国家级经济技术开发区土地集约利用研究

国家级经济技术开发区土地集约利用研究 (2008-05-20 20:10:32) 土地集约利用是我国保持经济持续快速健康发展的必然要求，也是全面建设小康社会和构建和谐社会的必然 要求。国家级经济技术开发区自成立以来，对国家和地区经济社会发展做出巨大贡献，发挥了辐射、示范和带动 作用。同时，国家级开发区在土地集约利用方面也在总体上走在全国的前列。因此，总结国家级开发区的成功经 验，研究探讨新时期开发区土地集约利用的新思路，将为我国开发区进一步完善土地集约利用和推进国家土地管 理制度改革提供借鉴和参考。 一、 国家级开发区土地利用基本情况及分析 1、总体情况。 国家级经济技术开发区包括 49 个国务院批准的冠名为经济技术开发区和 5 个享受国家级经济技术开发区的政 策的国家级园区宁波大榭开发区、海南洋浦开发区、苏州工业园区、金桥出口加工区、厦门海沧开发区。国 家级经济技术开发区1近年来经济社会发展取得良好的效益，国内生产总值、税收等各项经济指标均保持了较高 的增长速度，同时为社会创造了大量的就业岗位。2004 年 54 家国家级经济技术开发区国内生产总值 6601 亿元， 税收 933 亿元，就业人员 346 万人。单位面积产生的效益较为突出。按照累计已开发土地面积（1090.78 平方公里） 计算，每平方公里创造国内生产总值超过 6 亿元，税收 8554 万元，就业 3173 人（见图 1）。这些数据与全国相应 指标比较来看，是相当高的，大约分别是全国的 400 倍，300 倍，50 倍（根据当年经济指标和国土面积计算）。 较为显著地体现了开发区总体上集约利用土地的情况。 不同开发区的发展效益各不相同。有的开发区效益较为突出，个别开发区发展效益还不尽如人意。就2单位 面积国内生产总值计算，每平方公里创造的国内生产总值最高的开发区是虹桥开发区，超过 82 亿元/平方公里。 与最少的开发区相比差距为 67 倍。单位面积税收方面，闵行开发区每平方公里实现 7 亿元税收，在全国排名第一， 与最少的开发区相比差距为 125 倍。单位面积就业人员方面，兰州开发区每平方公里就业人数最高，超过 33000 人，与最少的开发区相比相差 31 倍。这表明各开发区发展处于不平衡的发展状态。 按照每平方公里创造的区内生产总值数据，分别取出前八名，从中看出开发区单位效益情况。 （1）2004 年单位面积创造的国内生产总值前八名的国家级开发区是：虹桥、漕河泾、闵行、广州、金桥、 天津、福州、兰州开发区。 （2）2004 年单位面积创造税收前八名的国家级经济技术开发区是：闵行、虹桥、广州、金桥、漕河泾、重 庆、天津、哈尔滨开发区。 （3）2004 年国家级开发区单位面积创造就业前八名的是:兰州、虹桥、闵行、漕河泾、重庆、贵阳、福州、 萧山开发区。 2、工业化程度。 按照单位工业用地面积创造的工业增加值、工业总产值,将可判断开发区工业化水平。全国国家级经济技术开 发区 2004 年实现工业增加值 4855.62 亿元，按照已开发工业用地面积（534.44 平方公里）计算，每平方公里创造 的工业增加值 9.09 亿元。54 个开发区中，前十名开发区分别为：漕河泾（41.08 亿元）、闵行（40.52 亿元）、 成都(27.67 亿元)、金桥(23.06 亿元)、西安(21.86 亿元)、广州(20.70 亿元)、天津(14.93 亿元)、昆明(13.76 亿元)、昆山(12.61 亿元)、北京(10.98 亿元)开发区。单位工业用地创造的工业增加值最多的是漕河泾开发区， 每平方公里实现工业增加值达到 41.08 亿元。 从单位面积工业增加值来看，前十名开发区：漕河泾、闵行、成都、金桥、西安、广州、天津、昆明、昆山、 北京开发区。 从工业总产值指标看，全国国家级经济技术开发区 2004 年创造工业总产值 17949.11 亿元，平均每平方公里 创造工业总产值 33.58 亿元。从个体来看，漕河泾、闵行两开发区每平方公里创造的工业总产值超过 100 亿元， 分别为 117.38 亿元、116.48 亿元，排在前两名。西安（88.89 亿元）、成都（87.83 亿元）、南京（77.35 亿元） 、金桥（76.87 亿元）、北京（69.67 亿元）、天津（62.40 亿元）、广州（60.84 亿元）、昆山（47.59 亿元）开 发区分别处于第三名-第十名位置。 从工业总产值也能看到开发区推进工业化的情况。前十名开发区是：漕河泾、闵行、西安、成都、南京、金 桥、北京、天津、广州、昆山开发区。 3、外向型程度。 从开发区实现出口和利用外资规模以及单位面积情况，可以看出开发区外向型经济发展程度。54 个国家级经 济技术开发区 2004 年实现出口额达 803.04 亿美元，历年累计实际利用外资额达 867.28 亿美元。按照已开发用地 面积 1090.78 平方公里计算，每平方公里创造出口额 7362.09 万美元，吸收的外资额达 7950.99 万美元。单位面 积利用外资额前十名开发区是：虹桥（38.02 亿美元）、西安（7.82 亿美元）、昆明(4.56 亿美元)、成都(3.58 亿美元)、天津(3.11 亿美元)、闵行(2.97 亿美元)、武汉(2.46 亿美元)、福州(1.96 亿美元)、广州(1.73 亿美元)、 福清融侨(1.20 亿美元)开发区。 t1 从实际使用外资情况，也可看出不同开发区单位土地利用外资效益情况。前十名是：虹桥、西安、昆明、成 都、天津、闵行、武汉、福州、广州、福清融侨开发区。 全国国家级经济技术开发区 2004 年总出口额 803.04 亿元，按已开发区面积计算，每平方公里带来了 7362.09 万美元。单位面积出口额前十名开发区：苏州、漕河泾、金桥、福清、天津、昆山、厦门、南京、闵行、 广州开发区。 单位面积创造出口额前十名开发区是：苏州工业园区（11.00 亿美元）、漕河泾（7.90 亿美元）、金桥 （4.85 亿美元）、福清融侨（3.49 亿美元）、天津（2.87 亿美元）、昆山（2.85 亿美元）、厦门海沧（2.11 亿 美元）、南京（1.72 亿美元）、闵行（1.55 亿美元）、广州开发区（1.46 亿美元）。 4、东、中、西部地区国家级经济技术开发区土地利用情况比较。 不同区域的开发区发展情况也不相同。 东部地区。建区之初，东部沿海国家级经济技术开发区高度重视土地的规划、管理和利用，始终坚持滚动开 发、少占耕地、有偿使用和工业用地为主的原则，2004 年东部地区 27 家（含东北地区，不含享受国家级经济技术 开发区政策的开发区）国家级经济技术开发区，国务院批准规划面积 371.08 平方公里，已建成工业项目用地 331.78 平方公里，平均每平方公里工业用地的工业增加值达 9.38 亿元，工业总产值达 35.88 亿元。已建成工业用 地面积增长速度同比 11.67%，分别低于 GDP（33.67%）、工业总产值（42.10%）和工业增加值（35.28%）增长速 度 22、30.43 和 23.61 个百分点，表明东部沿海地区国家级经济技术开发区的发展主要是以靠挖掘现有土地存量， 增强土地承载力，提高土地集约利用水平取得的。 中部地区。中部地区 9 家国家级经济技术开发区经国务院批准规划面积 92.6 平方公里，2004 年已建成工业 项目用地面积 91.31 平方公里，土地开发投资 51.63 亿元，平均每平方公里工业用地的工业增加值达 6.72 亿元， 工业总产值达 22.97 亿元，单位面积产出分别低于东部 27 家国家级经济技术开发区 2.66 亿元和 12.31 亿元，说 明中部地区国家级经济技术开发区在集约利用土地方面与东部沿海地区国家级经济技术开发区尚有差距，在提高 土地单位面积产出上尚有潜力可挖。 西部地区。西部地区 13 家国家级经济技术开发区经国务院批准的规划面积 113.62 平方公里，2004 年，已建 成工业项目用地面积 61.74 平方公里，土地开发投资达到 59.97 亿元，同比增长 24.54%，平均每平方公里工业用 地实现工业增加值 4.25 亿元，实现工业总产值 13.55 亿元，分别低于东部沿海地区国家级经济技术开发区 5.13 亿元和 22.33 亿元，平均每平方公里工业用地吸纳就业人口 7555 人，分别高于东部（6233 人）、中部（5120 人） 1322 人和 2435 人。表明西部地区国家及经济技术开发区的开发建设正处于高速发展时期，土地开发投入较大。由 于开发建设较东部和中部地区晚，发展水平和东部地区国家及经济技术开发区存在较大差距，单位面积产出仍需 进一步提高。另一方面，西部地区国家经济技术开发区由于自身资源和产业发展的特点，已成为当地吸纳就业的 重要渠道。 5、不同发展阶段的开发区土地利用情况比较。 不同发展阶段的开发区单位土地产出效益也不同。关于第一批和第二批 33 家国家级经济技术开发区（含南京 经济技术开发区），这些是 1995 年以前批准设立的，总体发展状况较好，其土地利用情况也是突出的。平均来看， 33 家开发区单位已开发用地面积创造的国内生产总值平均为 6.43 亿元/平方公里，单位已开发面积产生税收平均 为 8895.8 万元/平方公里，单位已开发面积创造就业岗位 3268.8 人/平方公里。就外向型经济发展程度来看，单 位已开发面积实际利用外资额达 8905.3 万美元/平方公里，单位已开发面积出口额达到 8049.9 万美元/平方公里。 就工业化程度来看，单位已建工业项目用地面积创造的工业增加值为 9.19 亿元/平方公里，单位已建工业项目用 地面积创造工业总产值达 34.64 亿元/平方公里。 表 1：2004 年 33 家开发区土地利用效益指标 土地利用效益指标 33 家平均 单位 单位已开发面积国内生产总值 64281.78 万元km2 单位已建工业用地工业增加值 91902.95 万元/km2 单位已建工业工地工业总产值 346428.4 万元/km2 单位已开发面积税收 8895.8 万元/km2 单位已开发面积出口 8049.925 万美元/km2 单位已开发面积利用外资 8905.308 万美元/km2 单位已开发面积就业 3268.805 人/km2 第三批 16 家国家级经济技术开发区，都是 2000 年以后国务院批准设立的，发展情况普遍比东部地区稍差， 但近年来上升较快，表现出强劲的后发优势。就 2004 年土地利用总体效益指标来看，16 家开发区每平方公里已开 发土地面积创造国内生产总值达 4.22 亿元，每平方公里已开发面积创造税收收入达 4469.5 万元，每平方公里已 开发土地面积创造就业岗位 3545.85 人。就外向型经济发展程度来看，每平方公里已开发土地面积出口额达 905.17 万美元，每平方公里已开发土地面积累计利用外资额达 2376.14 万美元。从工业化发展程度来看，平方公 里工业用地创造的工业增加值达 4.28 亿元，每平方公里工业用地创造的工业总产值达 14.14 亿元。 表 2：2004 年 16 家开发区土地利用情况 土地利用指标 16 家平均 单位 单位已开发面积 GDP 42170.53 万元/km2 单位工业面积工业增加值 42854.9 万元/km2 单位工业面积工业总产值 141404.6 万元/km2 单位已开发面积税收 4469.528 万元/km2 单位已开发面积出口 905.1726 万美元/km2 单位已开发面积利用外资 2376.14 万美元/km2 单位已开发面积就业 3545.845 人/km2 另外实行类似政策的 5 家开发区的土地利用效益情况见表 3 和图 11。 表 3：2004 年 5 家政策区土地利用情况 2004 年土地利 用指标 宁波 大榭 海南 洋浦 苏州工 业园区 金桥出口 加工区 厦门 海沧 平均 单位 单位已开发面积 GDP 453 07.44 114 32.22 71814 .29 166579. 3 229 17.24 605 07.74 万元 /km2 单位工业面积工 业增加值 500 92.75 413 9.896 21860 7.6 276678. 3 137 577.3 175 094.8 万元 /km2 单位工业面积工 业总产值 200 371.3 149 00.91 88892 4.1 878343. 8 472 781.2 627 420 万元 /km2 单位已开发面积 税收 106 03.04 355 4.833 9869. 9 29675.2 5 575 3.159 105 58.54 万元 /km2 单位已开发面积 出口 208 8.608 10.1 6667 16978 .39 20327.7 238 3.242 993 4.265 万美 元/km2 单位已开发面积 利用外资 951 .2621 556 2.389 12067 .23 14994.3 1 514 9.382 871 0.916 万美 元/km2 单位已开发面积 就业 105 0.55 103 3.333 2975. 586 3633.93 8 222 8.709 247 6.236 人 /km2 这 5 家政策区起步于 1989 年-1994 年，应当算作第一、二批，但它具有特殊性，故这里单独列出来研究。从 总体情况看，5 加政策区土地利用表现较好，每平方公里创造的国内生产总值达到 6.05 亿元，上缴税收达到 1.06 亿元，创造就业岗位 2476 人。外向型经济发展程度指标上，每平方公里产生出口额达到 9934.27 万美元，累计实 际利用外资额达到 8710.92 万美元。工业化程度指标看，每平方公里创造工业增加值达到 17.51 亿元，创造的工 业总产值达到 62.74 亿元。 就 33 家（第一、二批）、16 家（第三批）和 5 家政策区相比较，在土地利用效果上，5 家政策区和 33 家第 一、二批开发区总体上比第三批 16 家开发区平均要好，尤其是每平方公里工业用地创造的工业增加值、工业总产 值数据更能明显表现这个特点。其中工业增加值、工业总产值、税收、出口额上 5 家政策区比 33 家表现更好。但 在国内生产总值、外资方面，33 家开发区比 5 家政策区更好。在就业指标上，16 家水平最高，33 家次之，5 家政 策区每平方公里就业最少。 表 4：2004 年不同阶段开发区土地利用情况比较 2004 年土地利用指标 33 家平均 16 家平均 5 家平均 单位 单位已开发面积 GDP 64281.78 42170.53 60507.74 万元/km2 单位工业面积工业增加值 91902.95 42854.9 175094.8 万元/km2 单位工业面积工业总产值 346428.4 141404.6 627420 万元/km2 单位已开发面积税收 8895.8 4469.528 10558.54 万元/km2 单位已开发面积出口 8049.925 905.1726 9934.265 万美元/km2 单位已开发面积利用外资 8905.308 2376.14 8710.916 万美元/km2 单位已开发面积就业 3268.805 3545.845 2476.236 人/km2 二、国家级开发区加强土地集约利用的政策措施 国家级经济技术开发区自 1984 年创办以来,始终视土地为宝贵资源和紧缺资源，科学规划，合理安排，加强 管理，珍惜使用，使有限的土地资源发挥了巨大的经济效益，保障了开发区在快速健康发展的轨道上运行。 1、坚持用科学规划确保开发区土地的高效利用。 科学的土地利用规划是实现开发区土地有效利用的重要前提。国家级经济技术开发区普遍坚持先规划后建设 原则。首先制定科学的发展规划、土地利用规划，明确不同地段的土地用途、设施配套和发展目标，为开发区未 来发展奠定了坚实的基础。 国家级经济技术开发区对区域范围内的土地，制定了较详尽的规划，分总体规划、分区规划和详细规划三个 层次。按照国家级经济技术开发区是以发展外向型经济为主、具有城市综合功能新兴工业园区的要求,总体规划包 含经济发展和社会事业,凡涉及工业用地、城市建设用地、居住用地、绿化用地、公共设施用地、道路广场用地、 公用事业用地等各个方面，分门别类，一次规划。 根据总体规划的要求，明确每个区域内土地的具体用途，制订分区规划。分区规划可以是产业分区规划，也 包括大项目配套园区规划。 详细规划，主要是详尽具体地标明区域内每块土地的具体用途，规定未经规划许可和不符规划要求的，不得 列入开发区的用地规划。按照产业发展的需要和大项目配置的要求，对于不符合产业发展要求的项目，不符合规 划的要求，就不得进入。这样使土地的具体用途都有科学的依据和明确的目的，从而有效确保土地利用率的提高。 从国家级经济技术开发区选址和土地品质情况看，不少开发区一开始就选在废地上，如天津开发区选在距离 天津市区很远的一片盐碱地上，这对于提高土地利用效率，无疑产生巨大的作用。 2、坚持集约利用原则，采取有效利用土地的政策措施。 国家级经济技术开发区在土地使用过程中，坚持“三为主、一致力”以及“三为主、二致力、一促进”发展 方针，在用地上坚持集约利用原则，采取了一些切实有效的政策措施。一是选择滚动开发模式，坚持“开发一片、 建成一片、收效一片”的原则，减少土地闲置，降低开发成本，确保开发区土地使用持续发展。农民的补偿与安 置从而得到了保障。二是严禁炒地皮，开而不发。有项目才批土地，没有项目不批地，严禁炒卖地皮。对于超过 半年不动工建设的项目给予警告，一年不动工者土地予于收回，并征收土地荒芜费。三是投资强度指标控制。开 发区都根据区情制定了不低于国家和省的最低投资强度指标。根据投资强度指标对项目的用低效率进行管理。如 昆山开发区严格执行“5432”集约用地制度，出口加工区每亩土地的投资额不低于 50 万美元，开发区每亩不低于 40 万美元，对低于这个投资额的项目实行限量供地或进标准厂房，有效地提高了集约用地水平。四是严格控制用 地多、有污染的项目和低水平的重复。在引进项目时，把好规划、用途、地价、环保“四道关”，确保开发区土 地利用按照规划、环保的要求，实现土地利用质量的提高。五是在用地过程中，坚持实行“三到场”的管理制度， 即审批后到现场放样钉桩，动土后到现场核对检查，竣工后到现场测量验收，防止少批多用、移位占用等违法用 地现象的产生。六是土地监管政策均有明文法律规范。开发区 20 多年的探索，均制定了较为完备的法律规范。如 天津开发区根据国家土地管理法和国务院有关土地管理法规，先后制定了天津经济技术开发区土地管理规 定（一九八五年七月二十日天津市第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过 根据一九九三年三月 十一日天津市第十一届人民代表大会常务委员会第四十二次会议关于修改天津经济技术开发区土地管理规定 的决定修正 一九九三年三月十一日重新公布），2002 年 4 月 30 日开发区管委会发布（2003 年 8 月 15 日修订） 的天津经济技术开发区产业促进政策体系有关工业用地及标准厂房优惠条款的实施细则，又由天津经济技 术开发区协议出让工业用地管理暂行规定108 号令(二 00 五年一月十二日经天津经济技术开发区管理委员会第 1 次主任会议审议通过)修正。 3、扶持企业做大做强，鼓励增资扩股，提高单位面积产出。 企业做强做大，扩大了经济规模，是节约用地、提高土地使用效率的有效途径。捷安特自行车（中国）有限 公司在昆山开发区投资取得丰厚回报以后，通过两次增资扩产，投资额从最初的 2950 万美元增加到 1 亿美元，自 行车年产量也从 15 万辆猛增到 250 万辆，而用地却没有增加一分。昆山开发区在招商引资过程中，积极倡导和大 力推进在不新增用地的情况下走增资扩产之路，走打造“航母”之路，走做强做大主导产业之路，使电子信息产 业、汽车零部件和高档轻工、纺织产品在全国乃至全球有一席之地，成为重要的生产基地之一。 4、用市场机制提高土地利用率。 在土地资源的优化配置中，市场机制起着基础性作用。各国家级经济技术开发区注重市场机制的运用，加强 了一级市场的管理，搞活了二级市场，提高了土地使用效率。首先根据土地利用总体规划的要求，确定投入市场 的增量土地供应量。按照限量供应原则以及根据项目需求和产业倾斜的特点，每年确定土地增量供应量。其次， 实施最低限价制度。在对土地定价时，综合考虑绝对地租、级差地租、开发成本和市场需求，根据不同地段、不 同用途、不同项目确定最低保护价。规定土地出让时只能高于最低保护价，否则不予供地。第三，实施土地有偿 使用制度。为了合理和珍惜使用土地资源，各开发区在建区之初均作出了严控划拨土地，实行有偿使用政策的规 定。如昆山开发区从 80 年代末、90 年代初开始，开发区规定，除国家直接投资的建设项目、党政机关、军事设施、 城市基础设施、公用事业用地可以采用划拨供地外，其他建设用地均需依法实行有偿使用。并规定凡属土地有偿 出让，无论是审批报批、签订协议，都由开发区土地分局和市国土局扎口管理，其他任何部门都不得政出多门。 第四，开发区经营性用地均引入了市场机制。各开发区均对经营性用地一律实行招标、拍卖和挂牌出让，建立公 开、公平、公正的市场机制，提高土地资产市场化运作程度。昆山开发区自 2002 年 7 月至 2004 年中期，通过招 拍挂出让经营性用地 13 宗、690 亩，获得土地出让金 4.2 亿元，经营性用地虽只占总出让面积的 9%，但获得的土 地出让金却占总额的 34%，充分体现了土地资产的价值。第五，用市场机制盘活存量土地。对于经营不善的土地， 开发区土地分局可以通过市场办法购回闲置土地，再批租给好的项目使用。 5、挖掘潜力，努力增加土地供应。 不少沿海地区的开发区如大连、青岛、温州、天津等开发区采取适度填海造田办法，增加了不少土地。不少 中西部开发区按照发展规划将小山削平，将洼地填平，形成了很好的建设用地。不少开发区利用农民动迁，建设 农民社区，集中居住，节省了不少农民宅基地，为开发区发展提供了土地。昆山开发区采取“货币补偿”和“拆 一补一”办法安排农村居民住宅，由于放在规划区内建造多层次农民公寓小区来安置农民，建立新型农民社区， 取代自然村。既改善了农民居住条件，提高了生活质量，又加快了城市化进程，而且节约了大量住宅用地。据调 查测算，平均每户宅基地面积约在 0.8 亩左右，而每户实际用地仅为 0.3 亩，节地率达到 62.5%以上。 三、进一步提高国家级开发区土地利用率的政策建议 目前，国家级经济技术开发区土地利用方面总体上还有潜力。虽然个别开发区已经达到非常高的水平，但是 大多数开发区土地利用潜力还很大。为进一步提高开发区土地利用率，需要不断转变发展观念，创新发展模式， 实现开发区土地的集约利用和高效产出。 1、加强开发区土地利用的规划管理与调控，为开发区持续快速发展提供保障。 国家和地方要根据开发区发展的要求，科学编制开发区发展的土地利用规划、区域发展规划，确定开发区发 展的目标定位、发展步骤，在土地供应、设施建设等方面明确部署。要按照有利于开发区发展的要求，在科学论 证的基础上，提出土地供应的中长期计划。同时，每年要根据变化的形势和发展情况制定年度土地利用规划。 及时调整不合时宜的发展规划对于开发区健康发展，十分重要。要对开发区土地利用规划实施动态管理。发 展趋势好、潜力大、土地紧张的开发区要及时调整土地规划，增加土地供应，对于发展前景不好、土地闲置的开 发区也要及时调整规划，推迟或停止对此类开发区的供地。同一个开发区不同发展阶段情况不同，也要适时调整 供地规划。 各开发区要严格按照开发区内不同功能区的规划要求配置项目。对于不合时宜的功能分区要及时调整，进行 功能整合，实现土地资源的优化配置和合理利用。 2、要制定相关政策措施，加强动态管理，支持鼓励开发区提高土地集约利用水平。 国家和地方要建立动态管理和考核机制，定期对土地集约利用情况进行考评。依此对开发区实行奖惩。要对 土地利用优良的开发区给予增加土地供应量、简化审批手续等奖励措施。对于不合格的开发区，要采取必要措施 加以纠正。要确定最低土地利用率标准，完善政绩考核指标体系，把土地集约利用作为重要指标加以考核。 3、要创新开发机制，让失地农民享受到开发区发展的好处。 开发区的征地和土地开发面临诸多困难。如何调动农民的积极性，建立利益共同体，让农民主动参与到开发 区的开发和建设上来，是需要认真研究解决的课题。一些开发区已经进行了有益探索，对全国开发区的土地开发 提供了很好的借鉴。其主要做法是，对农村集体土地使用权实行股份化，与开发区联合成立股份开发公司，开