6.24 城管行政执法中与流动摊贩的冲突及其化解机制研究 研究生论文选题报告

在职研究生学位论文开题报告 题目：城管行政执法中与流动摊贩的冲突及其化解机制研究 以南宁市西乡塘区为例 1 一、课题来源，国内外研究现状、水平及发展趋势，选题的研究意义、目的，参考文献 （一）课题来源 我国正处在机遇与挑战并存的重要阶段：一方面是城市化进程带来的负面影响，城市 人口膨胀、城区面积不断增加、城市承载力不足使得城市管理难度日趋增加；另一方面城 市化进程促进了城市的发展，提高了人民的生活水平，激发了城市发展的动力。作为城市 管理的执法人员在市容环境卫生、城市基础设施等方面进行监督检查和执法工作，为城市 的多元化发展做出了重要的贡献。但是，因为社会经济环境、法律法规政策以及执法者自 身素质等因素，在现实的执法过程中，城管执法人员时常出现滥用自由裁量权、执法简单 粗暴、执法程序未执行到位等现象时有发生，在与社会底层尤其是城市流动摊贩的冲突表 现尤为典型。 流动摊贩大部分由下岗职工、失业待业人员、城市周边的农民所组成，基本上都是社 会弱势群体，同时也是城市化进程的产物。在某种程度上讲，我国城市流动摊贩存在也有 一定的合理性，满足城市多元化的消费需要的同时，解决失业人员就业，稳定社会大环境。 可是，大量的流动摊贩在一定程度上给城市带来一定的负面影响，破坏市容市貌、偷税漏 税、扰乱基本的市场经济秩序。所以，我国许多地方政府授权城市管理部门对城市流动摊 贩采取高压态势，进行全面取缔，从而更加激化了城管与流动摊贩之间的矛盾。 本文对南宁市西乡塘区城管行政执法中流动摊贩的基本概况进行分析，对流动摊贩的 现状进行了描述，引出了城管执法人员与流动摊贩之间的冲突及其成因的探讨。本文运用 博弈论、民生理念、外部性理论等工具分析摊贩治理过程中产生的问题矛盾和原因，在此 基础上根据“市民生存是基础，城市管理是保障，经济发展是动力，社会稳定是前提”的 城市发展总要求，提出相关的建议及对策，尝试寻找化解城管执法人员与城市流动摊贩彼 此矛盾的突破口，注重在城市整体形象与保障城市流动摊贩生存权之间寻求一个折中点， 市民需要干净整洁的城市环境，城市弱势群体同样享有基本的生活保障权，城市管理部门 制定合理有效的政策，才能促进和谐城市的构建。 （二）国内外研究现状、水平及发展趋势 摊贩经营活动在国外也是普遍存在的，但是由于发达国家的法律和制度较为健全，在 街头摊贩管理上有比较完善的制度，产生的问题也不多，因此，从笔者所查找的资料来看， 国外关于街头摊贩治理的文献较少，国外的研究主要是从非正规就业的角度对摊贩经营行 为进行分析。 非正规就业的概念是国际劳工组织在 20 世纪 70 年代提出的。在当时发展中国家中存 在着大量的没有被政府管理法规所认同的小规模的劳动者，他们为了生计的需要，从事得 不到政府主管部门保护和认同的劳动。但在当时，大家普遍认为随着经济的发展这种就业 形式会逐渐被正规部门所取代，逐步消亡。这种就业形式国际劳工组织界定为“非正规部 门就业” 。在 1992 年 1 月第 15 届劳工统计大会上，对非正规经济的进行了重新的定义:“从 广义上说，非正规部门是由为有关人员创造就业机会和提供收入为根本目的的，从事产品 生产和劳务的单位构成，其特点是组织水平低，作为生产要素的劳动力和资本之间基本没 有或没有分工，生产规模小。 ”非正规就业一般有 3 个类别：“第一类为小型企业或微型企 2 业。这一类在经济上非常活跃，常常通过承包或分承包协议与正规部门联系在一起。第二 类为由家庭成员承担的家庭企业。第三类包括家庭帮手、街头小贩、清洁工、街头理发师、 擦鞋儿童等独立的服务者。这一类型为非正规部门的主体。在非正规部门的技术等级中， 该类型职业所需技能水平是最低的” 。而我们所理解的街头摊贩就包含在第三类中“街头小 贩、街头理发师、擦鞋儿童” 。 世界劳工组织在非正规就业的管理上提出了几点建议:一是政府部门对非正规就业的态 度上，要充分肯定他们存在的合理性，不能采取一味的敌视态度。二是政府要采取积极的 态度对当地经济发展有利的非正规就业部门和人员进行培训，使他们能够提供更好的服务。 三是政府部门对非政府就业要采取区别对待的态度，对不合法的要予以限制，有积极作用 的政府部门要通过提供技术和经济帮助使其合法化。 而世界劳工组织的另一项关于“灵活就业”的研究中，也涉及到了街头摊贩经营活动。 该项研究中介绍了自营就业: 劳动者自筹资金、自选场地、自备经营工具，在不违反有关国 家法律的前提下，为获得劳动收入而进行的经济活动。这种自营就业形式不仅可以为自己 创造就业机会也可以为他人创造就业岗位，不但包括街头小贩、清洁工、擦鞋工等，也包 括个体经营者和自身参加劳动的非公司性质的企业所有者。 近年来，城市流动摊贩作为城市治理的一个不可避免的难题，在亚洲，被越来越来的 研究者所关注。2004 年 10 月，在日本福冈市的九州大学举行了以“亚洲摊贩国际研讨会” 为议题的研讨会。亚洲各国的“摊贩研究者”针对摊贩活动存在的意义展开激烈的讨论。 “重新看待路边和市场的摊贩，恢复街道的活力”成为讨论的焦点。与会研究者认为，在 城市管理中不应该一味的禁止马路摊贩，街头摊贩是城市活力的重要一部分，应该予以善 待。作为城市公共空间的道路除了发挥交通作用以外，还应发挥多种用途。街头摊贩的存 在，不仅可以彰显城市的特色，增添城市的魅力，还是传统文化的一种体现，也是一种娱 乐。亚洲作为一个新兴城市众多的区域，摊贩管理能够逐步引起学者的注意，说明了摊贩 管理的重要性和现实需求。 城市管理学在我国虽然起步较晚，但发展势头很好。特别是近几年来在该领域中探讨 公民参与问题的也有不少研究成果。在街头摊贩的研究方面，近年来，街头摊贩与城市管 理执法部门的矛盾比较突出，学者在这一方面进行了广泛的研究。尤建新在以公共满意 为导向的城市管理模式研究中队城市管理模式的内涵进行了研究，并通过总结国内外的 研究成果提出了要建立以公众满意为导向的城市管理模式。在街头摊贩管理问题方面的研 究主要是以期刊文章为主，刘新字在摊贩问题的产权经济学分析一文中，试图以产权 经济学的原理来分析城市中摊贩问题这一顽症，指出其根源是产权错置，并提出相应的重 新配置产权对街头动摊贩治理。在摊贩治理方式上，王洛忠、刘金发、宗菊提出要对摊贩 管理从公共政策领域予以回应，要建立摊贩管理中心，对不愿迁入的摊贩实行社区化管理， 政府部门要对摊贩进行扶贫，提供小额贷款、创业培训等，促进合法化经营。在摊贩治理 中，关于城管管理行为的研究也是一个热点问题，特别是对暴力抗法现象的成因进行了分 析，指出造成暴力抗法原因主要有执法人员素质不高、执法者法律意识淡薄、执法依据不 足、城管执法考核目标不合理等。叶晓川，从制度建设的合法性的角度，指出城管执法行 为背后是城市管理综合执法权的合法性问题，要走出目前的现状，要重新权衡城管执法的 3 价值正当性，提供直接的法律依据和规范授权机构。张民省与王淑梅，从摊贩治理的法律 依据不足的角度，提出自己的见解，提出要加强健全法律制度、提高综合执法的力度，加 强综合执法的队伍建设、提高综合执法的素质几个方面加强城管执法工作。此外国内对于 摊贩治理的研究还有很多，综合起来主要观点： 第一，在街头摊贩的存在的态度问题上，大多都认为摊贩经营者作为城市的弱势群体， 是他们的生存方式，街头经营是他们迫于生活压力的最后选择。而且指出街头摊贩经营虽 然对城市的发展带来了一些市容与秩序的问题，但在社会转型期，街头摊贩经营对于解决 就业问题，维护社会稳定有一定的积极作用。同时，也给市民生活带来了便利，街头摊贩 的存在有积极作用。 第二，在街头摊贩的治理方面，大多都认为都街头摊贩的治理不能采取简单化的严格 取缔政策，要采取“疏堵结合”的政策，在保护弱势群体利益的同时，采取积极的政策去 化解其经营对城市造成的不利影响。 （三）选题的研究意义与目的 第一，有利于我国理论界和实务界加深对城管人员与摊贩冲突的认识。 目前，理论界和实务界对城管人员与摊贩冲突的认识并不深，提出的对策比较理想化， 对两者冲突的化解很不实用。主要原因在于很少考虑到我国转型期的社会背景。对此，本 文认真分析转型期的社会特征，其明显特征就是社会既有的行为模式、制度规范与价值观 念被普遍怀疑、否定甚至被严重破坏，已经逐渐地对社会成员缺乏引导和约束；而新的行 为模式、制度规范和价值观念又尚未形成或尚未被人们普遍接受，对社会成员尚不具有普 遍引导、调节和约束作用，从而使社会成员的行为缺乏明确的目标、方向。正如美国著名 伦理学家罗尔斯所说：“如果传统的道德规则不再适用，而我们又不能就以何种规则来取 代它们取得一致意见，那么无论如何我们还清楚地知道怎样去假装或不再假装某种取代规 则已经确定且我们必须承受这种或那种权威。 ” 在我国的转型期，此话正表明了当前我国转型期的现状：即传统的道德规则已经不适 应社会的发展，慢慢失去了规制社会成员的作用，而新的规则又尚未建立，人们的思想很 混乱，出现了里格斯所说的在过渡社会中的异质性、形式主义和重叠性特征。城管与摊贩 处在转型期这一大环境中，上述特征对城管机构和摊贩的影响是不容小视的。目前理论界 和实务界对城管与摊贩冲突化解的对策中，没有充分认识到转型期的特征。本文指出转型 期的社会特征，有利于加深对城管人员与摊贩冲突的认识。 第二，有利于推进对城管人员与摊贩冲突研究的深化。 现阶段，城管人员与摊贩之间经常发生冲突，其冲突的原因是多方面的，不能简单的 归结为一方的原因和某个单一的原因。柏拉图洞穴的比喻告诉我们所面临的许多问题 都是现象，本质则在现象之外，如果要认识本质，必须转向，此种转向不是简单的感性方 面地转向，而是需要理性地转向，需要抓住现象所反映的本质。城管人员与摊贩的冲突也 不例外。冲突背后的利益之争是本质。如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他 们的利益有关。 ” 不管是摊贩，还是城管，都有理性“经济人”的一面，摊贩有生存的本能，追求个人 利益的最大化；作为城市的管理者，城管也有寻求生存的本能。摊贩为了寻求个体利益低 4 成本的随地摆摊，这影响到城管机构对公共利益的追求。但由于流动摊贩不纳税而占用政 府的公共用地，这威胁到了城管作为一个机构的部门利益及成员的个人利益，因为“税收 是政府的奶娘” 。目前理论界对城管人员与摊贩冲突本质的认识不够全面，研究主要涉及到 城管代表的公共利益与摊贩的个人利益之间存在着冲突，很少涉及到城管除了追求公共利 益外、还有对部门利益和个人利益的追求，还存在着城管部门利益与摊贩个人利益之间的 冲突和城管人员个人利益与摊贩个人利益之间的冲突。针对城管与摊贩之间的三种利益关 系，本文对此进行深入剖析，正确把握两者利益关系。这样的探索，有助于扩展和深化对 城管与摊贩冲突的理解和认识，对两者冲突本质的认识无疑是一种重要的知识补充。 第三，有助于我国理论界研究视野的开阔与水平的提升。 自古以来，权力与权利的关系始终是西方社会政治探讨的热点，从以权力为主、权利 为辅到以权利为主、权力为辅的转变表明了政府的权力是以公民的权利而存在的，没有公 民的权利就没有政府的权力。我国正处于转型期，以权力为主的传统统治方式慢慢地向公 民的权利转变。在这种转变过程中，城管作为执法主体，逐渐明白为人民服务的宗旨；摊 贩作为社会的边缘群体，他们也逐渐地意识到了自身的某些权利，但为什么在治理城市的 过程中，城管人员与摊贩的冲突仍不断？主要在于城管人员与摊贩没有意识到他们利益一 致的地方，而把两者间的利益冲突扩大化，造成暴力事件频发。怎样使两者的利益冲突向 利益一致转变？这需要城管人员与摊贩之间的合作。这种合作的可能性比较大，一方面， 要求城管有为摊贩服务的理念；另一方面，要求摊贩对城管的执法工作给予主动地配合和 合作。城管的服务和摊贩的配合是化解两者冲突的理念要求，有助于目前理论界研究视野 的开阔与水平的提升。 第四，为化解城管人员与摊贩之间的冲突提供实际的指导。 化解城管人员与摊贩之间的冲突，不能脱离我国社会的实际情况，故在对策部分，笔 者认为首先应从制度上加强对我国城管与摊贩的制度建设，这里的制度采取诺斯的制度理 论，即不仅包括正式的约束还包括非正式的约束，这在当前“传统的道德规则已经失去了 规制的作用，而新的规则又尚未建立”的我国非常适用，不能一切采用法律来规制城管人 员与摊贩的行为，还应考虑传统习惯、风俗的规制作用。然后，在城管人员与摊贩之间寻 求共识与合作的对策中，首先需要调整城管与摊贩间的利益关系，这有利于从本质上缓解 两者之间的关系；其次需要提升城管人员公共行政的精神，这有利于城管人员服务理念的 提升；而加强摊贩公民意识的对策，有利于摊贩对城管人员执法工作的积极配合。上述对 策建议为化解城管人员与摊贩间的冲突能提供实际而有效的指导。 （四）参考文献 1Elizabeth Burton, Mike Jenks, Katie Williams. The Compact City: A Sustainable Urban Form M. Taylor & Francis, 2004. 2Mike Jenks, Rod Burgess. Compact Cities: Sustainable Urban Forms for Developing Countries M. Spon Press ,2002. 3Hildebrand Frey. 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