扩大就业潜力、解决就业供需矛盾对策研究

扩大就业潜力、解决就 业供需矛盾 对策研究 （城关区就业服务局） 就业和再就业是近年来我国的一个工作重点，随着我国经 济体制改革的逐步深入，经济结构的不断调整，我国劳动力供 大于求的矛盾并没有缓解，就业的结构性矛盾更加日渐突出。 国家统计局的测算表明，我国经济增长对就业增长的拉动作用 呈现下降态势，20 世纪 80 年代，GDP 每增长 1 个百分点，可增 加 240 万个就业岗位，而 90 年代以来，只能增加 70 万个，如果 经济增长和就业弹性保持这一水平，就业和再就业的形势将相 当严峻。党的十六大以来，中央和国务院高度关注就业和再就 业问题，多次召开就业和再就业工作会议，调整财政支出结构， 出台税收优惠政策，推出创业小额贷款，减免各种收费，并在人 事、户口、社保等各方面调整政策，使之有利于创业和就业。兰 州市城关区作为西部地区正在快速崛起的一个省会城市中心县 区，与沿海和内地发达城市相比，无论经济总量和就业规模都 与之相差较大，为了解决就业压力，在落实国务院和省政府关 于就业和再就业工作方面做了大量地工作。为“4050”下岗职工 开放公益性就业岗位，为待业和下岗职工进行就业和创业培训， 工商部门通过简化手续减少收费为兴办中小企业和增加就业提 供条件，通过采取税费减免，政策投入，社会保险补贴，就业援 助，就业服务等一条列有效措施，创新就业机制，扩大就业门路， 取得了明显成效。但由于城市规模的不断扩大，产业结构的调 整和城市化进程加速，大量农村劳动力向城市转移，这都给我 区就业带来了新的压力，如何解决就业压力。挖掘就业潜力，是 一个值得研究和思考的问题。 一、扩大就业面临的困难和问题 “十二五” 时 期将是全市 继续加快改革和 发展的时期。 “十二 五” 期 间，新生 劳动 力的快速增长和产业结构调整所带来的失业 问题以及农村劳动力大规模转移和外来劳动力的大量涌入，使 全市就业问题超于严峻。展望“十二五 ”时期全市就业与再就业 形势，其有利因素很多，但存在的压力也不小，对此必须引起足 够重视，并加以妥善解决。扩大就业面临的困难和主要问题有 以下几个方面： （一）劳动力资源供大于求的矛盾突出 第一，劳动年龄人口数量增长快，据 2011 年全市劳动适龄 人口 60 万人。占总人口的比重为 60.%。第二，近年来产业结构 调整和企业改革力度不断加大，大量富于人员从企业下岗或失 业，农村也存在大量富于劳动力。第三，外来劳动力大量涌入， 城关区作为中部地区的一个省会城市，处于快速崛起期，每年 都有大量的外来劳动力来我市流动就业。据 2011 年全市流动人 口规模超过 30 万人，这些人基本上都是外来人口及农村流向城 镇的人口。相当于全市总人口的 1/3，按 50%为劳动人口计算， 3 全市要接纳 50 万外来及农村流向城镇的劳动力来我市就业，这 些外来人口主要是青壮年劳动力，其背后有庞大的农村剩余劳 动力作为后备军，供给量大。 “十二五” 时 期，预计仅外来劳动力 来我市流动就业人数每年要超过 40-50 万人左右。第四，经济增 长方式由粗放型向集约型转变，经济增长拉动就业增长的弹性 系数降低，就业需求减少。 （二）劳动力就业的结构性矛盾突出 一方面，一些技术含量高的工种和熟练工种难以招到合格 的劳动者。另一方面，一些非技术工种和非熟练工一旦失业，就 往往难以实现再就业，尤其是受教育程度低的人员就业难的问 题比较突出。劳动力素质有待提高。从就业人员的结构可以看 出，随着科技进步和企业产品升级换代，普通工种劳动力过剩 和高新技术工种劳动力短缺现象并存，将极大地影响劳动就业 的质量和数量。 （三）个体、微型和中小企业发展不足 近年来，由于国家对个体和中小企业发展的限制过多，个 人就业的行业准入和创业准入门槛过高，也使得对劳动力的需 求难以上升。从世界各国的规律来看：许多国家劳动力的 65%80%在自由职业 、微型企业和中小企业中就业，发达国家 每千人微型和中小企业的数量是 4555 个，而我国只有 53%的 劳动力在个体、微型和中小企业中就业，每千人拥有企业数量 不到 30 个。由于个体、微型和中小企业发展不足，造成失业人 口过多，将会形成大量的低收入和微薄收入人口，从而带来收 入分配差异程度扩大，基尼系数也将会越来越大，据有关机构 的研究，中国的基尼系数在改革开放前为 0.16；2011 年已经为 0.55，超过了国际公认的警戒线 0.4。 （四）农村劳动力大量转移 近年来，由于城市化进程的加快，招商引资的力度加强，基 本建设用地，交通用地和民用住宅建设用地的大幅度增加，使 得耕地面积逐年减少，农村富余劳动力不断增加，每年都有大 量的农村富余劳动力转移到城镇和省外流动就业。 “十二五” 时期， 随着城市化进程的加快，招商引资力度的加强，在西部崛起的 目标实现，这有利于我区经济的发展，也有利于就业岗位的增 加和劳动力的流动。从近期看，我区改革发展势头及城市化进 度在不断加快，将使农村劳动力向城镇转移的规模进一步扩大， 转移速度进一步加快，势必加剧城镇的就业压力。 “十二五” 时期， 全市城镇每年将增加劳动力供给 30-50 万人，其中农村劳动力 向城镇转移 20-30 万人。 （五）困难群体就业压力突出 由于部分城镇失业人员，下岗失业职工，整体素质较低，技 能单一，年龄偏大，与其他人群相比，就业的竞争力不强，势必 增加新的就业压力。据抽样调查，下岗职工普遍年龄偏大，40 岁 以上的超过 60%；受教育程度偏低，初中及以下受教育程度的 占 36%，技 术水平偏低，初级技能以下的占 17%。这些人群就业 5 比较困难；已经形成一个新的就业困难群体。妇女是我国劳动力 资源中的一个特殊群体，由于近年来，劳动力资源长期供过于 求，加上女性自身的生理特点及对于工作的适应性和目前有关 女职工保护的费用都需企业承担的原因，女性就业难的现象比 较突出。 （六）市场导向就业机制的不够完善制约着就业工作 一方面，就业和再就业经费紧张，尤其是市、区、街道劳动 力信息网络不健全，信息传递滞后，影响供需双方对劳动用工 需求的了解。另一方面，目前，各级职业培训机构对就业人员培 训起点及培训质量较低，大部分只是培训初、中级技术，难以适 应高技术人才需求的要求，同时，一些企业用工行为不规范也 导致劳动者就业相对困难。 二、扩大就业措施和建议 （一）充分认识就业工作的极端重要性，实行积极的就业政 策 就业是民生之本。就业不仅是重大的经济问题，也是重大 的政治问题。就业的稳定是社会稳定和社会发展的基石。因此， 做好就业工作，是实践“三个代表” 重要思想的具体体 现，是全市 改革、发展、稳定的重要基础，是保障和提高人民群众基本生活 水平的根本措施。要充分认识就业问题的重要性，全面贯彻国 家市场就业的方针，把扩大就业、控制失业率作为优先目标，纳 入当地社会经济发展的长远规划和年度计划，把创造更多的就 业岗位摆到突出位置。要处理好经济现代化和促进就业两者关 系，选择适合本市市情的经济发展和扩大就业的经济发展模式， 努力实现经济与就业的同步增长。要制定开发就业岗位数量， 并层层落实到每个工作部门、每个单位。每项宏观经济决策都 应对扩大就业的规模数量、质量制定出相应的措施。 （二）落实市场就业方针，建立就业调控体系 现阶段要建立和完善劳动者自主择业，市场调节就业，政 府促进就业的就业机制。因此，各级政府要解放思想，转变工作 思路，处理好政府调控和市场调节之间的辩证关系，政府工作 重点转向制定政策、创造环境、建设市场、搞好社会保障，建立 和完善一套在市场经济条件下行之有效的调控手段和措施。 一是加快促进就业的立法步伐。 将促进就业纳入法制化的 轨道，将企业、社会、政府各部门开发就业岗位由“道义责任” 上 升为“ 法律 责任” ，由 选择义务上升为强 制性义务，用法律手段将 就业责任落实到各个单位、部门。 二是制定优惠扶持政策，建立全民创业的优良环境。政府 各有关部门要进一步制定出台促进就业的优惠政策，按照促进 就业的标准对现有的政策措施进行疏理，制约就业的政策措施 必须坚决进行调整，在现有优惠政策的基础上，大幅度提高优 惠扶持的力度。扶持政策应做到重点突出，在促进第三产业、中 小企业、非公有制经济发展、社区服务、劳动密集型产业发展、 多种形式就业、弱势群众就业、劳务输出等方面，加大政策扶持 7 的力度，实现就业岗位开发的重点突破。为全民创业建立良好 的政策环境。 三是加大宣传力度。要引导广大群众破除等、靠、要陈旧思 想，树立多元化、多渠道、多形式的市场就业观念。各级新闻宣 传部门，要运用各种舆论工具，大力宣传党和政府的方针政策， 宣传就业的先进典型。电视台、电台、报刊、杂志等媒体，都要 设立就业的专栏、专版，扩大就业宣传，积极转变劳动者就业观 念，探索就业门路，积极实现多形式、多渠道就业。 四是加快培育和发展劳动力市场，发挥市场调节功能。各 级政府要统筹规划，合理布局，提高劳动力资源的配置效率，按 照科学化、规范化、现代化的要求，建立统一、开放、竞争、有序 的劳动力市场体系，充分发挥市场对劳动力资源培育的导向作 用。一是加快劳动力市场信息网络建设。实现市、区、街道三级 联网，形成统一、开放的市场信息网络，为劳动者和用人单位提 供方便快捷的服务。二是加强职业介绍机构建设，进一步提高 服务水平，拓宽就业服务领域，强化服务意识。要重视民办中介 机构的发展，将民办中介机构作为民营经济来发展，按照“加快 发展、规范管理”的原 则发展，培育以公益性为主，民办中介、中 外合资合作等多种形式为补充的劳动力市场中介服务网络，满 足各类人员、各用人层次需要。三是进一步规范市场中介行为， 加强对各类职业中介行为的规范管理。四是做好困难群体的就 业工作。当前，各级党委、政府和社会各方面要特别关注和帮助 经济发展过程中出现的就业困难群体。这些困难群体包括：年龄 偏大、失业时间较长、夫妻双方同为失业人员；与企业签订至法 定退休年龄保留养老、医疗保险关系的“协保” 人员；部队随军家 属；残疾人等。作为就业困难群体，应继续通过政策性安置、政 府购买岗位、鼓励用人单位招用等方式予以妥善安置。 （三）加快经济发展，不断开发就业岗位 要坚持“发 展是硬道理 ”，只有经济发展才是解决就 业问题 的根本出路。因此，应把扩大就业作为经济发展的主要目标，实 行有利于扩大就业的经济政策，发展多种类型的经济，实现发 展经济与扩大就业的良性互动。 一是加强基础设施建设。随着城市化进程的加快，基础设 施投入对国民经济的带动作用十分明显，创造了大量的就业岗 位。应加快公路网改造、市政设施建设和公益事业发展，充分利 用市场机制，鼓励多元投资主体以参与城镇基础设施投资、建 设和经营，以促进和扩大就业。 二是大力发展非公有制经济。当前，非公有制经济已逐渐 成为扩大就业的主渠道，应该加大政策扶持力度，鼓励失业和 下岗职工从事民营经济和从事个体经营，经济普查资料显示， 2011 年底，我区私营企业达 3000 家，个体经营户达 1 万家，而 同期国有企业个数和从业人员呈下降之势，非公有制经济已成 为全市就业的主渠道。应加快步伐，取消对非公有制经济特别 是个私经济在信贷分配、经营范围等方面的种种歧视，鼓励和 9 支持非公有公制经济吸纳更多的劳动力就业，大力提供个人创 业，从事个体经营等。要抓住机遇，通过研究制定相关政策，将 个体私营经济社会发展规划，采取进一步放开经营范围等措施， 积极引导个体私营企业发展并吸纳城镇失业人员。 三是大力发展劳动密集型中小企业。在注重发展大企业集 团的同时，大力扶持中小企业的发展，要重点扶持就业型和社 区服务型中小企业，进一步简化中小企业设立审批程序，放宽 准入限制，逐步形成以城镇集体、乡镇集体、私营企业为主体的 中小企业群。应制定优惠政策，特别是要设立专项资金，通过实 行贷款贴息或提供贷款担保，为中小企业解决开业融资困难。 劳动密集型企业创造了大量的就业岗位，在工业化、城市化进 程中应优先发展劳动密集型产业和企业。随着科技发展和消费 水平的提高，既要发展传统的劳动密集型产业，更要发展家庭 护理、健康顾问等新兴劳动密集型产业。 四是加快发展第三产业。全市就业结构的问题在于就业过 分集中于一、二次产业，全区第三产业单位从业人员占全部单 位的从业人员的 50%左右，与沿海城市和内地发达城市相比有 一定差距。与西方发达国家占 60%以上差距更大。第三产业在 同样的资金投入条件下相对多地吸纳劳动就业人数。当前，一 些东南亚国家面对失业人员增多、出口增长微弱、国内市场疲 软等问题，纷纷采取开发服务业，刺激内需的政策，既拓宽了国 内市场。又解决了就业问题，成为经济新增长点。因此，应把发 展第三产业作为调整就业结构的重点，争取在“十二五” 时期内 使单位从业人员中的第三产业从业人员提高到 60%以上。除了 着重发展传统的商业、饮食业和新兴信息业、咨询业、旅游业等 之外，突出发展社区服务业，使之成为第三产业就业的新增长 点。随着城市居民生活水平的不断提高和生活质量的改善，对 社区服务的需求不断增强，保证了社区服务业作为一种新兴产 业的相对稳定性和就业容量的扩张性。由于社区服务投资小， 操作简便、劳动强度不大，是企业大龄下岗、失业职工和农村剩 余劳动力进城务工的合适途径。应把社区服务就业纳入当地经 济和社会发展计划以及城市建设规划，培育和发展多种形式的 社区服务实体和企业，完善相关政策和配套措施，推动社区就 业岗位开发。要促进社区内各单位服务设施对外开放，实现社 会共享。社区就业岗位的开发要与困难就业群众的安置紧密结 合，采取工资补助、代缴社会保险等政策措施，开发大量社区就 业岗位安置弱势群体。同时，要尽快落实扶持政策。对街道、社 区办的服务项目，应给予低息或免息贷款支持；鼓励劳动者个人 举办社区服务业，落实工商登记、场地、资金等政策，引导其自 主创业、自谋职业。 五是实现就业方式的多元化。就业方式的多样化是市场经 济条件下市场就业机会机制的必然产物，也是市场经济体制发 展的客观要求。应推广灵活多样的就业形式，推动非全日制、季 节性和弹性工作制，引导失业人员非正规就业。进一步建立关 11 于小时工、季节工、居家就业等灵活用工形式的工资标准、社会 保险接续、用工制度管理等方面措施，把每个劳动者都纳入到 社会保障体系之中。同时，完善服务体系，为劳动者提供就业信 息发布、代管档案、缴纳社会保险、职称资格评定等服务。 （四）确立城乡就业一体化的思路 农村就业问题是一项长期而艰巨的任务，应当纳入国民经 济年度计划和中长期经济社会发展规划统筹考虑，要着力发展 统一的城乡劳动力市场，推动城市劳动用工体制、社会保障体 制改革，消除导致城乡劳动者身份区别的制度壁垒。 一是要加快城市化进程。应加快户籍管理制度改革，实行 积极的人口迁移政策。逐步实行城乡一体化管理。在就业方面， 有条件的县、区和小城镇，可取消城乡界限，劳动者自主择业。 城市要适当调控农村劳动力进入的规模和速度，企业招工应本 着城镇、农村一视同仁的原则，城镇就业的各类人员应实行统 一的劳动管理和社会保障制度。 二是要优化农业内部结构。要继续发挥第一产业作为农村 富余劳动力“ 蓄水池 ”的作用，适当减缓农 村富余劳动力向非农 产业转移的速度、流量。要大力发展林牧渔和经济作物生产，大 力发展城郊农业、生态农业、创汇农业和观光农业，增加国内市 场供应和出口创汇，开发农业就业岗位。同时，要加快农村二、 三产业发展，大力推进农业产业化经营，促进农村产业链的形 成和不断壮大，实现农村劳动力就近就地转移，推动城镇化进 程。 三是要大力发展劳务输出。在解决劳动力就业工作中，要 继续巩固和发展劳务输出基地用城镇居民和农民两个资源，树 立我区劳务品牌，提高我区劳务输出在全国市场的占有率，使 区市的劳务输出有一个大的发展。如：占我区的“金城关技工” 劳 务品牌，即解决了大量农村富余劳动力就业问题，又树起了我 区劳务品牌。值得引导、提倡，要按照产业化、市场化的要求， 探索输出的组织形式。继续扩大工程承包、技能劳务等传统劳 务输出项目，鼓励具有比较优势的产业和企业向境外转移或投 资、举办经济实体，实行劳动者境外就业。同时要积极鼓励和扶 持外出务工人员返乡创业，要在税费减免、资金信贷等方面制 定优惠政策，建立起外出务工和返乡创业双向流动的就业机制， 实现“ 出去一人，脱贫一户，外出一片， 带富一方” 。 （五）努力提高劳动者素质，以适应经济发展的要求 应大力发展学历教育与职业教育，积极扩展高等教育，完 善继续教育和继续培训，构建终身教育体系。要以九年义务教 育为基础，进一步扩大高等教育和高中阶段的招生规模，大力 发展职业教育和职业培训。对新生劳动力，应着眼于提高就业 能力和市场适应能力，加强市场就业意识和实践能力的训练， 建设一支适应就业竞争的劳动后备军。对下岗失业人员，在加 强就业政策和就业观念教育的同时，要进行职业技能培训，提 高其自谋职业和自主创业的能力。对于企业职工，应侧重于