非营利组织的公共责任探讨.docx

非营利组织的公共责任探讨以中国红十字会为例刘俊（湖北经济学院湖北武汉）摘要：中国红十字会等非营利组织不断爆发的丑闻，引发了人们对非营利组织公共责任的思考。通过对非营利组织公共责任缺失的原因分析，试图从完善法律法规、建立良好的自律机制、建立行业互律机制、构建多元的监督体系等方面强化非营利组织公共责任的承担。关键词：非营利组织；公共责任；中国红十字会中图分类号：C913文献标识码：1038非营利组织的组织目标和公共责任高度契合，对非营利组织而言，承担公共责任是天经地义的事情。然而，年的“天价饭费事件”和“郭美美事件”将中国红十字会推上了风口浪尖，引发了社会各界的质疑。本应承担公共责任的非营利组织，却屡屡爆出丑闻，引发了人们对非营利组织公共责任的深层次思考。非营利组织公共责任的内涵何谓非营利组织公共责任？国内外专家学者有不同的认识，仁者见仁，智者见智。综合各位专家学者的观点，笔者认为，非营利组织的公共责任表现为法律责任、财务责任、绩效责任、职业责任和道德责任等。范围主要包括四个方面：一是对上的责任，即非营利组织对委托人（政府、捐赠者等）承担责任；二是对下的责任，即非营利组织对服务对象的责任；三是对外的责任，即非营利组织对外部专家和同行所承担的责任；四是对内的责任，即非营利组织对专职雇员和志愿者的责任。在非营利组织公共责任中，尤其强调职业责任和道德责任，即非营利组织以公益为首要目标，成员要利用自己的专业知识最大限度地维护和促进公共利益的实现，并且组织成员在行动过程中要符合社会道德规范的要求。中国红十字会承担公共责任的现状中国红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，是以发扬人道、博爱、奉献的红十字精神，保护人的生命和健康，促进人类和平进步事业为宗旨。中国红十字会自年成立，经过多年的发展，目前已经成为了中国最大的非营利组织。它有万名志愿者，万个团体会员，万个基层组织，万名会员，其中万名青少年会员。作为中国最大的非营利组织，中国红十字会在承担社会公共责任方面发挥着十分重要的作用。特别在备灾救灾、卫生救护、青少年教育、宣传筹资等领域更是发挥着先锋模范的作用。如年“汶川地震”、年“雅安地震”，中国红十字会率先奔赴现场展开救援工作，并通过各地的红十字会组织，筹集物资和资金，进行地震的救援工作和灾后重建工作。又如在艾滋病防治领域，中国红十字会通过网络媒体、现场宣传、活动日等各种方式，宣传防治艾滋病的相关知识，并卓有成效。总而言之，在公共责任领域，中国红十字会发挥的巨大作用是无可替代的，但在其承担公共责任的同时，也面临着困境和危机。“天价饭费事件”、“郭美美事件”使得中国红十字会陷入了严重的“信任危机”，年月，联合早报网以“郭美美事件之后你还会给红十字会捐款吗？”为题，开展了一项读者投票，调查结果显示当中有高达的读者表示“不会再捐款，会选择其他渠道”，有选择“视情况而定”，仅的读者表示“依然信任红十字会”。据有关媒体报道，自从郭美美事件爆发以来，红十字会的捐款数额大幅下降，有些地方红十字会的捐款逼近零，红十字会公信力严重丧失。非营利组织公共责任缺失的原因分析相关法律法规体系不健全现有的法律法规远远不能满足非营利组织蓬勃发展的需要，非营利组织运作与管理不断遭遇法律空白，无法可依，发展严重受阻。如基金会管理条例中规定基金会应当及时如实地向捐赠人说明善款使用情况，但可控性和操作性不强。“郭美美事件”之后，迫于社会各界的压力，中国红十字会开通了捐赠信息发布平台（试运行）。但各项资金数据也只是一个归类和总数，并没有具体的明细。善款的使用情况，大部分捐赠人无从知晓。个人捐款不知去向，更不必说跟踪报告，就连捐款查询也是万元以上才能查询，万元以下却不能知晓。缺乏有效监管机制（1）政府管制不足。我国政府对非营利组织实行“双重管理”体制，即有登记管理机关和业务主管部门同时对非营利组织进行监督管理，严重影响到非营利组织独立性和自主性的发挥，而且由于两个管理部门的职责划分不清、相互推诿，使得非营利组织的管理存在一些真空地带。（2）社会监督不够。一方面，社会监督意识淡薄，公众主动对非营利组织监督的行为很少，主动去了解其财务和资金使用流向的更是少之又少。另一方面，舆论监督乏力，我国的新闻媒介往往是在政府监督部门或其他监督机构发现问题并处理后进行报道，通常是报喜不报忧，这极大限制了其监督职能的发挥。虽然近年来，网络舆论兴起，在“郭美美事件”中，网络舆论给了红十字会极大的压力，但要真正实现有效的舆论监督，还有一个十分漫长的过程。（3）第三方评估机构尚未真正建立。我国目前还没有建立起完全意义上的第三方评估机构。第三方评估机构，即独立于政府和非营利组织的专业的民间评估机构，其随时对非营利组织的运作状况、财务状况、资金使用情况进行及时、客观和公正的披露，具有较强的权威性和公信力。内部自律机制缺乏内部自律通常建立在道德伦理和责任认知的基础上，从内部强化非营利组织公共责任的实现。内部自律系统往往比外部制度建设影响更加深远。目前国内专业的社会工作者严重缺乏，非营利组织从业人员总体素质不高、思想觉悟较低、工作能力和办事效率低下。尤其是官办色彩浓厚的非营利组织，管理层大多由政府部门官员兼任，非营利组织成为领导退居二线、发挥余热的重要场所。这些一方面导致非营利组织专业能力低下、管理理念落后，另一方面组织内部人员基本素质、职业道德操守及公益精神不同程度缺乏，与组织的宗旨和使命严重背离。慈善行业垄断慈善行业的垄断在提高组织专业化水平、降低慈善成本、提高项目的运作效率等方面发挥了极大的优势，但由于缺乏竞争也造成了非营利组织公共责任淡薄、公益精神与使命感缺失等问题。官办色彩浓厚的非营利组织能筹集大量的善款，但善款没有及时用出去，或者偏离了公益领域；这类的非营利组织没有筹集资金的压力，因而也没有足够的动力去保障资金的高效使用，保障捐赠者的知情权，维护组织的公信力。强化非营利组织公共责任的途径建立完善的法律框架（）利益相关者权利制度化。各利益相关者参与监督既是一种权利也是一种义务，法律法规应明确规定捐赠者、受益人、民众等利益相关者对非营利组织的权力和责任。捐赠者有权对非营利组织运作状况、资金使用状况进行监督，如果非营利组织违反捐赠者意愿，捐赠者有权通过一定途径督促非营利组织实现特定公益目旳。受益人作为非营利组织的主要服务对象，若非营利组织违反合同约定使其利益遭受损失，法律规章中应有特定的条款规定帮助受益人进行维权。此外，社会大众、媒体的知情权与监督权也应得到具体的保障。（）建立信息披露制度。非营利组织信息披露制度不完善或缺乏操作性，都会不同程度的造成捐赠人、受益人、社会公众的信息不对称，利益相关者对非营利组织监管权利难以保障。建立信息披露制度应注意三点：一是信息披露途径多样化。拓宽信息披露的渠道，包括政府登记管理部门与业务主管部门披露、非营利组织自觉披露、第三方评估机构披露、网络和媒体等社会大众披露等。二是信息披露内容的明确和具体。即对哪些内容进行披露、披露内容指标的设置和操作化等。三是信息披露的现实性与可行性，即对可能进行披露的内容进行详细制度安排，做到有法可依、有法必依。建立良好的自律机制（）道德驱动的自律。道德驱动的自律是以价值观、人生理想、社会责任感和事业感为基石的自律。它主要依靠信仰、习惯、良心和社会舆论等来维护和保障实施。道德驱动的自律使非营利组织成员在完成组织使命的过程中具有正义、平等、民主、诚信的优秀品质，并强烈地认识到自己的责任，尤其在面临个人利益和集体利益相冲突的窘境时，能够顾全大局，个人利益服从集体利益。（）信用文化的自律。非营利组织以实现社会公共利益最大化为目标，依靠组织宗旨和使命凝聚志愿者。但在市场经济条件下，由于利益的驱动和其他各种诱惑的影响和侵蚀，也存在着志愿失灵。非营利组织只有依靠先进的组织文化和信用文化，吸引和凝聚更多的志愿者，积极投身公益事业。建立规范的行业互律机制（）同行互律。非营利组织的同行互律机制主要是通过行业协会、行业联合会或公益组织机构等，对组织成员实施监督和约束，保护组织成员。行业互律有以下三种形式：行业认可制、行业赞许制、行业规制。同行互律是依靠非营利组织自身的力量对组织行为进行互相监督，节约了监督成本。同行之间的相互联系、相互制约与共同发展，形成网络式的互律机制，规范和约束非营利组织的行为，从而逐步形成同行领域的共同道德、共同意识和共同规范，以相互制约的形式促进非营利组织履行公共责任。（）建立有效的评估机制。有效的评估是非营利组织行业互律的基础。评估机制的建立不是一蹴而就的，先期可以考虑在政府有关部门的支持和参与下，组建相对独立并具有一定权威的评估机构，开发形成合乎中国国情的非营利组织评估指标体系。评估机制的引入实质上是改变政府对非营利组织业务直接管理为监督管理的模式，提高监管的效率，增强非营利组织的公信力。随着评估机制的引入，逐步培育有条件和有能力承担政府部分管理职能的非营利组织，实施对其他非营利组织的监督管理，真正实现非营利组织的自我管理。构建多元的监督体系（）完善政府对非营利组织的监督。理顺政府与非营利组织之间的关系，形成两者之间的良性互动，政府对非营利组织的管理应该从严格限制转变为逐步放松规制。主管部门管理的重心不再是严格的准入审查和日常事务的管理，而是宏观管理和监督，积极培养非营利组织的自治性；改革传统的年检制度，完善监督和评估标准；实行公益托管制度，加强政府在监管中的权威和刚性约束。（）强化社会监督。要进一步加强公民的责任意识，保障公民的社会政治地位，如开通领导信箱、电话投诉、网络曝光等。一方面拓宽公民监督渠道，让公民监督有更多的路径选择。另一方面政府要保障公民监督权，保证其合法的监督主体的地位。同时也要充分认识到媒体监督的重要性，而且通过媒体报道暴露出的各种问题更易引起