关系，实 现定编定岗到人。如何实现定编定岗到人? 关键是要实现机构编制管理与人员 管理的紧密结合，实现机关事业单位编制管理各要素( 编制数额、编制性质、领 。彭宇旭推行人员编制实名制管理的几点思考中国机构网。 h t t p ：w w w c h i n a o r g c n f o r u m v i e w t h r e a d p h p ? t i d = 3 2 1 ， 2 0 0 7 - 8 - 1 0 ， 2 0 0 8 5 - 1 2 留地方各级人民政府机构设置和编制管理条例 1 0 三、机构编制实名制的内涵及实践 导职数、编制结构等) 与机关事业单位实有人员一一对应，使具体人的身份、岗 位符合编制管理的要求。 “正确认识机构编制实名制，要消除三个误区。其一是把机构编制实名制等 同为实名登记制。其二是将机构编制实名制等同为编制实名制。机构编 制实名制概念的外延是比较大的，它不仅要求把编制和实有人员信息对应起来， 还要求把机构限额和具体机构设置情况、上级审批的机构编制事项与具体落实情 况、核定的领导职数和领导干部配备情况对应起来。我们在2 0 0 5 年时提的也是 编制实名制，但在实践中意识到了这一提法的片面性，在2 0 0 6 年以后就改成 了机构编制实名制的提法。其三是将机构编制实名制等同为编制终身制。实 施机构编制实名制，只是明确某一具体时段在编人员的占用编制状态，并非终身 世袭。如领导职务管理，我们将市长、局长等职务明确到某人，但并非认同某人 终身担任此职务。 从宏观上看，机构编制实名制是为了控制机构、编制和实有人员膨胀、落实 机构编制管理方针政策而采取的一种核准使用机构编制的管理方法。实践中，它 以部门协调配合为前提，以“机构编制管理证( 卡) ”为载体，以用编制核准 为基本内容，以经审批的机构、编$ 1 5 n 实有机构、人员名实对应为目的。从机构 编制实名制的功能设计来看，它旨在达到以下几个目标： ( 1 ) 从身份管理到岗位管理。由于我国干部人事制度是在计划经济背景下 形成的，因而与之相应的“编制”一词带有浓厚的计划配置色彩。实际上，编制 在当时是一种资格或身份，是否占用编制，占用什么编制，在很大程度上与一个 人的身份、地位、福利待遇等紧密相连。随着市场经济体制的逐步建立，财政、 人事体制的改革，地方有了更多的自主权，编制之下开始出现实有人员的概念， 对传统编制管理形成了巨大冲击。编制数与实有人数常常无法一一对应，在岗不 在编人员、在编不在岗人员、编外人员、混编人员进入人们的视野。机构编制实 名制的出现，就是由于市场经济条件下实有人员大于经审批的编制数额现象，把 管理从抽象的编制转向具体的岗位和实有人员，以适应由计划经济向市场经济的 背景转换，实现从身份管理到岗位管理的过渡。 也岳| ；几市编办实名制问题探索 e b o l 中国机构网， h t t p ：v n v w c h i n a o r g c n s m z o l z x d t 2 0 0 8 0 9 1 2 c o n t e n t 一5 2 4 3 0 7 3 h t m ， 2 0 0 8 9 1 2 ， 2 0 0 8 9 1 2 喀中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强机构编制管理工作的通知( 厅字 2 0 0 2 1 7 号) 三、机构编制实名制的内涵及实践 ( 2 ) 从割据式管理到协作式管理。以管理学的角度来看，机构编制管理是 一个包含决策、执行、监督、反馈等顺次环节的完整流程。在机构编制实名制管 理完整循环中，涉及组织人事、财政、劳动保障、纪检监察等诸多部门，各部门 之间都有明确的职能界定和权限划分。决策环节主要是由机构编制部门进行机构 编制的审批；执行环节主要由组织、人事、财政、劳