2011国家政策解读

2010 年，在积极财政政策和适度宽松货币政策的护航下，尽管外部环境变幻不定，但国民 经济仍保持了较快发展，全年经济增幅达到 10.3%。2011 年，经济发展面临的不确定性因 素依然比较多，世界经济复苏前景不明，宏观经济政策取向如何仍是经济发展的重要变量。 随着中央经济工作会议以及发展和改革等部门会议的召开，2011 年我国宏观经济政策取向 已浮出水面。 一、深层次体制改革开始破局 改革有两种逻辑，一种从问题的表层开始，逐步推向深入；另一种从顶层开始，着力 于解决基础性问题。在中国改革开放的 30 余年中，多采用第一种改革逻辑，取得了举世瞩 目的成就，但也留下了某些“深水区”的硬核问题。 已经闭幕的中央经济工作会议提出加大改革攻坚力度，强调必须以更大决心和勇气全 面推进各领域改革，同时要加强改革顶层设计，表明我国将着眼于解决体制机制的根本性 问题，将考虑改革方式的调整。中央将开始从体制“顶层”考虑改革的“纲” ，构建形成解 决问题的长效机制，不再满足于 “头疼医头，脚痛医脚”的表象改革。 二、短期政策与中长期战略融合加深 2011 年宏观政策的一个显著特点是，在追求短期目标的同时，宏观经济政策与中长期 战略融合加深。 所谓中长期发展战略，就是中央为“十二五”规划定下的主基调。 “十二五”规划的主 基调体现在“一个主题”与“一个主线上” 。主题即“科学发展观” ， “主线”即转变经济发 展方式。强调“科学发展观”实际上意味着继续抽紧粗放式扩张得以延续的约束条件，主 要是以往所依赖的“三廉价”要素约束，即廉价劳工、廉价土地以及廉价环境。转变发展 方式实际上是一种综合性转变，包括了经济增长动力与市场的转换。 “十二五”时期，经济 结构战略性调整将作为加快转变经济发展方式的主攻方向。一是调整需求结构。建立扩大 消费需求的长效机制，调整优化投资结构，处理好扩大内需与稳定外需的关系。二是调整 产业结构。坚持把科技进步和创新作为产业结构调整和优化升级的支撑，着力提高自主创 新能力；着眼于构建现代产业体系，下大气力改造提升传统产业，重点改造提升制造业； 培育发展战略性新兴产业，加快形成先导性、支柱性产业，切实提高产业核心竞争力和经 济效益；把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，大力发展生产性服务业 和生活性服务业。三是调整要素投入结构。充分发挥我国人力资源丰富的优势，把人口压 力转化为人力资源优势。以节能减排为重点，健全激励和约束机制，有效控制温室气体排 放；以提高资源产出效率为目标，加强政策支持，完善法律法规，发展循环经济；加快构 建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力；加快推进资源、能 源价格形成机制和环境产权制度改革。四是调整城乡结构。按照统筹规划、合理布局、完 善功能、以大带小的原则，完善城镇化布局和形态。以大城市为依托，以中小城市为重点， 逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。五是调整收入分配结 构。合理调整收入分配关系，坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。 初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。 这意味着，即使防通胀的短期宏观政策，也需始终把改善民生目标置于突出的地位， 一方面保持经济平稳运行，一方面着力改善民生。 三、物价走势将成为今年宏观政策的晴雨表 当前，物价问题已经成为社会各界关注的焦点。 “CCTV2010 经济生活大调查”公布调 查结果，百姓最关心的国内经济生活事件是“物价上涨”：72.9%的受访者深感物价上涨的 压力。对于 2011 年物价走势，绝大部分机构和学者都认为 CPI 将继续保持高位，通胀压力 不容忽视。 调控物价成为今年各宏观调控部门工作中的重中之重。中央经济工作会议将货币政策 基调从去年的“适度宽松”改为“稳健” ，央行连续数次调高存贷款利率和存款准备金率， 多部门紧急出手平抑物价。发改委主任张平表示，下一步发改委将密切关注物价形势的变 化，特别是对农产品、老百姓的日常生活必需品和食品价格给予高度关注。可以预见， 2011 年，物价问题成为政策焦点，各项政策的变化将与物价走势密切相关。 2010 年物价涨幅高于目标特别是四季度较大幅度的攀升，除了危机时期宽松货币政策 的滞后影响之外，以下两个因素是导致第四季度 CPI 超出预期的成因。一是输入性通胀与 成本推动叠加效应更加明显。第四季度物价上涨中以农产品的价格上涨起到的作用最大， 比如 11 月食品价格上涨了 11.7%，拉动 CPI 涨 3.8%。背后的缘由在于国际粮食价格不断上 升，输入性通胀压力增大；劳动力成本上升，加上农业生产资料价格居高不下，农产品价 格上涨具有一定的合理性。二是通胀预期自我强化和投机因素推波助澜。去年四季度，各 种极端天气频繁出现，气候异常，对大家的心理产生了极大影响，导致通胀预期不断增强， 形成自我强化态势。在这样的土壤下，加上有充裕的资金，在信息不完备、监管不健全的 市场环境中，投机者推波助澜，出现非理性的脱离供需关系的上涨。 因此，除了货币资金因素外，2011 年控制物价的重点在于整顿流通秩序，降低流通成 本，扩大市场供应量。围绕“促生产、畅流通、增储备、建机制、保民生” ，坚持综合运用 多种调控手段，全面加强和改进价格调控监管工作，积极稳妥推进价格改革。一是大力促 进农产品生产和流通，继续提高粮食最低收购价，完善糖料收购价格政策，支持蔬菜生产 和流通，保障化肥生产和市场供应；二是积极支持建立健全重要商品储备，运用价格调节 基金，制定价格调控预案，努力保障重要商品供应和价格的基本稳定；三是加强民生价格 监管，完善利益调节机制，切实保障农民增产增收，保障低收入群体生活质量不因价格上 涨而降低；四是着力建设长效机制，加强价格法制建设，依法完善价格调节基金管理，强 化价格监测预警，丰富完善价格调控手段；五是开展价格专项检查，强化市场价格监管， 推进反价格垄断执法，坚决整顿市场价格秩序；六是妥善把握时机、节奏和力度，积极稳 妥推进价格改革，审慎出台政府调价项目；七是进一步充实价格调控监管力量，建设强有 力的价格工作队伍，切实做好稳定价格保障民生工作。 四、积极财政政策的内涵将现新变化 2011 年，我国将继续实施积极的财政政策，但是随着国内经济形势各种新的变化，财 政政策的积极和 2009 年、2010 年的积极在内涵上有所区别。之前，积极的财政政策主要 表现在公共投资的扩张上，也可以说是一种积极的投资政策。2011 年及以后的积极财政政 策主要表现在民生上，也可以说是一种积极的民生政策。所以，如果说过去的积极财政政 策是一种总量扩张的政策，那么，2011 年及今后的积极财政政策应当是一种注重于结构调 整的财政政策。财政部门将进一步加大保障和改善民生力度。加快社会主义新农村建设， 推动城乡统筹发展。促进实现教育公平，合理调整收入分配关系，健全覆盖城乡的社会保 障网，支持医疗卫生事业改革发展，加快保障性住房建设，推动文化事业发展。 2011 年财政政策的实施将会在改善经济结构方面做出相应的安排，具体就是通过积极 财政政策的细化来发挥作用。其一，针对新型战略产业，在税收政策、投资政策、补贴政 策等方面给予支持和引导，培养新的经济增长点，鼓励战略性产业、新兴产业和高技术、 高附加值产业；其二，保障民生，扩大国内消费能力，通过扩大公共消费稳定私人消费预 期，带动私人消费，加大财政对保障性住房、农村水利交通、城镇公益性基础设施、医疗 卫生体系的支持力度；其三，注重发掘区域经济增长动力，大力支持中西部和欠发达地区 的政策扶持，加强转移支付。 积极财政政策不仅体现在支出结构上，税收政策调整方面也将会出现一些新变化。一 些在金融危机初始阶段进行的减免税和提高出口退税的政策，2011 年可能将随着经济形势 的好转以及经济结构调整的需要逐渐回归常态。同时，政府减税思路也逐渐浮出水面，在 中央经济工作会议明确个税改革和增值税扩围为 2011 年重点工作之后，有关部门正在研究 通过减少税率级次、扩大级距的方法来降低中低收入阶层个税税负，并在部分生产性服务 业企业试点“以增值税取代营业税”的改革。 五、稳健的货币政策重在审慎、灵活 截至 2010 年末，M2 余额 72.58 万亿元，同比增长 19.7%，超出央行设定的 17%的目 标。M2/GDP 近些年更是不断攀升，达到 200%以上，而美国的 M2 占 GDP 的比例只有 60%。当前流动性过剩的原因：一是为应对金融危机释放了天量信贷产生了累积效果， 2009 年 9.57 万亿元新增贷款，比 2008 年增长了 70%以上，2010 年全年人民币贷款增加 7.95 万亿元，较调控目标多出 4500 亿元。二是外部市场流动性泛滥，对我国流动性形成压 力，导致中央银行被动放款。美欧等国一直实行接近于零的利率政策，还先后实行量化宽 松的货币政策，大量资金由于经济前景不明并未进入实体经济，而是寻求利得，我国因经 济成长性好成为首选之地，导致外汇占款增量占中央银行基础货币的增量比例越来越高， 使得货币供应出现过量现象。 央行工作会议提出，要有效管理流动性，控制物价过快上涨的货币条件。央行将灵活 运用公开市场操作、存款准备金、利率等多种政策工具，引导金融机构合理调整信贷结构 和投放结构，着力加强流动性管理，引导金融机构合理把握信贷投放总量、节奏和结构。 当然，流动性回收力度太大可能影响到企业的正常融资需求，从而伤及实体经济增长。这 也就说明，央行对流动性的管理既放不得，又急不得，将是一个较长的过程。 实施稳健的货币政策，把好流动性这个总闸门，旨在通过机智、灵活的政策组合达到 多赢的调控目标；通过营造良好货币环境，减少市场投机炒作行为，合理控制通胀预期， 保障经济平稳健康发展。稳健的货币政策意味着让货币信贷增长回归到一个正常的增长水 平，既要管理好泛滥的流动性，也要以信贷促进经济增长，促进经济发展方式转变、经济 结构调整以及为经济持续发展提供动力，并以此加强对金融市场的流动性及风险管理，弱 化系统性风险的累积，保持金融体系稳定。 首先，存款准备金率(和差别准备金率 )仍是重要工具。作为数量型工具，其对经济的 副作用小、效果好、针对性强，是央行的首选调控工具。当前大型商业银行存款准备金率 已达到 19%，创历史新高，但仍有上调空间，预计存款准备金率最高可上调至 23%高位。 此外，央行也将运用差别存款准备金率对商业银行放贷进行动态调整。 其次，加息势在必行。由于加息可能会影响到经济增长，一般情况下央行会慎重使用 这一刚性价格型工具。但从目前情况看，加息已经势在必行，这一方面因为“负利率”依 然存在且呈扩大趋势；另一方面，加息可以有效抑制资产价格泡沫，缓解资本流入压力。 由于一季度物价上涨压力较大，预计央行将再度加息。 第三，人民币继续缓慢小幅升值。美元、欧元的相对变动，新兴市场国家货币的升值 压力都会影响人民币的走势。同时，中国政府在多大程度上推进人民币的国际化也决定着 人民币汇率的升值幅度，而各国的利率差异则不会成为人民币汇率的主导因素。预计 2011 年人民币汇率将进一步升值。 第四，社会融资规模总量控制将加强。与往年不同，今年央行工作会议并未对外公布 2011 年货币供应量增长目标，也未对信贷规模目标提出具体要求，这意味着央行货币政策 调控目标已不仅仅是货币供应量增长与新增信贷规模。与此同时， “社会融资规模”被决策 层频频提及，继月初中国人民银行工作会议提出“保持合理的社会融资规模”后，前不久 召开的国务院全体会议再次强调“保持合理的社会融资规模和节奏” ，这意味着 2011 年货 币政策调控范围将会扩大至基础货币及银行信贷之外的股市、债市等其他融资领域。为此， 央行新推出“社会融资增速指标” ，侧重描述社会融资规模，与 M2 共同构成货币政策制定 的参考指标体系，这是关注 2011 年货币政策变化新的视角。 六、房地产市场调控将多措并举 高房价、高泡沫的房地产发展模式，既不利于普通老百姓通过市场解决住房问题，也 不利于房地产业和整个国民经济的平稳健康发展。正是基于这一认识，中央提出将房地产 调控进行到底。 未来政府将进一步明确市场和政府各自的职责定位，奉行“市场归市场，政府归政府” 原则，即把政府房地产政策重点转移到“大力发展公共租赁住房”上来，而对于商品房市 场将更多由市场自行调节，未来房地产行业很有可能形成商品房、保障房并行的“双体系” 格局。 对于商品房市场调控，新的调控政策可能集中在以下三个方面：一是进一步细化已有 的调控政策。如经过与地方政府的充分交流与沟通，住建部已经初步拟定了第三批执行 “限购令”的城市名单，本次解决的限购城市，主要是 14 个城市之外的大型城市以及交易 比较活跃的三线城市。二是在上海、重庆推出房产税试点，在长期制度建设方面寻求突破， 建立房地产调控长效机制。三是采取综合调控模式，在土地、信贷、税收等方面协调推进。 七、促进协调发展是区域政策的重点 中央高度重视区域发展问题， 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规 划的建议对促进区域协调发展做出了重要部署，确立了未来五年区域经济发展的方向。 “十二五”时期，我国将着力实施区域发展总体战略和主体功能区战略，着力培育新 的区域经济增长极，着力扶持老少边穷地区加快发展，着力促进经济布局、人口分布和资 源环境相协调，努力构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人 与自然和谐相处的区域发展格局。 坚持把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优势位置，给予特殊政策支持。 全面振兴东北地区等老工业基地，支持东北地区传统优势产业改造升级。大力促进中部地 区崛起，研究制定符合中部地区特点的新的政策措施。积极支持东部地区率先发展，在更 高层次参与国际竞争与合作。 同时，在完善财税体制、加快生态补偿机制、深化资源性产品价格和要素市场改革等 方面加大政策研究力度，对区域政策体系框架设立的目标、原则、内容、实施机制等方面 的内容尽快明确并固定下来，并加快推进促进区域协调发展条例和区域规划编制与 管理办法的研究制定工作。 八、对外贸易，进口、出口并重 中央经济工作会议对 2011 年有关外贸工作的表述中提出“坚持出口和进口并重、吸收 外资和对外投资并重，努力拓宽国际经济合作途径，不断提高对外开放水平” 。将进口与出 口摆在同样高的位置上，这在国家整体战略中尚属首次。据悉，扩大进口也将在外贸“十 二五”专项规划中有更多表述。 显然，由于进口对我国技术进步、产业能力提高、制造业升级、产业结构完善、服务 业发展都具有重大作用，加上我国经济发展阶段的变化，对外贸易政策开始出现方向性的 变革。2011 年对外贸易政策将很大精力放在扩大进口和促进贸易平衡上：包括促进进口贸 易的便利化，进一步减少进口贸易的审批，简化进口自动许可登记；进一步开放制造业和 服务业领域，特别是在服务业领域；促进进口政策的完善；重点行业、重点领域扩大进口， 包括节能环保领域、先进技术领域等。 经国务院关税税则委员会审议，并报国务院批准，自 2011 年 1 月 1 日起，我国进出口 关税税目税率将进行部分调整。这实际上就是这一政策思路的具体体现。 九、产业政策重在立标准，区分鼓励与限制 2005 年国务院出台的促进产业结构调整暂行规定指出， 产业结构调整指导目录 是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重 要依据，原则上适用于我国境内的各类企业，该目录由鼓励、限制和淘汰三类组成。由于 2007 年版目录(征求意见稿)没有对外发布，2005 年版目录出台距今超过 5 年，已不能适应 产业发展新形势，新版目录呼之欲出。新的产业结构调整指导目录将体现产业振兴规 划、培育战略性新兴产业以及抑制部分行业产能过剩等政策精神，鼓励类主要是鼓励在国 内具备研究开发、产业化的技术基础，有利于形成新的经济增长点同时具有较大的市场需 求的产业。同时，在信贷支持、资本市场融资、财政支持、土地供应、电价等方面也会有 相应措施。 另外，在工业和信息化部、国家发改委、环保部对外公布多晶硅行业准入条件之 后，出于适时调整产业结构目的，在“十二五”开局之年将加快相关行业准入条件的制定 工作，引导行业技术进步和社会投资投向。 十、扩大就业，提高最低工资标准 2010 年，全国城镇新增就业 1168 万人，为全年目标 900 万人的 130%。下岗失业人员 再就业