山东《关于统筹城乡发展加快城乡一体化进程的意见》

/view/3b75694733687e21af45a93e.html 鲁发【2009】23 号 中共山东省委 山东省人民政府 关于统筹城乡发展加快城乡 一体化进程的意见 ( 2009 年 11 月 22 日) 为深入贯彻落实党的十七届三中、四中全会精神，结合 我省实际，现就统筹城乡发展，加快城乡经济社会发展一体 化进程提出如下意见。 一、进一步增强统筹城乡发展的责任感和紧迫感 1深刻理解统筹城乡发展的重大战略意义。中共中央 关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 (中发2008 1 6 号)指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶 段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的 关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会 发展一体化新格局的重要时期。这为加强社会主义新农村建 设指明了方向。统筹城乡发展、构建新型工农关系和城乡关 系，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是推进农村改 革发展的重大战略任务，是从根本上解决“三农”问题的必 由之路，对于全面建设小康社会，推进经济文化强省建设具 有极其重要的意义。各级党委、政府要深入学习领会中央关 于统筹城乡发展的一系列指示精神，全面贯彻落实以工促农、 以城带乡和多予少取放活的方针以及各项强农惠农政策，坚 持以人为本，统筹兼顾各方面的发展要求和利益关系，加快 建立统筹城乡发展的体制机制和政策体系，促进城乡经济社 会协调发展、和谐发展、可持续发展。 2准确把握我省经济社会发展的阶段性特征。经过新中 国成立 60 年来特别是改革开放 30 多年来的快速发展，我省 综合经济实力大大增强，工业化、城镇化水平不断提高，已 经具备了以工促农、以城带乡的条件和基础，整个经济社会 发展已站在新的起点，进入新的阶段。随着农村经济深入发 展和农民收入水平不断提高，农民生产生活方式发生重大变 化，广大农民迫切期望过上与城镇居民一样的生活。当前， 我省城乡发展、区域发展、一二三产业发展不够协调的问题 仍然比较突出，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势。必须坚持 以科学发展观为指导，准确把握当前发展的阶段性特征，准 确把握社会生产力发展规律，适应农村改革发展的新形势， 顺应广大农民过上美好生活的新期待，更加自觉地贯彻统筹 城乡发展方略，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。 二、明确我省统筹城乡发展的指导思想和任务目标 3指导思想：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思 想为指导，全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精 神，深入贯彻落实科学发展观，坚持把建设社会主义新农村 作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向， 以缩小城乡差距为目标，以统筹工业化、城镇化、农业现代 化为抓手，以调整国民收入分配格局，建立健全以工促农、 以城带乡长效机制为重点，破除城乡二元结构，加快转变发 展方式，形成城乡经济社会发展一体化新格局，让广大农民 平等参与现代化进程，共享改革发展成果。 4基本原则 坚持以科学发展观为统领。把以人为本、科学发展 的理念贯穿到统筹城乡发展的各个领域和各个环节，增强发 展的科学性、协调性、和谐性。 坚持城乡统筹兼顾。正确处理备种利益关系和社会 矛盾，促进城乡互动、工农联动、一体化发展。 坚持体制机制创新。大力推进改革创新，加强农村 制度建设，着力建立促进城乡经济社会发展一体化制度。 坚持政府主导、群众主体。把统筹城乡发展作为各 级各部门的改革取向和工作职责，尊重群众意愿和主体地位。 坚持整体推进、分类指导。正确处理共性与个性的 关系，因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。 坚持立足当前、着眼长远。实行长远规划，分步实 施，先易后难，稳步推进。 5任务目标。按照建设经济文化强省的任务要求，在确 保粮食安全和主要农产品有效供给、现代农业不断发展的前 提下，统筹城乡发展大致分“两步走”： 第一步，20092015 年：农民人均纯收入与城镇居民可 支配收入基本实现同速度增长，城乡收入相对差距持续扩大 的势头得到有效遏制；农村城镇化稳步推进，农村劳动力和 农村人口平均每年分别转移 100 万和 150 万人，城镇化率达 到 55左右；农村生产生活条件明显改善，农村面貌显著改 观，全省 70以上的行政村实现街道硬化、亮化、绿化和美 化，以县城为中心、中心镇为次中心、中心村(农村社区)为 主体的现代城镇体系布局规划和建设规划全面完成，并形成 一批示范镇和新型农村社区；城乡接轨和比较均衡的公共服 务体制框架基本形成，并在基础教育、公共卫生、社会保障、 文化事业等领域取得重要进展。 第二步，20152020 年：农民人均纯收入增长速度总体 上高于城镇居民可支配收入的增长，以二者比例表示的城乡 差距缩小到 1：2 左右；平均每年转移农村劳动力 80100 万 人，转移农村入口 120150 万人，城镇化率达到 60%以上； 城乡一体的现代城镇体系和基础设施体系初具形态，居住在 中心镇和中心村(农村社区)的县城以下人口达到 40%左右； 城乡居民在生产生活条件、环境和生活方式、经济社会地位 等方面的差别显著缩小；建立起以工促农、以城带乡长效机 制，城乡经济社会发展一体化新格局基本形成。 三、统筹城乡规划布局，提高村镇功能与建设水平 6建立城乡一体规划的新格局。充分发挥规划的龙头和 基础性作用，着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展， 实行城乡发展统一规划、统一管理，形成城乡融合衔接的规 划体系。加强规划制定和实施的依法监督和管理，提高规划 的权威性和严肃性。 7构建一体化的城、镇、村体系。按照中央关于建设社 会主义新农村的总体要求，合理规划城、镇、村(社区)结构 布局。坚持长远规划、分步实施，抓紧制定城乡一体的新型 村镇结构布局规划和建设规划，为未来几十年的城镇体系建 设提供正确的规划引导。把推进村镇布局的规模化作为重要 规划原则，以村镇布局的规模化带动村镇基础设施的现代化， 为缩小城乡差距创造条件、打好基础。在充分考虑人文习俗、 资源条件、交通区位和发展基础的前提下，中心镇的人口规 模可按 50000 人以上规划，中心村(农村社区)的人口规模可 按 300010000 人规划。近期，也可主要依托原来的“管理 区”或“管理片”进行布局。 8确立衔接互补的城、镇、村功能定位。县级市和县城 驻地是县域人口和二三产业的聚集地，要按照城市标准进行 规划建设，并以中等城市为发展目标。城市郊区、独立工矿 区周边和城区内村庄，应纳入城市发展总体框架，按照城市 社区的标准进行规划建设和管理。中心镇主要功能是衔接城 乡，为农村发展非农产业特别是乡村工业提供载体，为农村 生产生活提供全面系统的服务，其基础设施主要按城市发展 要求进行配置，发展目标为小城市。中心村(农村社区)是农 民主要聚集地，以发展一三产业为主，生活设施要按中心镇 的标准进行规划，生产设施主要与一三产业和手工业发展相 适应，其主要功能是为农村公共服务提供载体，为从事农业 生产的农民提供符合现代化要求的生活场所，并为其兼营一 般性非农产业提供条件。一般行政村除一部分可改造为现代 化农村居民点或农业作业点外，大部分应逐步与中心村(农 村社区)、中心镇和城市进行整合。 9引导农民和农村非农产业向县城、中心镇和中心村集 中。按照人口向城镇集中、产业向园区集中和土地向规模经 营集中的原则，在努力做大做强县城的同时，建立农民和农 村非农产业向中心镇、中心村(农村社区)集中的促进机制。 各级财政安排的农村建设资金要向中心镇和中心村(农村社 区)倾斜，城乡统筹的电力、交通、通信、环保、给排水等基础 设施建设应主要与中心镇和中心村(农村社区)衔接，教育、 医疗、文化、体育、敬老、托幼等公共服务设施要重点向中心 镇和中心村(农村社区)集中，商贸、流通、金融等社会化服 务设施应重点向中心镇和中心村(农村社区)布局，以增强对 农民的吸引力。制定和完善鼓励宅基地节约、房屋迁建补贴 和贴息贷款等优惠政策，引导和支持农民通过旧村改造和迁 村并点融入城市或向中心镇、中心村(农村社区)集中。旧村 改造和迁村并点要视不同情况稳步推进，东、中、西部地区 要有所区别。当前，可主要鼓励和引导城市郊区、重要工矿 区、经济发达地区和城中村等基础条件较好的地区先行实施。 10统筹城乡居民住房建设。以新型农村社区建设为切 入点，积极推进农村住房建设与危房改造。坚持政府统筹、 政策引导、群众自愿、市场运作，落实资金、土地、信贷支持 政策，把农村住房建设和危房改造与全面改善农村基础设施 相结合，与旧村改造、整村迁建、迁村并点建设新型农村社 区相结合，与产业发展相结合，扎实推进社会主义新农村建 设。探索解决农民工居住问题的机制和办法，将长期在城市 就业和生活的农民工逐步纳入城镇住房保障范围。对集中建 设面向农民工出租的集体宿舍项目予以支持，推进社区公共 服务和文化设施逐步向农民工免费开放，使在城镇稳定就业 和居住的农民有序转变为城镇居民，逐步实现农民工在劳动 报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面与城镇居民享 有同等待遇。 四、统筹城乡产业发展，推进城乡经济融合 11统筹城乡生产力布局。加强对城乡经济发展的统筹 规划，城市二三产业项目的布局，要考虑对农村的辐射和带 动。加大对农副产品加工、农业机械制造、支农化工等涉农 产业的支持力度，优先发展需要农村配套、提供原料和能够 吸纳大批农村劳动力的产业。鼓励发展城乡联动、同兴共赢 的农业产业化经营，推动适宜于农村发展的二三产业项目向 农村布局，努力形成一个工业项目、一个骨干企业带起一方 农村经济，安置一批农村劳动力的发展格局。 12引导社会化服务行业向农村延伸。统筹考虑城乡服 务业的布局与发展，针对农村人口集中度低、服务业发展基 础条件薄弱的实际，采取税收减免、财政补贴、降低产业进 入门槛等措施，鼓励商贸、流通、金融和中介组织等向中心 镇和中心村(农村社区)布局或建网布点，改善农村生产、生 活条件，促进农村服务业加快发展。 13鼓励城市二三产业下乡和农民进城“双向流动”。 把推进城市二三产业的资金、技术、人才、管理等要素下乡 和农民进城作为破解城乡二元结构、推动城乡融合的重要措 施，制定优惠政策，鼓励城市企业参与旧村改造和发展现代 农业、农村服务业、乡村旅游业以及农副产品加工业，以促 进农业、农村经济和农村建设的现代化。同时，进一步放宽 农民进入城镇务工、定居的限制，为农民融入城镇提供条件， 通过减少农民来富裕农民。 14做大做强县域经济。把发展县域经济作为统筹城乡 发展的重要支撑点和着力点，通过调整产业布局和资源配置 方式，加大对县域经济特别是县城经济和中心镇经济的培植 力度，支持发展民营经济、现代农业和农业产业化经营。着 力培育以优势产业为核心、优势企业为龙头的产业集群，促 进形成县域支柱产业。鼓励和支持发展县域商贸和物流产业， 畅通农村流通渠道。要逐步扩大县、镇两级的经济管理权限， 以增强其经济发展活力、行政协调能力和统筹城乡发展的实 力。对纳入综合配套改革试点的县(市)、镇，可先行开展扩 权试验。 五、统筹城乡基础设施建设，协调推动城乡现代化进 程 15构建城乡一体的新型基础设施体系。结合现代城镇 体系构建，实行城乡能源、交通、通信、水利、流通、环保、防 灾等基础设施统一布局和建设。各级政府特别是市、县(市、 区)政府投资建设的交通、能源、水利、通讯、环保等基础设 施项目布局，要统筹考虑城市和农村的需要。城市间基础设 施的衔接，要尽可能把农村包括进来，积极推进城市供水、 燃气、供热、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，努力形成城 乡一体的新型基础设施体系。 16进一步完善农村“四通”工程。继续搞好农村路网 建设，提高通达深度和建设质量，加强养护管理，确保路况 完好。支持发展农村客运服务，本着路运一体、同步规划建 设的原则，优化客运线路和站点布局，努力实现农村客运公 交化和城乡客运一体化。继续推进村村通自来水工程，优先 解决高氟、苦咸、污染严重地区的饮水安全问题，有条件的 地方要实现城乡一体化集中供水。继续完善村村通电工程， 重点搞好配套设施建设，减少损耗，提高农村生产、生活用 电的保障率和安全性，加速推进城乡同网同电同价。系统推 进农村信息化，逐步实行广电网、电信网、互联网“三网融 合”，加强涉农信息资源的开发利用与共享，全面提高农村 信息化服务水平。 17实施农村基础设施提升工程。按照基础设施城镇化、 服务设施社区化的要求，着手实施以中心村(农村社区)和中 心镇为重点的农村基础设施提升工程，加快农村基础设施现 代化进程。到 2020 年，中心村之间及中心村与中心镇之间， 要全面实现等级公路连接，以路网建设带动农村客运、商贸 物流、乡村旅游等产业的发展。中心镇和大部分中心村(农村 社区)都要实现城乡一体化供水，质量要达到国家规定标准。 镇村街道要按工力能要求全面硬化、绿化、亮化和美化，有 条件的中心镇和中心村(农村社区)要争取实现集中供暖和 供气，电力、电信、给排水、防灾减灾、环保设施和其它生产 生活设施要全面改善。 六、统筹城乡环境管理，建设城乡一体的生态文明 18建立城乡统筹的环境保护机制。对城乡生态环境实 行统一规划和建设，着力构建城乡衔接的绿化和环保基础设 施体系。按照谁受益谁付费、谁污染谁治理和赔偿的原则， 统筹划分城乡生态建设、环境保护和污染治理的责任，建立 生态破坏和环境污染补偿机制，维护农民的环境权益。 19实行城乡污染一体化防治。把城市污染防治和农村 污染防治结合起来，实行统一规划和系统整治。统筹布局污 水处理厂、垃圾处理厂等环境设施。到 2020 年，所有中心镇 都要建设污水处理厂或连接县(市)驻地污水处理厂的污水 输送设施，有条件的应建设适度规模的垃圾处理厂。对农村 污水，主要实行村收集、镇处理；对农村垃圾，除建有垃圾处 理厂的中心镇外，主要实行村收集、镇运输、县处理。所有中 心村(农村社区)都要建设垃圾临时存储设施和连接城镇污 水处理厂的污水输送设施。 20统一城乡环境管理。加强政策引导，推动农村工业 向小城镇和工业小区集中，解决农村工业分散布局、无序排 污的问题。统一城乡环境保护政策，禁止高污染、高能耗等 不符合国家产业政策和环保政策的项目到农村建设，特别要 杜绝城市重污染企业、项目、废水和垃圾向农村转移。畜禽 养殖企业要远离城市、村镇驻地和饮用水源地进行布局，所 产生粪便等污染物要进行无害化处理。 七、统筹社会发展和社会保障，推进城乡基本公共服 务均等化 21统筹配置城乡公共服务资源。逐步打破城乡分离的 公共服务体制，合理配置公共服务资源，把由政府提供或主 导的公共服务尽可能地覆盖到所有城乡居民，逐步使城乡居 民享受到均等的公共服务。 22统筹配置城乡社会发展资源。推动基础教育资源在 县域范围内均衡配置，在校舍建设、师资配备、设备装备、经 费保障等方面逐步缩小城乡之间的差距。把进城务工农民适 龄子女纳入城市义务教育范围。职业教育和成少教育发展要 充分考虑农村的需要，把对农民的职业培训匆入政府职能范 围。合理调整政府主导的科技资源配置，名级政府都要加大 对涉农科技的投入，确保用于“三农”戢科技应用研发资金 占全部应用研发资金的比重逐年上升。加大对涉农科技推广 体系建设的支持力度，逐步解决城乡科技发展不同步的问题。 改革公益性医疗卫生资源配置模式和管理体制，加强县以下 医疗卫生服务体系建设，县乡村三级都要合理布局公益性医 疗卫生机构和设施。大力实施“卫生强基工程”，鼓励采用 托管、设立分支机构和医生轮值等形式，加强城乡医疗卫生 机构之间的内在联系，提高农村医疗卫生水平。加大扶贫开 发力度，不断提高贫困乡村和农村低收入人口的自我发展能 力。 23统筹推进城乡文化建设。调整城乡文化资源配置格 局，加强县以下公共文化服务体系建设，逐步解决城乡文化 发展不平衡问题。完善县、乡、村三级文化设施网络，推进文 化共享工程建设。开展“文化下乡”活动，培育农村文化队 伍，大力发展农村文化产业，活跃农民文化生活，促进农民 增收。 24统筹城乡劳动就业。以城乡劳动力平等就业为目标， 完善促进就业的政策法规体系和工作机制，建立健全城乡一 体的人力资源市场和就业服务体系，营造保障城乡劳动者公 平竞争、平等就业的制度环境。加强对进城务工农民合法权 益的保护。 25构建城乡一体的社会保障体系。在逐步完善农村社 会保障制度的基础上，研究建立城乡社会保障互相衔接和转 移机制，逐步实现保障随人口迁移自动衔接，最终实现不同 区域、不同职业的人群在城乡之间、地区之间社会保障制度 的统一，推动城乡社保资源配置的均等化。按照国家统一部 署，积极建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型 农村社会养老保险制度，在试点的基础上逐步覆盖全省适龄 农村居民。 八、统筹城乡社会管理，促进社会和谐稳定 26建立统一的城乡户籍管理制度。在实行城乡统一的 户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低 农民进城门槛，以合法固定住所为基本落户条件，鼓励农村 劳动力就近有序转移。 27建立城乡一体的社会管理体制。推动公安、司法、安 监、计生、城管等领域的管理由城市向农村社区延伸，构璋 城乡协调联动的社会治安防控、矛盾纠纷排查调处、社会团 体管理、突发事件应急处理等体制与机制，形成城乡一体的 社会管理新格局。 28推进农村社区化管理。把对农村的社区化管理作为 统筹城乡社会管理的重要举措，以建设新型农村社区为抓手， 在为农民提供社区化的科技教育、医疗卫生、文化体育、就 业和社会保障等基本公共服务和生产生活服务的同时，为开 展社区警务、司法调解、社团组织管理等社会管理提供平台， 努力实现政府行政管理与社区居民自治有效衔接和良性互 动。 九、完善统筹城乡发展的政策措施 29深化农村集体产权制度改革。建立与市场经济体制 相适应的农村集体产权管理体制和运行机制，加快农村集体 土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、房屋所 有权、土地承包经营权、林权和海域与水域滩涂使用权等农 村产权的确权、登记和颁证步伐，为维护农村各类财产权益 提供法律依据。开展农村集体产权制度改革试点，对农村集 体所有各类资源性、经营性资产实行股份制改造，发展农村 集体资产股份合作、农村社区股份合作，依靠合作组织和龙 头企业发展壮大集体经济。完善农村产权流转体系，建立农 村产权价值评估机制、产权流转规则和流转市场，形成农村 产权流转的长效机制。 30深化土地管理制度改革。把建立有利于农村撼镇化、 城乡_体化发展的土地管理制度作为统筹城乡发展的重要措 施。鼓励农村土地承包经营权依法自愿有偿流转，通过转包、 出租、互换、转让、股份合作等形式，积极发展适度规模经营， 推进农业专业化、规模化、现代化经营。在不改变农用地性 质的前提下，允许和鼓励城市企业通过租赁、入股、接受土 地承包权转让等形式到农村进行开发经营，以解决农村发展 资金不足问题。在农村改造和村庄整合中节约的建设用地， 优先用于本集体经济组织发展和公共设施建设，节余的农村 建设用地可与城镇建设用地增加进行挂钩，挂钩所得收益主 要用于旧村改造和村庄整合中农民新建住房和村集体公共 设施建设等补贴。探索建立基本农田保护补偿制度的可行性， 逐步形成基本农田保护的社会共同章任机制。 31统筹配置城乡金融资源。加快农村信用体秀建设， 优化农村金融环境。推动金融服务向农村延伸和金融机构向 农村设置，着力突破农村发展资金短缺和融资难“瓶颈”。 落实县域金融机构吸收的存款主要用于县域发放贷款的要 求，加大各类金融机构对“三农”投入。积极推动农村金融 组织创新，发展村镇银行等面向“三农”的中小型金融机构。 全面深化农村信用社改革，积极稳妥有序推进小额贷款公司 试点。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，对制度 健全、经营业绩良好的资金互助合作社，金融部门要优先贷 款，并给予一定的授信额度和利率优惠。加强面向农户和农 村中小企业的信用担保体系建设，积极发展政府支持下的农 村各类社会保险事业，全方位改善农村金融条件。 32加大对“三农”的财税支持力度。把加强对“三农” 的财税支持作为统筹城乡发展的重要环节，不断加大国民收 入再分配向“三农”的倾斜力度，确保用于“三农”的财政 支出比重逐年提高。逐步整合各项财政支农资金，集中财力 解决制约农村经济社会发展的全局性和关键性问题。改革和 完善省以下财政体制，增强县(市)乡(镇)政府履行职责和提 供公共服务的能力。推动省市两级财力下沉，加大对县乡两 级的财政转移支付力度，确保对县乡两级转移支付占全部财 政支出的比重逐年提高。继续深化农村税费改革，调整和完 善涉农税收优惠政策，进一步加大对“三农”的税收支持力 度。 十、切实加强对统筹城乡发展工作的领导 33建立健全统筹城乡发展的推进机制。统筹城乡发展 是对传统城乡关系、工农关系以及各种利益关系的重大调整， 是一项长期而又艰巨的重大战略任务，各级党委、政府要高 度重视，切实加强领导，努力形成党委领导、政府负责、各部 门齐抓共管的推进机制。要以党的十七届三中、四中全会精 神为指