我国失业保险制度存在的问题与法律对策

我国失业保险制度存在的问题与法律对策 摘要：受美国次贷危机的影响，我国大批企业倒闭、员工失业，加之高校毕业生数量激增， 就业形势不容乐观。失业保险作为社会保障体系的一个重要组成部分，在保障失业人员的基本生 活和再就业方面发挥着重要的作用。由于我国失业保险制度起步较晚，在立法层次、覆盖范围、 基金筹集、资格审查以及再就业功能等方面存在一定问题，因而需要对我国的失业保险制度的立 法现状和失业保险制度存在的问题进行反思，以真正建立起适合我国现阶段国情和经济社会发展 水平的失业保险制度。 愈演愈烈的美国次贷危机，使得众多金融机构和中小企业遭受严重损失。随着次贷危机向全 球金融市场蔓延，受经济放缓波及的国家和地区越来越广，甚至有些国家濒临破产，全球失业人 数激增。国际劳工组织以新的预测为基础估算，2009 年末全球失业人口将增至 2.1 亿，也是 10 年来全球失业人数首次突破 2 亿人。 1法国 2009 年 9 月底法国失业人数为 2574900 人，较 8 月 底增加 21600 人;延续了长达一年的失业人数上升趋势。数据显示，9 月底法国失业人数较上年同 期增长 25.1%。 2而在我国劳务输出大省四川，截至 2008 年 11 月 18 日，受金融危机企业倒闭 或减员影响返乡的农民工已达 28 万余人。 3面对金融危机导致沿海地区务工人员大批返乡的问 题，各地政府纷纷采取积极就业措施，稳定就业形势。中国就业形势已十分严峻。中国社科院近 日发布报告称，中国城镇失业率已经攀升到 9.4%，2009 年 610 万名大学毕业生中就业困难的比例 可能占到四分之一。在全球金融危机重压之下，2008 年中国已有 67 万家小企业被迫关门，约有 670 万就业岗位蒸发，失业人数远高于官方统计的 830 万。 4由次贷危机所导致的失业现象十 分严重，随着我国就业形势的日益严峻和失业人数的剧增，加之我国失业保险法律法规并不完善， 我国失业保险制度并没有发挥真正的作用，失业保险本身具有保障失业人员基本生活和促进再就 业的双重功能。在目前就业形势不容乐观的条件下，尽快完善我国失业保险制度显得更为重要。 一、我国失业保险立法现状 失业是指具有劳动能力并有劳动意愿的劳动者得不到劳动机会或者就业后又失去工作的状态。 5失业保险是由国家确定的一种社会保障制度，是社会保险制度的重要组成部分。通过实施失 业保险可以对暂时不能实现就业的劳动者给予经济上的帮助，以保障他们的基本生活，提供再就 业服务，把失业造成的消极影响降低到最低限度，缓解社会就业压力。发展和完善我国的失业保 险制度，对分担失业风险，解决失业问题具有十分重要的作用。 我国的失业保险立法逐步完善，失业保险的覆盖范围也逐步扩大。随着我国经济体制改革的 全面深化和市场经济的发展，1986 年国务院发布了国营企业职工待业保险暂行规定，这一规 定标志着我国失业保险制度正式建立。 6但该规定仅限于国营企业，其适用范围主要包括宣告 破产企业的职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工、企业终止解除劳动合同的工人和企 业辞退的职工等四类人员。1993 年国务院发布了国有企业职工待业保险规定，其适用范围从 原来的四类人员扩大到七类九种人员，即：撤消和解散企业的职工，停产整顿企业被精简的职工， 企业辞退、除名或开除的职工，宣告破产企业的职工，濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工， 依照法律、法规规定或按照省、自治区、直辖市人民政府规定享受失业保险的其他职工。实行企 业化管理的事业单位职工也纳入失业保险范围。1999 年劳动和社会保障部颁布了关于事业单位 参加失业保险有关问题的通知，要求事业单位在单位所在地进行社会保险登记，按时申报并足 额缴纳失业保险费。1999 年国务院颁布了失业保险条例，该条例的实施标志着失业保险制度 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 文章来源：中顾法律网 已形成了完整的体系，按照条例规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业 以及其他城镇企业和各类事业单位(如学校、医院、科研院所等)都在参加失业保险的范围之内， 对保障失业者的基本生活和抵御失业风险方面起到了重要作用。除上述立法之外，劳动和社会保 障部还先后颁布了关于事业单位参加失业保险有关问题的通知、关于调整失业保险基金支 出项目有关问题的通知等部门规章。各省、自治区、直辖市在制定地方性法规、规章和规范性 文件方面也取得了明显进展。我国已初步建立起了较为完善的失业保险法律体系。但由于我国失 业保险的适用范围窄，基金承受能力弱，统筹程度不高等弊端，不能完全适应建立市场经济发展 的要求，经济的发展和社会的稳定都迫切需要建立一个完善的失业保险体系。 二、当前我国失业保险存在的问题 自建立失业保险制度以来，国务院已经先后颁布多个关于失业保险的行政法规。但在具体实 施过程中，无论保障范围还是保障水平都不能满足社会的需要。我国失业保险存在的问题可以从 制度设计上和立法规范上分为两个方面，均存在着一些不足和问题需予以完善。 (一)失业保险实施体系尚不完善 1.失业保险资金筹集筹措渠道单一，征缴难度较大 目前，我国失业保险资金的筹措渠道主要是国家财政和企业，是失业保险资金筹措渠道中的 绝大部分，各地在实际执行过程中也有部分从劳动者方面筹集。这种主要由国家和企业承担的资 金负担，劳动者个人不缴纳或缴纳少量的失业保险费的方式，其结果会使得企业和国家不堪重负， 造成失业保险的发展缓慢。在当前次贷危机的影响下，保险金筹集困难必然会影响到失业保险体 系的正常运作。现实中，失业保险金存在着严重的欠费问题，尤其是一些国有企业欠费严重。我 国法律规定缴纳失业保险金的金额仅占企事业单位以及职工工资比例的一小部分，但由于部分企 业用人单位经济效益不好，面临破产，缴费的积极性不高，透明度太低，也有一些单位代扣了职 工应缴保险费用，却不缴纳失业保险费，故意拖欠、拒缴失业保险费。一些国有企业在深化改革 中，企业亏损或经营困难，没有能力负担失业保险费用，导致保险金缺口较大。而职工的自我监 督意识不强，加之处于弱势地位，不敢监督单位的缴费行为，造成了用人单位违法行为的长期性、 隐蔽性。而又有一些非国有企业用人单位用工不规范，拒绝参保，这些员工流动频繁，缴费意识 不强，不愿参加失业保险，企业中失业风险较大的临时工及农民工大多没有参保，致使应缴纳的 失业保险金不到位。这些因素严重影响到失业保险金的筹集，失业保险金征缴难度较大，面临着 严重的资金缺口，无法发挥到其应有的作用。 2.失业保险标准过低，缺乏相应的配套措施 目前我国对失业人员的配套措施并不完善，现行的失业保险制度所提供的保障能力是有限的。 7失业保险的标准存在着地区上的不平等，在经济发达的城市和地区，失业保险金相对充裕， 发放资金较多且相对公平;而经济落后地区，失业基金征缴不到位，保险金的发放差距较大。此外， 由于保险基金可从地方财政拨付，地方财政能力不同，对保险金给付水平差距也产生了影响。失 业保险基金有的县、市、区已面临着收不抵支的危险，因不能全市统筹，很难有效抵御失业风险。 我国失业人员众多，而失业保险基金数额过小，保障能力有限。随着失业率的提高和失业人员的 不断增多，这种失业保障能力将不能保障失业人员的生活与再就业。在失业保险的缴纳和领取标 准上，目前我国规定的失业保险金标准偏低。我国的失业保险金是按照低于当地最低工资标准、 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 文章来源：中顾法律网 高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。从现行规定来看，失 业保险金的给付额与失业人员失业前的工资是完全脱钩的，而实际上，失业保险的缴费额是按照 工资标准来计算的，用人单位按职工工资总额的一定比例缴纳，劳动者按个人工资标准的一定比 例缴纳，而失业保险金的给付却完全不考虑缴费的多少，这不符合公平标准，影响到职工的缴费 积极性。 8目前我国失业保险金的标准确定为低于最低工资标准，比最低工资标准还低，使失 业者在领取失业保险金后难以满足最低基本生活的需要，大大削弱了失业保险功能，不能很好的 发挥失业保险的最初作用。从目前失业保险所发挥的作用看，很多地方仅停留在生活保障上，在 促进失业人员再就业方面发挥的功能还不够。针对失业人员实施的职业培训、转业培训等配套工 作也是不够的，这些配套措施要么基本上集中于经济发达地区的再就业服务中心、要么就形同虚 设，没有发挥应有的作用。由于社保经办机构经费紧张，还存在着部分地区挤占挪用职业培训补 贴和职业介绍补贴的现象，导致专项用于失业人员培训和职业介绍的经费不足。随着经济发展， 领取的失业保险金水平有所提高，但与快速发展的经济文化生活水平还存在着很大的差距，失业 保险水平还相对较低。 3.失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制 当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业 的过程还领取着失业保险金。失业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领 取失业救济金，但其重新就业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无 法对其进行有效的管理。对人员就业情况无法真实的掌握，使得在领取失业保险金的人群中存在 大量的“隐性就业”问题，失业保险金发放缺乏公正公平。由于监管不力，保险基金在管理上也 存在混乱现象。失业保险的管理涉及到劳动、人事、财政、银行、商业保险等许多部门，各级别、 各部门都参与社会保障基金的统筹和管理，造成地区、部门间难以协调，同时扩大了风险。各部 门分别设置管理机构，造成机构重置，效率低。由于各部门所处的地位不同，难于统一协调。有 的地方实行社保经办机构直接征缴，有的则由税务部门代缴，导致费用征缴的机构不统一。失业 保险基金管理不统一，管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致，无法对其进行统一 有效的管理，使基金管理在制度运行上出现不协调现象。我国缺乏相应的失业保险法律、法规， 失业保险基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制，事后又缺乏 有效的法律监督，失业保险基金被挪用、挤占和贪污的现象屡屡发生。 9由于缺乏有效的监督 机制不仅影响了失业保险制度的公平，也造成失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难， 缺乏效率与公平。这些因素的存在严重影响了失业保险制度的运行效率。 (二)失业保险立法存在不足 1. 失业保险的覆盖面小，实施范围过窄 我国失业保险条例关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但根据我国规定， 失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职工，私营、三资企业还未完全纳入，在农村除了少数合 同制工人享受有限的失业保险待遇外，大量农民工也被排斥在正式的失业保险制度之外，至于国 家公务员、乡镇企业职工也不在涵盖范围内，其覆盖范围依然过窄，既不能体现失业保险的社会 性特点，也不利于市场经济的发展。随着市场经济的发展，我国现阶段非公有制经济已经成为国 民经济的重要组成部分，成为吸纳就业的主要渠道。在激烈的市场竞争条件下，他们同样面临着 失业的风险，这次次贷危机使得我国民营企业遭受前所未有的打击，相当一部分民营企业破产， 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 文章来源：中顾法律网 大批人员失业。如果不将他们纳入到失业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活的困难， 因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围，将这部分人员纳入失业保险范围之内。 2.失业保险法立法层次过低，法律责任不健全 我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等主要依靠政策和行政 手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能适应形势发展的需要。失业保险条例 是由国务院颁布的行政法规，没有上升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施 的一个基本性法律规范，不是失业保险的基本法，法律效力不强、稳定性较差。目前，我国失业 保险方面的法律法规主要是劳动和社会保障部等相关部委制定的行政规章，且有相当一部分规范 表现为意见、通知等形式，还有相当一大部分是由各省市制订的地方性法规，同样缺乏法律上的 稳定性、权威性和统一适用性，难以发挥法律规范的作用，无法确保失业保险的有效实施。而且 部门规章、地方性法规的制定往往以维护地方或部门利益为目的，立法的技术性不强，过于原则 化，缺乏可操作性。立法的不统一，导致了法律实施过程中的立法冲突和执法过程中的混乱现象。 失业保险条例在第五章“罚则”一章中仅有 4 个法律条文规定了失业人员、社会保险经 办机构及其工作人员、劳动保障行政部门的法律责任。在责任的主体、责任的类型、责任的范围、 责任的性质等方面的规定都存在严重的不足。法律规范强制力低，失业保险法律实施效果不明显， 主要原因是失业保险法律中缺乏相应的责任规范、制裁办法和相应的监管，由于缺乏对违反失业 保险法律行为的法律制裁措施，违法犯罪行为得不到及时、有效的惩罚。 3.失业保险统筹层次太低，抵御风险能力较弱 按照失业保险条例的规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区 的统筹层次由省、自治区人民政府规定。根据目前我国失业保险统筹机制，我国目前实行的是市 级统筹，即把征收的失业保险基金集中到市，由市里统一安排。虽然比起以前统筹层次有了一定 的提高，但还是较低的，部分地区还实行县级统筹。 10在许多实施失业保险制度的国家，失业 保险基金主要是由中央政府进行运作的。 11由于我国失业保险统筹层次较低，各地区经济发展 水平和失业状况不平衡等原因，各省、自治区、直辖市之间失业保险发展极不平衡，存在明显的 地域差异，各地在失业保险基金收支方面并不平均。经济发达的地区，企业经济效益好，就业形 势好，失业保险基金较多;而经济落后地区的失业保险基金却严重不足，失业人员多，基金的支出 也大，这种差异不利于统一制度和集中资金。目前失业保险基金在全国由不同机构分散管理，资 金分散，提高了管理成本，失业保险抵御风险的能力减弱。这不仅影响了失业保险制度的顺利实 施，更不利于失业保险基金的合理有效运用。一般来说，统筹层次越高，抵御经济波动带来的失 业影响的能力越强，社会保障的互济就越有保证。 12提高统筹层次可以发挥失业保险基金集中 资金、分散风险的功能。 三、完善我国失业保险制度的对策和建议 失业保险法律制度是社会保障法律体系的重要组成部分，它是否完善将直接影响到经济的发 展，社会的稳定和人民生活水平的提高。针对以上存在的问题，笔者认为需要考虑以下几点： (一)完善失业保险管理体制 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 文章来源：中顾法律网 1.逐步提高失业保险的水平，建立多渠道的失业保险筹资方式 失业保险的目的就是为失业者提供基本的生活保障，失业保险金的筹集是失业保险制度的主 要问题，适当的提高失业保险金的给付水平，才能维持失业者的基本生活。而提高失业金标准， 一方面要考虑国家财政的保障能力，另一方面还要考虑企业缴费能力。在我国必须按照政府、企 业、个人三者共同负担的原则筹资失业保险金，实行个人缴费体现了权利与义务的对等，可以增 强职工个人的保险意识，同时也拓宽了资金来源渠道，有利于增强失业保险基金的承受能力。当 前受到次贷危机的影响，企业尤其是民营企业负担较重，还要承担职工的养老、医疗保险，无力 再缴纳过高的失业保险费用，面对这种情况，可以考虑劳动者个人承担相当一部分保险费用，同 时提高失业保险费征缴比例，以保证资金来源。在经济较发达、人均收入较高的地区适度的提高 失业保险费的征缴比例，可以建立起多渠道的筹集方式。要不断调动劳动者个人参保的积极性， 合理分配政府、企业和个人三方的负担比例，不断拓宽失业保险基金筹措的社会渠道。 笔者认为，筹集失业保险金的方式应当多样化，可以考虑采取开征失业保险税方法筹集失业 保险基金，以费改税，采取开征失业保险税的方式可以使保险基金的征缴工作走向制度化、规范 化，并对税收加强管理，使之真正起到取之于民，用之于民。笔者还建议，将我国失业保险费率 按照不同的行业进行不同缴费标准，将对行业保险费用缴纳的比率与该行业的失业风险程度结合 起来，对统一费率做适当的修改，使失业保险费的收缴更加合理。对失业保险金发放的最低标准 不能低于城镇居民最低生活保障标准，对家庭困难的失业人员，应提高失业保险发放标准，以维 护社会稳定。 2.完善劳动就业服务体系和配套措施 随着科学技术的发展和失业人数上升，企业对员工的自身素质和技术水平要求越来越高，失 业人员再就业的难度会有所提高。我国的失业人员主要是教育程度和技能水平较低的劳动者，这 部分劳动者工作层次较低，劳动力价值不高，而且面临着更容易失业的风险。我国失业保险制度 应当强化其就业促进的功能，将失业保险工作的重点逐步转移到广开就业门路，积极促进就业上 来，更多重视促进再就业在失业保险制度中的功能。 13各级政府部门应当建立起相应的配套措 施，加快劳动就业服务体系的建设，不断提高就业服务信息，建立起规范的职业培训、专业培训 和职业介绍机构，为失业人员提供及时便利的就业服务。为他们提供直接的就业培训，既能提高 他们抵御风险的能力，又能提高整个国民素质和技能。因而失业保险基金中用于再就业服务的比 重应当加大。 14这种由政府直接出面，为失业者直接提供再就业培训和再就业指导，以提高失 业者的素质和技能水平、帮助失业者尽快就业为目的的计划，能够更加有效地利用有限的基金资 源，提高失业保险基金的使用效率。 对此，笔者认为，应当在各地区社会保障部门建立起劳动力就业服务体系，将全国的劳动就 业需求信息集中到劳动就业服务网络中，将劳动力配置到需要的企业部门中。同时还应当加强对 失业人员的技能培训，提高失业人员素质和劳动技能，还应当进一步加大劳动执法监督力度，强 化劳动力市场的整顿，为失业者提供比较全面的就业信息，并且对就业人员及时进行登记，即为 失业者增加选择就业的机会，实现再就业，还能防止“隐性就业”现象的发生。 3.加强对失业保险基金和各项制度的监管 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 文章来源：中顾法律网 对于失业保险基金，国家应当加强失业保险基金的监督和核查。笔者认为，可以考虑建立起 国家统一的监督机构，实行不定期监督，对失业保险基金进行审计，及时向社会公布基金的收支 状况，披露相关信息，接受社会监督，逐步建立健全失业保险制度的监督体系。要充分发挥失业 保险经办机构的作用，还要切实加强与就业服务机构的衔接和协作，防止一些人员在就业后，还 领取失业保险金情况的发生。笔者建议，可以考虑建立起失业保险人员信用管理体制，对于故意 冒领、采用欺诈等方式领取失业保险金的人员，将其列入失业保险人员“黑名单”，不但要收回 已经领取的失业保险金，而且还应当加大对其失业保险金的征缴比例，如果其再失业将不能全额 领取保险金，而只能按照失业保险金的一定比例领取，但应当以能够维持其基本生活为限。同时 还可以考虑将失业保险的各项管理工作、资金的收支使用等行为，实行计算机全国联网管理，推 广应用标准化、统一化的管理方式，以增加失业保险基金的透明度和失业保险管理制度的科学性。 针对失业保险基金的管理方式，笔者认为，可以考虑实行失业保险金的信托机制，将资金的 管理权与资金的发放决定权分开。笔者建议，可以考虑将失业保险基金采用信托的方式，受托单 位负责失业保险资金的日常管理，限于失业保险资金的筹集、管理、保值增值等基本行政管理方 面。而社会保障行政部门可以在对失业保险基金发放的审查审批、发放等方面具有决定权，但无 现金管理权。并且财政部门和审计部门对失业保险基金的使用和管理具有不定期的财务检查和审 计权。对失业保险制度的宏观政策制定和具体行政事务的实施方面由社会保障部门和财政部门同 时负责，进行具体的管理。这种分工与合作方式可以很好的体现资金管理与行政审批分开，符合 分权原则，进一步防止腐败。对违反上述失业保险法律法规的行为，应制定严格的处罚措施。只 有加强对失业保险基金的管理，才能维护失业人员切身利益，保障就业安全，维护社会稳定。 (二)加快失业保险的立法，修改相关法律法规 1.逐步扩大失业保险的覆盖范围 失业保险作为社会保障的一种形式，应当是覆盖全社会的，涵盖所有劳动者，而无论其居住 地和职业如何，都应纳入失业保险的范围之内。我国失业保险制度起步较晚，覆盖面过窄，应当 考虑将各种社会团体工作人员、目前尚未纳入失业保险范围的各种企业职工，包括国有企业的农 民合同制工人、乡镇企业职工、个体工商户及其雇工等，都纳入到国家统一的失业保险制度中， 使失业保险制度适应市场经济发展的需要，更好的发挥其作用。对于条例规定应该参加失业 保险而没有参加的单位和个人，政府相关部门应在失业保险费征缴措施上下功夫，强制其参加失 业保险。同时，在修改失业保险条例或制定失业保险法时，应对失业保险对象作进一步 的补充规定，细化国家公务员参保及其失业人员享受失业保险的具体规定，把农民合同工纳入失 业保险覆盖范围。 目前我国还存在着新增的大学生失业群体。失业保险条例规定的失业人员仅仅为就业后 又失业的人员，而在现实中尚有一类人群是从未参加工作的劳动力的大学生失业群体。这部分人 群没尽缴费义务，原则上是不能享受失业保险待遇的。但如果对其不纳入失业保险范围内，又会 引起一定的社会不稳定。对此，笔者认为国家可以采取失业保险和最低生活保障制度对其基本生 活进行保障，在其就业后应当及时补交相应失业保险费。但这显然是加大了国家失业保险资金的 免费法律咨询 3 分钟 100%回复 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/ 文章来源：中顾法律网 支出，但只要建立起良好的诚信机制和资金运营机制，就可以将大学生失业群体纳入失业保险范 围之内，充分发挥失业保险全民参与、全民受益的功能。 我国公务员目前完全排除在国家统一的社会保障意义上的失业保险制度之外，但随着国家公 务员社会保障制度的改革和完善，国家公务员失业保障制度也应适应市场经济的发展和深化政治 经济体制改革的要求，应当尽快建立公务员失业保险的立法。近年来国家已经采取一系列措施对 公务员进行精简，公务员同样会面临着失业问题。公务员一旦失业，其生活就失去了基本保障。 15公务员法规定，国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失 业等情况下获得帮助和补偿。公务员辞职、被辞退或被开除，可以领取辞退费或者根据国家有关 规定享受失业保险。 目前乡镇企业职工也被排除在国家失业保险制度范围之外。在次贷危机冲击之下，在激烈的 市场竞争中，乡镇企业破产严重。乡镇企业职工同样面临着失业的风险，同时由于农村地少人多， 如何不将乡镇企业职工纳入到失业保险范围之内，这些职工将面临着生活困难。对此，笔者认为， 为适应政治经济体制改革的需要和市场经济的发展，促进劳动力合理流动，应当将公务员和乡镇 企业职工纳入到国家失业保险制度的范围之内。而且失业保险基金应由国家和个人共同合理负担， 这样既可以增加资金来源，减少国家部分财政支出，又可以增加公务员和企业职工的失业保险意 识，督促其积极工作。 2.完善失业保险立法，提高立法层次 由于现行失业保险立法缺乏权威性和可操作性，在法律实施过程中已出现多种问题，因此有 必要将失业保险制度进一步法制化，这是解决现存问题的必然选择。由于我国失业保险方面的法 律法规层次不高，原则性规定较多，可操作性不强，不能很好的发挥失业保险制度的作用。因而 需要进一步提高失业保险的立法层次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法发展，由 国家出台相关法律、法规，确保失业保险的有效实施，改变失业保险法立法层次低、原则性强、 权威性和强制性较弱的局面。我国应当制定统一的社会保险法或社会保障法，目前社 会保障法草案已经出台，具体内容还有待于进一步细化。 笔者认为，在社会保障法中应当以专章的形式对失业保险予以规定，严格界定失业保险 的范围、对象、征收标准和各方的权利与义务等，使保险的缴纳、拨付、运营、管理进一步规范， 严格规范保险争议处理机制和对违反该法律的惩罚机制。笔者还认为，可以制定出专门的失业 保障法或失业保险法，通过确定失业保障(保险)的对象、失业保障(保险)基金的筹集和使 用原则、失业保障(保险)金的领取、基金的管理体制等，明确各机构部门在失业保障事业中的职 能，提高失业保障制度的运行效率。 在失业保险金的发放和可操作性方面，笔者建议，在立法上应当规定社会保障部门建立起专 门的失业保险资格审查机构，将失业者尽快进入失业保障体系后，对领取失业保险金人员进行严 格的资格审查制度，强化失业保险的法律实施机制，加强对失业保险的监督管理机制。对欠缴失 业保险费、对采用欺诈等非法手段领取失业保险金、对非法挪用失业保险基金、对管理不善甚至 侵吞基金等违