完善支持小微企业金融服务政策体系

完善支持小微企业金融服务政策体系 2013-7-17 众所周知，小微企业在促进就业、改善民生、发展经济和维护稳定等方面具有重要地位，其生存发展境遇近年 来一直受到各界广泛关注。尤其是小微企业融资难题如何破解，俨然成为了金融支持实体经济发展的一个最为突出 的方面。事实上，尽管各方为缓解这一难题已经做了大量的工作，采取了很多的有效措施，但是从小微企业的实际 情况来看，资金的供求之间仍存在一定矛盾。小微企业融资难一直是一个世界性难题，借鉴国际支持小微企业融资 和发展的主要政策措施，结合我国实际情况，取长补短，有助于更好地构建和完善支持小微企业金融服务的政策体 系，更好地促进小微企业平稳健康发展。 国际上支持小微企业融资和发展的主要政策措施 小微企业在经济社会发展中的重要地位举世共知，各个国家特别是发达国家普遍建立了多层次、多元化的小微 企业服务体系。通过政府政策引导，充分发挥市场作用，借助社会组织和民间机构的力量，为小微企业提供专业化、 高质量的金融服务。 专项立法 通过法律手段扶持中小企业生产经营活动是国际上支持中小企业的通行做法之一。美国出台了包括中小企业 法 、 反托拉斯法 、 中小企业投资法 、 管制制度缓和法 、 中小企业技术革新法 、 中小企业经济政策法 、 消除限制法 、 公正平等法 、 扩大中小企业商品出口法 、 中小企业投资奖励法等一系列旨在扶持中小企业 稳健成长、维护市场自由竞争的法律法规。英国出台了十余项有关中小企业的法案，内容主要包括保护中小企业发 明专利、鼓励科研成果向中小企业转让、防止大企业过度吞并中小企业形成垄断、解决企业间债务拖欠维持中小企 业资金正常周转等方面。日本于 1953 年出台了中小企业金融公库法 ，通过设立中小企业金融公库的形式向中小 企业提供长期低息贷款；1963 年颁布了中小企业基本法将中小企业相关政策进行了系统化梳理，并以此为基础 陆续制定了中小企业投资扶持股份公司法 、 中小企业现代化资金扶持法等系列法律法规。 专职机构 国际上对中小企业进行专职管理的机构主要有两种类型：一种是综合管理型，设立专门机构对中小企业进行统 筹管理，职责相对集中，如美国设立了隶属联邦政府的中小企业管理局（Small Business Administration ） ，它是美国 中小企业的最高政府管理机构，局长由总统任命，并直接向总统负责和汇报工作，主要负责帮助中小企业融资，就 保护中小企业权益向政府提出政策建议，并为中小企业提供培训、信息和技术支持。韩国设立了总统中小企业委员 会（The Presidential Commission on Small and Medium Enterprises）和中小企业管理局 （Small and Medium Business Administration ） ，负责制定和实施中小企业相关政策，为中小企业发展提供支持。另一 种是分散管理型，中小企业管理职责分属不同部门，管理相对分散，但管理权限明确，部门间有良好的沟通协调机 制，如德国在联邦政府经济部、财政部、研技部等政府机构中都单独设立了负责中小企业事务的机构，各州政府、 工业协会、工商会也都设有专职负责中小企业事务的部门。 专项基金 美国政府设立了种类众多的针对中小企业的财政援助基金，包括针对专项科技成果的研究与开发基金、产品采 购基金、中小企业创业基金、失业人口就业基金、风险补偿基金、财政专项基金、特殊行业再保险（放心保）基金 等，从而鼓励中小企业创新发展、降低中小企业融资成本。欧盟由欧洲投资银行和欧洲投资基金合作建立了“欧洲 技术便捷启动基金” ，通过介入中介风险资本基金 25%股本的方式，支持风险资本基金投资于有新研发成果的研究 中心和科学园区的中小企业。德国设立了“欧洲复兴计划特殊资产基金” ，对新成立的中小企业可按贷款方式获得 资金援助，贷款金额为 4 万马克，前两年免付利息，从第三年开始享受 2%、3% 、5%的优惠利率，五年后按市场利 率计算。 专属担保 美国中小企业管理局通过提供贷款担保的方式帮助中小企业获得资金支持，符合条件的中小企业可以按照 7（a）贷款计划向金融机构申请最高不超过 200 万美元的贷款，由中小企业管理局提供一定比例的贷款担保，金融 机构自主决定是否提供贷款，贷款风险由中小企业管理局共同承担。此外，中小企业管理局还为中小企业提供多种 贷款担保及小额贷款。欧盟与欧洲投资基金（European Investment Fund ，EIF）签署了关于实施“增长与环境”引导 项目的协议，EIF 为少于 100 名雇员的中小企业提供融资担保，用于可以带来重大环境利益的投资。日本依据其 1958 年颁布的中小企业信用保险公库法设立了中小企业信用保险公库，并在各都道府县成立中小企业信用保证 协会，构成了相对完善的中小企业信用担保体系，在中小企业向金融机构融资时，由信用保证协会对其债务进行担 保，而信用保证协会承保的债务再由中小企业信用保险公库进行保险。 专享税率 美国对年收入 5 万美元以下的中小企业实行 15%的低税率。英国自 20 世纪 80 年代开始对中小企业进行减税， 年利润低于 30 万英镑的中小企业公司税税率从 38%逐步减少至 20%左右，低于大企业 10 个百分点，同时免去了中 小企业的投资收入附加税和国民保险附加税。法国对实施新技术的中小企业减免 50%的税收，日本也有类似鼓励中 小企业技术创新的税收优惠政策，该国对研发型中小企业免除法人税和所得税，对企业因研发而产生的亏损允许其 结转到以后年度补亏。 多元融资 在间接融资方面，建立了包括政策性银行、大型银行、中小型银行和社区银行等在内的多层次差异化中小企业 金融服务体系。如欧盟设立了专职为中小企业提供融资服务的政策性银行欧洲投资银行 （European Investment Bank） ，德国复兴开发银行也承担了为中小企业投资提供长期贷款支持的职责。在直接融资 方面，很多国家开辟了专门针对中小企业特别是科技型中小企业的二板市场，最为著名的是美国的全国证券交易协 会自动报价系统（The National Association of Securities Dealers Automated Quotation system, NASDAQ） ，英国也设立 了伦敦股票交易所另类投资市场（The Alternative Investment Market of the London Stock Exchange）和为上市公司股 票交易市场（Off-Exchange）等二板、三板市场。在民间融资方面，发达国家大多拥有较为成熟的民间金融体系， 为中小企业提供补充性融资支持，如美国的民间风险投资公司为中小企业提供贷款融资和股权投资支持，英国多家 小型金融公司组成了风险投资协会（British Venture Capital Association）进行中小企业风险投资。 通过这些国际上支持小微企业融资和发展的主要政策，可以看出有以下几个特点：一是政府力量和市场作用双 管齐下，通过财政政策、税收政策等引导商业力量加大对中小企业融资的支持力度。二是政策涉及面广、针对性强、 扶持方式多元化，涉及到企业的创立、发展、科研、融资、招聘等多个方面，而非仅仅局限于为小微企业提供资金 帮助。三是重视小微企业自身的能力建设，特别是科研创新能力，着力扶持有高新技术的小微企业发展。 我国小微企业金融服务政策体系存在的问题 近年来，国家先后采取了一系列政策手段支持小微企业发展，2012 年 4 月国务院出台的关于进一步支持小微 企业健康发展的意见就对支持小微企业发展进行了全面政策部署，监管机构和金融机构也采取了多项有效措施， 小微企业融资状况逐步改善。据银监会公布数据显示，截至 2012 年 12 月末，全国用于小微企业的贷款余额达 14.77 万亿元（含小微企业贷款、个体工商户贷款和小微企业主贷款） ，占各项贷款余额的 21.95%，较年初增加 2.43 万亿元，较上年同期多增 19.6 亿元，增速为 19.73%，较各项贷款增速高 2.62 个百分点，连续 4 年实现了“两个不 低于”目标。 但是，对照国际上在支持小微企业融资和发展方面的主要政策作法，可以看出我国小微企业金融服务政策体系 仍然存在一定改进空间： 一是在立法方面，2003 年开始实施的中小企业促进法是我国促进小微企业发展的第一部也是目前为止唯一 一部专项立法，这部法律虽然包含了大量保护、扶持和引导小微企业良好发展的法律措施，但其中大部分规定为原 则性、政策性条款，具体配套办法和措施有待跟进，在法律体系建设方面与发达国家存在较大差距。 二是在政府机构设置方面，目前我国政府层面专职负责小微企业的是工业和信息化部中小企业司，相较发达国 家而言，层级相对较低。虽然国务院层面于 2009 年成立了中小企业发展领导小组办公室，但由于支持小微企业发 展的相关财税、项目审批、金融服务等职能分属于多个部委，部门之间有效协调机制仍待完善，政府层面推进合力 略显不足。 三是在财政资金支持方面，虽然国家层面和各地方政府每年均有相关财政补贴用于帮助小微企业获得金融支持， 但存在着使用较为分散、覆盖面有待推广、支付方式相对单一等问题，且在实际操作中非政府背景的小型信贷机构 和担保机构在获得财政补贴方面仍存在一定困难。 四是在小微企业担保服务方面，目前我国的小微企业信用担保机构普遍存在着规模较小、担保放大倍率低、资 金来源单一、相关法律法规制度不健全等问题，且缺乏有效的风险分散机制和必要的风险补偿机制，能够支持的小 微企业范围有限。同时，繁复的抵押担保手续和相对较高的抵押担保费用也影响了小微企业担保服务的可得性。 五是在税费负担方面，近年来我国出台了包括上调增值税和营业税起征点、在一定时期内免征金融机构与小微 企业签订借款合同涉及的印花税等一系列针对小微企业的税费减免措施，但据小微企业融资发展报告 2013调查 结果显示，仍有超过 4 成小微企业主认为目前税费负担过重。同时，小微企业在获得金融服务方面仍处于相对弱势 的地位，为获得信贷资金需要向商业银行、担保公司等支付一定隐性成本，这也是小微企业感觉“融资难、融资贵” 的原因之一。 六是在多元化融资体系建设方面，金融机构产品创新与小微企业实际需求之间仍存在一定差距，缺乏针对于小 微企业成长周期的金融产品服务支持体系，资本市场发育还不够成熟，债券市场规模偏小，非公开发行、非上市公 司股权流通渠道不够畅通，风险投资机构发展政策尚未明晰，这些都制约了小微企业、特别是初创期和科技型小微 企业的发展。 相关政策建议 完善相关法律制度 建议以中小企业促进法为基础，建立完善由法律、行政法规、部门规章、地方性政策组成的促进小微企业 发展的法律法规体系，并根据形势变化对中小企业促进法进行适当修订和调整，使之具备更强的时效性和可操 作性。同时，对金融业支持小微企业发展所需的一系列配套制度予以完善，考虑尽快出台征信管理条例和规范信用 担保、民间融资等相关领域的法律法规，建立存款保险制度， 构建多元化融资体系 建议进一步完善大中型银行小微企业金融服务体系，合理设置贷款审批权限、调整审批环节，创新适合小微企 业融资需求的信贷产品和担保方式，为各个成长阶段的小微企业提供融资、理财、咨询、财务管理等一揽子金融服 务；同时，加大对小微企业不合理收费的检查和查处力度，降低小微企业融资成本。大力发展以小微企业为主要客 户群体的小型微型金融机构，适度放宽小型微型金融机构的准入条件，引导符合条件的小额贷款公司转型为村镇银 行，结合当地情况“因地制宜”发展小微企业金融服务。推进多层次资本市场体系建设，完善中小企业板和创业板 市场各项制度，发挥证券市场的资源配置与机制转换功能。发展债券、私募股权、场外交易、融资租赁等非信贷类 小微企业融资渠道，推进民间金融规范化、阳光化发展。 综合运用财政税收手段 在财政政策方面，建议进一步推动设立以为小微企业贷款进行风险补偿为目的的专项财政资金，扩大风险补偿 范围，适当抵补金融机构开展小微企业业务所面临的风险，发挥财政资金导向与杠杆作用，提高财政资金和信贷资 金的融合度。对于符合标准的金融机构小微企业融资业务给予一定政策倾斜和税收优惠，从机制上激励金融机构开 展小微企业金融服务工作。考虑赋予银行业金融机构一定的小微企业不良贷款税前自主核销权，简化呆账核销程序， 提高小型微型企业贷款呆账核销效率。在税收政策方面，建议通过降低税率、增加费用扣除等方式，给予小微企业 更多的税收优惠，降低其经营发展成本。可考虑对于成立 3 年以内的初创期小微企业，减免或延期征收相关税费， 切实减轻创业负担。通过对研发费用、设备投资费用等予以税收抵免的方式，鼓励小微企业开展科技创新。 加强