从河南永城市实例看基层民主建设

从河南永城市实例看基层民主建设 时间：2012-12-4 7:01:05 点击：38 核心提示：基层民主建设是我国社会主义民主政治建设的重要内容，然而，目前国内的基层民主现状却不容乐观。本文以河南永城市为调研对象，深入分 析了当前基层民主建设中存在的问题及其原因，提出政治体制改革、扩大自治范围，加快新农村建设、大力发展农村经济，强化教育、转变观念、增强民主参 政意识和能力，完善村民自治相关法制等优. 从河南永城市实例看基层民主建设 石河子大学政法学院 刘振峰 摘 要：基层民主建 设是我国社会主 义民主政治建设的重要内容，然而，目前国内的基层 民主现状却不容乐观。本文以河南永城市 为调研对象，深入分析了当前基层民主建设中存在 的问题及其原因，提出政治体制改革、扩大自治范围，加快新农村建设、大力发展农村经济， 强化教育、转变观念、增强民主参政意识和能力，完善村民自治相关法制等优化基层民主建 设的途径。 关键词：基层民主建设；村民自治；参与途径 基层民主建设既是我国社会主义民主政治建设的重要内容，也是实现社会主义新农村 建设的重要步骤。我国的村民自治 实践始于 1978 年，至今已有 30 多年，可是永城市农村基 层民主建设至今仍举步维艰。 “村民自治”形式化、行政化使基层民主徒有虚名；基层人大的弱 势地位及基层政权的现行机制制约着人大代表人民管理公共事务功能的正常发挥坚 32003。 永城市作为河南省东部一个欠发达的县级市其基层民主建设的必要条件远不同于南方发达 地区。发达地区的村委会与村民有着很 强的利益相关性，而研究区的村委会与村民则缺少这 一必要条件，治理方式也应有所 调整。研究通 过以体制革新 为主线的一系列措施，力促基层 民主落到实处，进而实现乡村治理的效能化、民主化价值追求的途径。 一、研究区基层民主建设的背景及其 现状 永城市位于河南省东部，被山 东和安徽三面环围，属平原地带。下辖 30 个乡镇，以“黑 白经济”（面粉和煤 矿）作为经济支柱。80% 以上的农村青年都外出打工，大多农忙时也不回 来（农村已实现收种机械化），在家留守的多是老人、妇女、孩子和在附近务工或做生意的人。 在改革开放大背景下，一批批聪明、勤 劳、善良的永城人外地务工、经商。经过数年打拼， 诞 生了数量可观的百万户，甚至千万 户和亿万户，也出 现了一片片特色 经济致富区，如陈官庄 皮毛交易市场，陈集镇在北京的 锅炉、玻璃生意及在西安的小吃生意，刘河 乡在嘉兴濮院的 羊毛衫加工业等。 然而，在政治体制改革方面，永城市却裹足不前，所有的重要事情都由“一把手”拍板或 由少数几个人说了算，这种工作方式 显然与民主思想、民主制度背道而驰。在涉及农村的一 些重大决策上，某些领导不走群众路 线， 仅从主观臆断或某种私利出 发，导致政策低效、失 灵。一些损公肥私、破坏集体经济、坑害老百姓的事件时有发生，农村也因此存在一些不稳 定因素。众所周知，大力发扬 基层民主、集思广益是根除上述病灶的根本途径。村民自治是 农村基层民主的主要形式，作 为社会主义民主政治建设的突破口，已经在大江南北得到普及， 并在广大农村取得了巨大成绩，一些省市甚至已 经探索出 “海选”、 “两推一选”、 “民主恳谈”等 组织形式，可永城市的基层民主建 设却依然举步维艰。在上级的强大压力下，除个别集体经 济相对发达村的村委会选举稍正规外，大多数村委 员会的 选举基本是走过场，依然存在 贿选、 非法代选、非秘密划票、乡镇政府左右选举等现象。村里的公共事务实行“一把手制”，全村各 项事务，事无巨细，均由村支书掌控，村民代表大会和村民会议形同虚设，村民理财小组和 监督小组鲜为人知。虽然年轻 的村民可以成为基层民主的 强劲推动力，大多却因常年在外打 工、做生意，对基层民主建设的贡献微乎其微。此外，由于缺乏必要的利益相关性和民主意 识，村内的留守人员对“ 村头”的行为漠然置之。 二、研究区当前基层民主建设 中存在的问题及其原因 2009 年春节，为了了解永城市的基 层民主建设的大致状况及其背后 诱因，笔者在永城 市所辖的 30 个乡镇做了一次问卷调查，具体操作如下：把 30 个乡镇按经济发展情况及离城 远 近排序编号，再根据等距抽样 抽取其中 10 个乡镇。 10 个乡镇 里好、中、差比例相当；然 后从这 10 个乡镇中随机抽取 3 个行政村，并同 时在各样本村抽取 2 个村民组，每 组抽取 8 个户代表，共取得 480 个样本。 政治、经济和文化等诸多制约 因素的合力作用，致使当前研究区的基层民主建设实践出 现形式化、行政化等问题，主要体现在以下几个方面： （一）政治参与渠道不畅 人民当家作主最主要的制度化形式是人民代表大会。按照法律，村民不仅可以通过“村 民自治”的形式，就本村公共事务行使民主权力， 还可以通 过人大，在更大范 围的公共事务及 行政事务上间接行使当家作主的权力。 宪法规定，基 层人大是本地最高 权力机关，是共产党 领导广大人民当家作主的组织形式，基 层人大选举产生同 级的行政“一把手”，并监督行政权 力的行使。但事实上，永城市各基层人大的权威并没有得到 应有的体现。 首先，人大代表大多由乡镇党委推荐、任命或经过形式化的 选举产生，多为村支部和村 委会的重要成员（如表 1），于是，就出现了两方面问题：（1）代表能否在真正意义上代表人民 群众的意愿；（2）在落实“党管干部”原则的现实过程中，极有可能形成党委权力至上和人大依 附于党委的局面，为某些善于玩弄 权术的政客提供了专制的机会，从而形成如下局面：人大 依附党委，以党代政，党委权 力缺乏实质性监督，村民自治行政化。 其次，乡镇长都是经过上级党委提名并由常委研究决定的，本级人大没起到实质性的作 用。最后，人大的行政监督权 也会因“ 以党代政”的运作方式而 变得名存实亡。 遇事不走群众路线、独断专行是 这种病态体制的具体表现 ，从而 导致政策执行力差、社 会发展滞后、干群矛盾恶化、局部社会失序和动荡。在这种人大疲软的情况下，广大村民意 欲通过人大实现选举、决策、管理、监督等民主权力便不再现实。 表 1. 你们乡镇的人大代表是怎样产生的？ （二）村民自治方面的问题及其原因分析 目前，村民实现民主权力最可能、最直接的形式便是 “村民自治 ”，但 诸多因素却阻碍其 功能的正常发挥，具体如下： 1.村民的自治参与冷淡 村民的自治参与冷淡首先归因于目前的经济。落后的 经济 使村民不得不首先解决温饱 问题， 对他们来讲，生计大事优先于民主权力，因此，村民既没时间也没精力参与政治活动； 其次，由于当前经济落后，村级组织所管理的公共事务微乎其微， “村民”间的利益相关性缺 失，从而导致村民漠然对待村民自治。永城市演集镇某村支部 书记企图与房地产开发商在村 属公共土地上共同开发房产，后因遭到村民的集体阻 扰而未能得逞。这一事件从反面说明， 没有利益相关性这一内生性驱动就难以充分调动村民的自治参与兴趣；最后，农村的自然经 济、半自然经济仍占一定比例，在此基础上形成的小农意识 及传统的“ 人微言轻”、 “事不关己， 高高挂起”等观 念，也使群众对 自身的权力关注程度及平等、法律、参与、民主意识不 如南方发达地区的村民那样强烈，更不用 说与早已工业化、商品化、城市化的西方发达 国家的国民相比了。 2.村民自治的形式化 村民自治形式化主要表现为：村民委员的选举基本是走过场，贿选、非法代 选、非秘密划 票、乡镇政府左右选举等仍然存在；在民主决策、管理、监督方面，村民的参与也是走过场， 甚至根本就不组织村民参与。村民自治形式化的原因有三。一是乡镇政府基于开展工作方便 之需，通过左右选举或非法罢 免再任命的方式推举意中人上台，导致选举形式化。另外， 乡 镇政府的政治推动不足，监督不力，导致村民自治的民主决策、管理、监督权力缺乏必要的 帮带动力，从而导致日常自治工作行政化；二是村支 书和村主任于 换届时， 动用各种关系以 达就任目的。成功后，却独断专行，暗箱操作公共事务，以使私利最大化，如在救济户及其它 款项、二胎准生证及五保户确定上，在独生子女奖励及扶贫 、优抚、赈灾上等，村民的民主权 力往往被“村头 ”剥夺殆尽；三是 农村青年精英迫于生计，常年在外务工、经商，利益关注点 发 生转移。而留守的人员民主意 识淡薄，民主能力欠缺，与村级缺少利益相关性，从而导致村 民漠然对待村民自治。 表 2. 最近三年，您村如何 办理扶贫优抚、救济赈灾及村办学校、村建道路等村公益事业 的经费筹集等事项 3.村民自治的行政化 受传统专制文化的影响，部分基 层领导采用封建家长式的 领导方式， 对辖区各方面事务 都拥有至高话语权。在村级控制上，通过党的组织领导控制村支 书，再由村支书通过党对村 民自治的领导规定管理各项村务，从而使村民自治日益行政化，而所谓的“自治”也就名存实 亡了。此外，因政治领导权和行政权界限划分不清而造成了“乡村”矛盾和“ 村两委”矛盾。 4.基于各种因缘结成乡村势力，危及村民自治的健康 发展宗族 势力、封建迷信 组织、家 族势力、有经济实力的人、有影响力的老人及基于各种 业缘 关系而结成的经济利益体。 他们大多不会上升到努力贯彻落实村委会组织法、帮助广大村民行使民主权利、 维护 农村社会发展和稳定大局的觉悟高度，而只是从自身利益和小集 团利益出发，大肆曲解法律、 法规，借村民换届选举的机会，采取贿选、许愿、威胁等不正当手段操纵民主选举，以遂己愿。 因此，只要对各乡村势力进行合理引 导、 规范行为，不仅不会阻碍基层民主的发展，还会增 加村委会选举的竞争力，促使村民自治 实现由虚向实的良性 转化。 5.村民自治相关法律不完善。 中华人民共和国村委会组织法及各省相继颁布的实施办法、 村民委员会选举办法 中的某些条款还有待进一步补充和完善。其缺陷主要在于实施细则不够具体、明确，虎头蛇 尾，强调民主选举，却对民主决策、民主管理、民主 监督具体 规定较少， “乡村”之间和“村两 委”之间权界划分不清，及 对民主 选举，民主决策、民主管理、民主监督过程中出现的违法现 象的处理缺乏规范。而这一系列的缺陷限制了相关法律在现实生活中的实施。 三、优化基层民主建设的途径 造成当前基层民主的糟糕现状有政治、 经济和文化观念三方面的原因。若撇开政治体制 改革和利益相关性重构两大治本之举，仅驻足于村民自治相关技 术性问题的完善是不能从 根本上打破坚冰的。 （一）政治体制改革，扩大自治范 围 实行基层民主的价值所在就是要实现广大人民在公共事务上的有效管理，调整各种利 益关系，理性化解矛盾，最终实现公平、正义、效率等价 值 目标。在缺失村民参与 积极性的情 况下，企图改进基层民主建设现 状无异于无米之炊。在当前经济欠发达的永城市，与村民利 益相关性较强的事务（如医疗、教育、交通、环保、治安、司法、计生、税收、及各方面损失补 偿等）大多归乡镇级和县级管理，而不在村里。但正是这些与民关系紧密的事务的不当处理 导致了不和谐因素的出现，因此，只有在这些事务的处理上走群众路线，减少失误和矛盾方 才是治本之策。当前，中原地区意欲通过基层民主促进社会和谐、发展，就必须重构与民的 利益相关性，自治范围也必须 起码扩展到乡镇一级，甚至到县市级别。 要实现扩大自治，把基层民主落到 实处，就必 须对当前体制 进行调整，甚至改革。首先， 必须想方设法让人大活跃起来，并独立 发挥人大的决策、管理、监督等各项功能。在重大决 策和公共事务的管理上，可先 进行民主恳谈或专家论证，再提交人大最后定夺，力求大事人 大定、小事监督政府定。如此调整，本质上要求代表必须真正来自基层群众并经常与之联系， 真正代表民意管理公共事务，行使国家 权力，并接受群众 监 督。此外，党委 对人大的领导不 等于越俎代庖、包办一切，更不是决策结果的定夺，其领导功能主要应体现在是政策性和方 向性的宏观领域；其次是按照“由谁授权， 为谁服务”的原则，按民意选举和罢免行政首长（如 人大的间接民主选定候选人，广大村民直 选定结果）。只有这样，才能产生真正为民行政的政 府，并有效解决当前行政低效、干群矛盾恶化等问题，根除社会不稳定因素。经过如此的调 整，自治范围就扩展到了乡镇 乃至县，自治的大多公共事 务 与群众的利益相关性得 到了重构，群众自治参与不再冷淡；自治的形式化和行政化也由于群众民主意识的觉醒 而自动退出舞台；与此同时，基于各种因 缘而形成的乡村势 力违法操控村民自治的行径也会 因贿 选成本增大（自治范围扩大）、村民民主意 识增强、 选举各个 环节的严格依法行事而偃旗 息鼓。 （二）加快新农村建设，大力发 展农村经济亨廷顿说， 经济发 展水平与民主政权之间高度 相关，在大多数发展中国家，民主制度进程是一个同经济发 展相伴的过程。 落后的经济也是导致自治参与冷淡和形式化的主要病灶。目前，永城市广大农村已初步 实现了收种机械化，仅一些果蔬区和部分特殊 经济作物区仍依 赖人力劳动，大多数的 农村劳 动力得到解放，基于此，党中央号召加快土地流转和新农村建设，以整合生产力。因此，笔者 认为，在扩大自治范围背景下，进行土地流转和新农村建设 方为最佳方案。首先， 传统农业 区在机械化耕作的基础上，通 过土地合理流转实行高效农业专业 化经营，解放出来的村民在 城镇化理念的指导下实现村庄合并，并在科学 发展观的指 导下进行新农村建设；对果蔬区和 经济作物区尽量机械化，并通 过引进资本、科技，对产品进行深加工以发展经济、扩大就业。 这种以农业机械化、专业化为 基础的准城镇化新农村整合将摧 毁农民原有的自然经济和半 自然经济基础，进而在飞速发 展的市场经济的冲击下，和身边其他事务的联系越来越广泛、 紧密，并逐渐摆脱原有的小农 意识，开始关注与自身 联系紧 密的每一件事情，各种利益诉求 与日俱增，民主意识逐渐觉醒。在这种经济状况下，再加上村民自治扩展到乡镇、县，扫除了 体制上的障碍，随着民主参与意识的觉醒，基 层民主建设快速 发展、社会和谐进步指日可待。 （三）强化教育，转变观念，增强民主参政意识和能力 达尔在他的论民主中认为民主的信息和政治文化是民主的关键条件。观念是人行动 的向导，作为内生力量，左右着人们的行动。而观念的转变主要通过教育和实践两条途径。 文化程度和民主意识是成正相关的，从 长远看，基 层民主建 设欲良性发展，加强农村教育的 投入必不可少。选举前，还应加大村民自治宣传教育力度，播放以基层群众自治为题材的电 影或电视剧（如柳树屯），寓教于 乐；然后在自治实践中锻炼 民主能力，后者也是更