1 地方国有林管理体系——国有林管理体系第一次调整(国民经济恢复时期)

1 地方国有林管理体系国有林管理体系第一次调整（国民经济恢复时期） 。1949 年新 中国成立之后，根据中央人民政府组织法，设立了中央人民政府林垦部，管理全国林业经 营和林政工作。1951 年 11 月 5 日中央人民政府决定将林垦部改为林业部。 这期间国有林管理体系的基本特点：国有林经营管理权主要集中在各行政大区政府林 业主管部门，中央林业部属行业管理部门。 2 建立全国国有林管理体系国有林管理体系第二次调整（1954 年至 1956 年） 。1954 年 11 月 30 日中央人民政府林业部改为中华人民共和国林业部。由于大区行政机构撤销， 东北、内蒙古、西南、西北等国有林区森林工业局、木材加工厂、林产化工厂和木材公司 分别由林业部和各省、自治区林业厅、局领导。中央政府林业部开始接管省森工局与地区 管理局。形成国有森工企业组织机构. 3 森工与营林分设国有林经营体系的第三次调整（1956 年至 1958 年） 。1956 年 5 月 12 日经由全国人大常委会第四十次会议决定，成立中华人民共和国森林工业部，主管全国 森林工业。同时保留林业部主管全国造林营林和林产品生产。 这期间国有林管理体系的基本特点：森工企业由中央条条领导，营林由地方块块领导，森 工与营林分设机构，即林管局与林业厅。森工企业是国营企业，实行企业管理及经济核算 制，营林是林业行政工作，属地方事业，两者管理方法及经济来源均不同。森林工业发展 迅速，为国家上缴利润列全国各行业的第二、三位。这种管理机构的设立深受当时苏联管 理体系的影响，但却没有和国内的实际情况相结合，因而实践效果并不理想，特别是造成 采伐森林和培育森林资源之间的严重矛盾。 4 组建新林业厅国有林管理体系的第四次调整（1958年至1962年） 。1958年2月11日第 一届全国人大常委会第五次会议决定，撤消森林工业部，与林业部合并。自1958年月起， 各省森工体系与营林体系合并，分别组建新的林业厅。其主要任务是：负责全省森林经营 管理、森林采伐、木材加工、植树造林等工作。 这期间国有林管理体系的基本特点：（1）森工体系与营林体系合二为一。尽管管理机 构合并，但采育之间的矛盾没有彻底解决，给以后不断加重的森林资源采育失调状况留下 了隐患。 （2）营林事业被削弱。由于木材生产满足不了国民经济建设的需要，机构合并的 目的是木材生产，对地方营利事业有所削弱。以黑龙江省为例，当时省林业厅的机构设置 是15个局处，只有造林局和营林局一少部分力量负责地方林业工作；全厅400多人，只有20 多人从事地方林业工作；八名正副厅长，只有一人分管地方企业。 5 “条条管理为主，条块结合”国有林管理体系的第五次调整（1962年至1966年） 。鉴 于合并后的林业体系不适合林业发展需要，所以，在国民经济调整时期，1962年11月中共 中央、国务院决定成立东北森林工业总局，旨在尽快开发东北国有森林资源，国家将森工 企业上收，由国家林业部派出机构东北森林工业总局（设在哈尔滨市）直接管理东北、内 蒙古森工企业，自1963年起分设东北林业总局与各省林业厅。东北森林总局主要负责东北 地区森工企业的木材生产；各级各省林业厅负责造林和地方林业行政工作。 1964年1月17日，中共中央、国务院批准成立大兴安岭林业特区，由林业部领导，同时 接受黑龙江省、内蒙古自治区地方政府领导。同年6月23日，中共中央、国务院决定撤消伊 春市，成立伊春特区，其林业企业以林业部领导为主，地方工作以黑龙江省领导为主。 这一期间国有林管理体系的基本特点：在重新调整管理机构的基础上，提出了“林业 建设以营林为基础”和“采育结合”的经营方针，同时采取实际步骤加强企业生产、基建、 收购、计划、财务、物资等管理工作，做到人财物、产供销统一归中央和省主管部门管理， 基本实现中央集中领导下的“条块结合，以条条为主”的管理体系。由于采取和制定了许 多林业法规和规章制度，特别是实行采伐与更新相联系制度，使森林更新面积大大增加， 采育失调状况大为好转。经营体系和林业发展相适应，营林生产与木材生产都有较大发展。 6 下放地方国有林管理体系的第六次调整（1967年至1973年） 。1967年2 月黑龙江省、 吉林、内蒙古林业管理局被下放，归地方统一领导。林业部管理机构全部撤消，人员也被 陆续下放。各省相继成立革命委员会，在下设的生产委员会内，先后建立了农林组、林业 组和林业革命委员会等机构。 1970 年 5 月，中央决定林业部与农业、农垦、水产等单位合并成立农林部。从 80 年 代初开始，森林工业进行了一系列局部调整，由于种种原因森林工业企业逐步形成了目前 的状况，即中央管投资、计划、物资和森林资源，省、自治区管人事、财务的共管体系。 条块关系，条条关系，政企关系没有理顺，多方面积极性受到限制，这种管理体系是造成 森工企业目前存在诸多问题无法解决的主要原因之一。随着全国经济改革的不断深入，这 种共管体系必将得到调整和完善。 这期间的基本特点：名则抓革命促生产，实则破坏生产，营林事业与森工生产造成巨 大损失，严重影响了林业建设进程。 7 中央集权国有林管理体系第七次调整（1973年至1979年） 。1978年5月，国家林业总 局成立。1979年5月中共中央、国务院决定撤消农林部，成立农业部和林业部，林业部主管 全国营林和森林工业工作。 8 行业行政管理与产业实体管理逐渐分开国有林管理体系第八次调整（1979年至1998 年） 。1986年、1988年、1993年三次国家机构改革，林业部都作为单独行政部门存在。1998 年5月，由于政府职能的转变，林业部由原来的行政兼实体部门，转变为政策制定及行业行 政管理部门，且改名为国家林业局，列入国务院直属机构序列。 研究结论： 由于政权更新换代，中国社会性质发生较大变化，新中国以宪法形式规定大森林归国 家所有，确立了大森林全民所有制的外部制度环境，也决定了日后国有森林资源服务于政 府、服务于政府的宏观政策，在国家推行重工业优先发展的宏观赶超战略中，肩负不断扩 大生产规模、提供积累重担的必然性。同时，国有林管理体系不稳，隶属关系、组织机构、 政策法规经常是朝令夕改。