第一节预算会计

第一节第一节 预算会计预算会计 一、预算会计的概念一、预算会计的概念 预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段，是反映和监督中央和 地方政府预算以及行政事业单位收支预算执行情况的会计体系。 预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。此外，中国人民银行 在办理国库业务过程中设立的国库会计、税务部门在办理税款征解过程中设立的收入征解 会计以及建设单位会计等，在执行总预算会计过程中，均承担一定的预算会计业务，也属 于预算会计的范畴。预算会计主要包括以下三个方面的含义： 1.预算会计的主体是各级政府、行政单位及各类事业单位。 2.预算会计的客体是财政性资金运动、单位预算资金运动以及有关经营活动收支过程 和结果。 3.预算会计是一种独立、系统的专业会计。但是与企业会计采用相同的会计理论基础、 会计要素确认、计量、报告方法，它与企业会计共同组成了我国完整的会计体系。 二、财政总预算会计二、财政总预算会计 （一）财政总预算会计的概念 财政总预算会计是各级政府财政部门核算、反映监督政府预算执行情况的专业会计。 财政总预算会计的主体是各级政府，其执行机构是各级政府的财政机关。其核算对象是各 级政府总预算执行过程中的预算收入、预算支出和结余以及在资金运动过程中形成的资产、 负债和净资产。 （二）财政总预算会计的组成 财政总预算会计的组成是由国家预算体制和预算执行内容所决定的。我国预算分为中 央预算，省、自治区和直辖市预算，设区的市、自治州预算，县、自治县、不设区的市、 市辖区预算，乡、民族乡、镇预算五级预算。与此相适应，每一级政府预算都要设立财政 总预算会计。 （三）财政总预算会计的核算内容 财政总预算会计主要包括以下核算内容: 1.核算预算收入。各级总预算会计对本级预算收入的收纳、划分和报解进行全面核算 和监督，对于预算收入的退库要严格把关，保证国家预算的执行。 2.核算预算支出。预算支出是指列入各级财政预算，用预算收入安排的支出。各级政 府预算支出是维护本级预算所辖用款单位各项活动正常开展的财力保证，各级总预算会计 必须严格履行拨款、支出的各项手续，认真核算拨款、支出的列报支出情况，加强预算资 金使用的监督，提高资金使用效率， 3.核算预算资金的调拨。预算资金调拨是中央财政与地方财政、地方上下级财政不同 级次调拨资金、平衡各级预算收支、落实预算体制的一种手段. 4.核算专用基金。专用基金是各级政府财政机关管理的具有专门用途的资金。总预算 会计要按时核算财政机关按规定设置或取得的专用基金，正确反映专用基金的收入、支出 和结余。 5.核算货币资金和往来款项。货币资金是一级财政掌管或控制的以货币形态存在的资 金，主要包括财政性存款、有价证券等。财政机关往来款项是指各级总预算执行过程申发 生的结算资金，包括在途资金、暂存暂付款项、上下级往来款项等。各级总预算会计应当 加强对货币资金及往来款项的核算和监督，保证财政资金的安全完整。 6.年终清理结算。各级总预算会计在会计年度结束之前，应当全面进行年终清理结算， 具体包括：核对年度预算收支数字、清理本年预算应收应支、清理往来款项、组织征收机 关和国库进行年度对账、清理核对当年拨款支出、进行年终财政结算。总预算会进行年终 清理结算之后，即可办理年终结账，年终结账工作一般包括年终转账、结清旧账和记入新 账三个环节。 7.编制会计报表。各级总预算会计应按规定定期编制财政会计报表，包括资产负债表、 预算收支表、预算执行情况说明书及其他附表等。其他附表有基本数字表、预算收入明细 表、预算支出明细表、行政事业单位收支汇总表以及所附会计报表。 （四）财政总预算会计的特点 总预算会计与企业会计、行政事业单位会计相比，有以下特点： 1.总预算会计为国家预算执行服务，对财政性资金进行核算和监督，为合理调度预算 资金提供会计信息，并为宏观经济管理提供信息。 2.总预算会计核算国家的预算收支情况，不进行成本核算和计算损益。但随着财政改 革的不断深化，应逐步开展对预算执行进行绩效评价工作。 3.总预算会计所提供的会计信息，不仅要符合一般的会计原则，还要符合 预算法 的要求以满足人民代表大会、上级财政部门及本级政府对预算管理和财政决策方面的需要， 总预算会计信息的主要使用者一般为本级政府和上级财政部门。 4.总预算会计以收付实现制为收支确认原则。财政国库管理制度改革后，对因实施财 政国库管理制度而形成的年终预算结余资金，各级总预算会计按规定对个别事项实行权责 发生制账务处理。 三、行政单位会计三、行政单位会计 行政单位会计是国家各级行政单位对单位预算资金的运动过程和结果进行全面、系统、 连续地核算和监督的专业会计。 行政单位的会计组织系统，根据机构编制和经费领拨关系分为主管会计单位、二级会 计单位和基层会计单位三级。以上三级会计单位，具备独立核算条件的，实行独立会计核 算，负责组织本单位全部会计工作；不具备独立核算条件的，实行 “报账制”，作为报销单 位管理。 四、事业单位会计四、事业单位会计 事业单位会计是各类事业单位对其预算资金以及经营收支过程和结果进行全面、系统、 连续地核算和监督的专业会计。事业单位不分预算级次。 国家根据事业单位收支情况采取三种不同的管理方式，即全额拨款、差额补助和自收 自支。从国家对事业单位体制改革情况看，具有行政辅助职能的事业单位、纯公益性的事 业单位将采用全额拨款管理方式；自收自支的事业单位将逐步转为企业化管理方式。 五、预算会计的特点五、预算会计的特点 作为两大会计体系之一的预算会计，其特点是指预算会计与企业会计的主要区别。预 算会计与企业会计相比，在核算对象、任务和业务性质等方面存有不同特点。 1.适用范围不同。预算会计适用于各级政府财政部门、各级行政单位和各类事业单位， 适用对象具有明显的非营利性，所以又称为非营利性组织会计。企业以盈利为目标，企业 会计又称为营利性组织会计。 2.会计核算的基础不同。预算会计中，财政总预算会计和行政单位会计以收付实现制 作为记账基础；事业单位会计根据单位实际情况采用不同的记账基础，不进行经营活动的 事业单位会计以收付实现制作为记账基础;进行经营活动的事业单位会计对非营利活动会计 以收付实现制作为记账基础，对营利活动以权责发生制作为记账基础。企业会计必须采用 权责发生制作为记账基础。 3.会计要素构成不同。预算会计要素分为五大类，即资产、负债、净资产、收入和支 出。企业会计要素分为六大类，即资产、负债、所有者权益、收入、费用和利润。除会计 要素数量不同外，即使会计要素名称相同，预算会计与企业会计在核算内容上也存在较大 差异。 4.会计等式不同。预算会计的会计恒等式为：资产+支出负债+净资产+收入。企业会 计的会计恒等式为：资产=负债+所有者权益。 5.会计核算原则、内容及方法具有特殊性。在预算会计中，执行专款专用的原则。专 款专用原则是指对国家预算拨款和其他指定用途的资金，必须按规定的用途使用，不得擅 自改变用途、挪作他用。预算会计在核算内容和方法上不仅与企业会计有很大差异，而且 政府预算会计、行政单位会计、事业单位会计之间也有很大差别。 第二节第二节 部门预算管理部门预算管理 一、行政单位预算管理一、行政单位预算管理 1.行政单位预算是行政单位根据其职责和工作任务编制的年度财务收支计划。 2.行政单位预算由收入预算和支出预算组成。按照经费领拨关系和预算管理权限，行 政单位预算管理分为下列级次： （1）向同级财政部门报领经费，并对下一级预算单位核拨经费的行政单位，为主管预 算单位。 （2）向上一级预算单位报领经费，并对下一级预算单位核拨经费的行政单位，为二级 预算单位。 （3）向同级财政部门或者上一级预算单位报领经费，没有下级拨款单位的行政单位， 为基层预算单位。各级预算单位应当按照预算管理级次报领、核拨经费，并按照批准的预 算组织实施，定期将预算执行情况向同级财政部门或者上一级预算单位报告。 财政部门对行政单位实行收支统一管理，定额、定期拨款（或国库集中收付） ，超支不 补，结余留用的预算管理办法。 行政单位的各项收入 （预算外资金收人和其他收入）支出应当全部纳人单位预算统一 管理，统筹安排使用。 行政单位预算编报和审批程序一般应采用 “二上”、 “二下”方法确定： （1） “一上”，行政单位根据年度工作计划和收支增减因素，提出收支概算，逐级汇总 报送同级财政部。 （2） “一下”，财政部门审核单位预算，按照统一的支出标准和年度预算确定各行政单 位预算指标。 （3） “二上”，行政单位根据分配的单位预算指标正式编制年度预算，并逐级汇总报送 同级财政部门。 （4） “二下”，财政部门正式批复行政单位预算。行政单位应当严格执行预算，按照收 支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。 行政单位年度预算执行中，财政部门核定的财政预算拨款收入和从财政专户核拨的预 算外资金收入，原则上不予调整。因特殊情况确需调整的，行政单位应当按照规定程序逐 级报送主管预算单位或者财政部门审批。非拨款收入部分发生变化，需要相应调整支出的， 由行政单位自行调整并报送主管预算单位或者财政部门备案，主管预算单位或者财政部门 批复决算时审核确认。 二、事业单位预算管理二、事业单位预算管理 1.事业单位预算是指事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。 2.事业单位预算由收入预算和支出预算组成。国家对事业单位实行核定收支、定额或 者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法。 定额或者定项补助标准根据事业特点、事业发展计划、事业单位收支状况，以及国家 财政政策和财力情况确定。定额或者定项补助可以为零。 少数非财政补助收入大于支出较多的事业单位，可以实行收入上缴办法。具体办法由 财政部门会同有关主管部门制定。事业单位参考以前年度预算执行情况，根据预算年度的 收入增减因素和措施，测算编制收入预算；根据事业发展需要与财力情况，测算编制支出 预算。 3.事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。事业单位预算编报和审批程 序一般也应采用 “二上、二下”方法确定。单位根据年度事业计划，提出预算建议数，经主 管部门审核汇总报财政部门核定;事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主 管部门汇总报财政部门审核批复后执行。事业单位预算在执行过程中，国家对财政补助收 入和从财政专户核拨的预算外资金一般不予调整。但是，上级下达的事业计划有较大调整， 或者根据国家有关政策增加或者减少支出，对预算执行影响较大时，事业单位可以报请主 管部门或者财政部门调整预算;非财政补助收入部分需要调增或者调减的，由单位自行调整 并报主管部门和财政部门备案。收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。 第三节第三节 国库集中收付国库集中收付 为提高预算管理的水平，有利于财政资金的统一调度，提高财政资金使用效率，我国 对财政预算和国库收付制度进行了一系列的改革。国库集中收付制度的实行，会使主管会 计单位、二级会计单位、基层会计单位之间的资金领拨关系发生变化。各单位经费不再层 层转拨，而是由财政部门按预算标准核定的预算计划，直接将资金划到个人 （工资部分） 和收款单位的账户上。或按月下达预算用款额度，各预算单位在用款额度内安排当月支出。 1.国库集中收付。国库集中收付就是实行国库单一账户体系，所有财政收入直接缴入 国库单一账户，所有财政支出均由国库单一账户直接支付到商品或劳务提供者的财政性资 金管理模式。 国库集中支付包括财政直接支付和财政授权支付两种方式。 2.财政直接支付是指由财政部门向代理银行签发支付令，代理银行根据支付令通过国 库单一账户将资金直接支付到收款人（商品或劳务供应商）或用款单位 （申请和使用财政 性资金单位）的账户。 3.财政授权支付是指预算单位 （用款单位）按照财政部门的授权，向代理银行签发支 付令，代理银行根据支付令在财政部门批准的用款额度内，通过国库单一账户将资金支付 到收款人账户。 财政授权用款额度就是在财政授权支付方式下财政部门给各预算单位下达的用款额度。 财政为各行政单位在商业银行开立零余额账户，用于反映财政授权用款额度的下达、使用 情况。在用款额度内，由用款单位签发财政授权支付凭证用款项。 4.各预算单位零余额账户开设后，原则上其他银行账户应予取消。但财政管理制度改 革还需要一个过渡期，在预算单位还有非财政性资金往来的情况下，完全取消预算单位已 开设的银行账户在技术上也有一定难度。 预算单位在国库单一账户体系之外暂时保留部分账户，必须报财政部门审批、备案。 第四节第四节 政府采购政府采购 为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利 益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，2002 年 6 月 29 日第九届全国人民 代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了中华人民共和国政府采购法 ，自 2003 年 1 月 1 日起施行。 一、政府采购一、政府采购 政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的 集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购应当遵 循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。 政府采购应当严格按照批准的预算执行。政府采购实行集中采购和分散采购相结合。 政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、 供应商和采购代理机构等。 二、采购人二、采购人 采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。采购人采购纳入集 中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录 的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。纳 入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购;属于本部门、 本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省 级以上人民政府批准，可以自行采购。 采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机 构，在委托的范围内办理政府采购事宜。 采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采 购代理机构。采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机 构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。 三、供应商三、供应商 供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。 采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条 件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。 采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据采 购法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。 四、政府采购方式四、政府采购方式 政府采购采用以下方式 1.公开招标， 2.邀请招标。 3.竞争性谈判。 4.单一来源采购。 5.询价。 6.国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。 公开招标应作为政府采购的主要采购方式。采购人采购货物或者服务应当采用公开招 标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定;属于地方预算 的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以 外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管 理部门的批准。 采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式 规避公开招标采购。 五、采购方式的选择五、采购方式的选择 （一）邀请招标方式采购 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依法采用邀请招标方式采购: 1.具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的。 2.采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。 （二）竞争性谈判方式采购 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依法采用竞争性谈判方式采购： 1.招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的。 2.技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的。 3.采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。 4.不能事先计算出价格总额的。 （三）单一来源方式采购 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依法采用单一来源方式采购: 1.只能从唯-供应商处采购的， 2.发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的。 3.必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购， 且添购资金总额不超过原合同采购金额的 10%. （四）询价方式采购 采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以 依照本法采用询价方式采购。 六、政府采购程序六、政府采购程序 1.负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度 政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权 限和程序进行。 2.货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投 标文件截止之日止，不得少于 20 日。 3.货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供 应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。 4.采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序： （1）成立谈判小组。谈判小组由采购人的代表和有关专家共 3 人以上的单数组成，其 中专家的人数不得少于成员总数的 2/3。 （2）制定谈判文件。谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评 定成交的标准等事项。 （3）确定邀请参加谈判的供应商名单。谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中 确定不少于 3 家的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。 （4）谈判。谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任 何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。谈判文件有实质 性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商， （5）确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定 时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和 服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的成交的供应商。 5.采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购 项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。 6.采取询价方式采购的，应当遵循下列程序: （1）成立询价小组。询价小组由采购人的代表和有关专家共 3 人以上的单数组成，其 中专家的人数不得少于成员总数的 2/3。 （2）确定被询价的供应商名单。询价小组根据采购需求，从符合相应资格条件的供应 商名单中确定不少于 3 家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。 （3）询价。询价小组要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格。 （4）确定成交供应商。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则 确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。 七、政府采购合同七、政府采购合同 政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿 的原则以合同方式约定。 采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以 采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。 采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起 30 日内，按照采购文 件确定的事项签订政府采购合同。 中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书 发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的， 应当依法承担法律责任。 政府采购项目的采购合同自签订之日起 7 个工作日内，采购人应当将合同副本报同级 政府采购监督管理部门和有关部门备案。 第五节第五节 绩效预算与财政支出绩效评价绩效预算与财政支出绩效评价 一、绩效预算的基本概念一、绩效预算的基本概念 （一）绩效预算的基本概念 绩效预算是一种新型预算方法，是指在编制预算时不仅要明确为了达到预期目标计划 需要花费多少钱，而且还需要确定量化指标来衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和 完成工作的情况，采用绩效预算方式，将从以下几个方面对现行预算管理方式产生影响。 1.从管人转向管事，绩效预算的理念更贴近市场经济的要求，将对我国的政府组织制 度、人事管理制度产生冲击。 2.从简单的收支核算到成本核算，绩效预算的理念更符合价值规律的要求，将对政府 部门的内部管理体制产生重大的冲击。 3.从简单的收支管理到全面的绩效考评，绩效预算使预算控制覆盖了整个财政过程， 对现行的公共事业单位的发展模式产生冲击。 4.从具体的指标考核到最终公共产品的质量认定，绩效预算使政府决策更为科学、民 主，将对现行的政府决策体制产生冲击。 （二）绩效预算的基本特点 绩效预算主要有以下特点： 1.绩效预算是以结果为引导的预算。 2.绩效预算是以效率、效益优先的预算。 3.绩效预算是激励和约束相结合的预算。 4.绩效预算是当年预算与中长期预算相结合的预算。 5.绩效预算是政府决策民主化、科学化的预算。 （三）绩效预算的作用 实施绩效预算的作用，主要表现在以下几个方面 1.绩效预算是以绩效为核心的政府绩效核算体系。 2.绩效预算是以政府公共目标为核心的绩效指标体系。 3.绩效预算是考核政府完成目标的标准体系。 4.绩效预算是以计量经济学为基础的绩效评估方法体系。 5.绩效预算是以边际效率最大化原则为基础的绩效预算编制体系。 6.绩效预算是以绩效考评为核心的政府绩效奖惩体系。 7.绩效预算是以市场经济规则为基础的政府绩效法规体系。 二、财政支出绩效评价二、财政支出绩效评价 财政支出绩效评价，是以提高政府绩效为目的，运用特定的指标，比照统一的标准， 采用规定的方法，对政府履行职能情况进行价值判断的一项管理活动。财政支出绩效评价 是绩效预算的重要内容，为绩效预算的编制提供可靠的依据。 财政支出绩效评价体系，从根本上讲，是一种政府的内控机制，较好地体现了市场经 济条件下 “权、责、利”结合的基本原则。财政支出绩效评价体系，是从政府的视野来考核 财政支出业绩的制度，它使定性分析变成可量化的分析，解决了财政管理的盲点，也使财 政也能按投入产出最大化原则组织资源配置，使财政工作更符合市场经济的要求。 在我国，财政支出绩效考评尚处于起步阶段。 第六节第六节 政府投资建设项目政府投资建设项目 “代建制代建制” 一、一、 “代建制代建制”的含义和实质的含义和实质 政府投资项目“代建制“，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的，程 管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的 建设。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过 程的组织管理，促使政府投资工程 “投资、建设、管理、使用“的职能分离，通过专业化项 目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。实践证明，“代建制“是控制 建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。 二、实施二、实施 “代建制代建制“的必要性的必要性 长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理“的 单一模式，即“建设、监管、使用“多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着 诸多弊端 1.一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存 在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败。 2.一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的 工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关