加快小城镇建设的做法与思考

加快小城镇建设的做法与思考 制定科学合理的发展战略与对策是促进小城镇健康发展，强 化镇域经济社会协调发展的重要方法和手段。我国小城镇类型多 样，发展水平差距较大，发展战略和对策也各具特色。本文旨在 分析我国小城镇发展的整体现状及借签经验，探讨小城镇建设新 一轮发展走向。 关 键词 小城 镇 规 划 管理 一、我国小城镇发展的现状及经验 （一）小城镇的概念 在我国的城镇体系中，小城镇是一定区域内的政治、经济、 文化的中心。它以人口聚集为主体，以物资开发、利用、生产为特 点，以聚集效益为目的，是集政治、经济、物资为一体的有机实体。 （二）我国小城镇发展的基本形势 十五届三中全会提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会 发展的大战略”。中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的 若干意见，将发展小城镇作为“当前和今后较长时期农村改革与 发展的一项重要任务”。国家“十五”计划把小城镇建设列为农村 今后发展的重大战略之一。“小城镇，大战略”曾成为事关全国特 别是农村社会经济发展的热门话题。 1978 年全国只有 2176 座小城镇，2000 年猛增到 20312 座，仅 山东省就有 900 多座，在目前的小城镇中，有近 90%是 1978 年 之后增设的，年均增设 820 多座，增速迅猛。 小城镇之所以发展快速，除乡镇企业异军突起的带动外，主要 得益于其经济、社会管理体制改革走在了城市之前，经济率先转 由市场调节，社区率先向农民开放，城乡统筹就业率先在小城镇 启动；阻碍农村劳动力转移和人口城镇化的体制性障碍较少；农 民进入小城镇比进入大中城市付出的成本低，“扎根”容易，对政 府压力相对较小。 小城镇过去、现在和将来都是农村劳动力转移就业和人口 城镇化的重要渠道，这是由我国劳动力资源丰富、资金短缺、技 术落后的国情及小城镇多劳动密集产业和多种成分小企业的经 济特点所决定的。 （三）目前小城镇发展中存在的主要问题 由于发展时间短，总体上讲，我国小城镇建设尚处于起步阶 段，需要从数量扩张向质量提高和规模成长转变。我国小城镇数 量虽多，但平均规模小，不足 9000 人，按非农人口统计则规模更 小，聚集效益不明显。许多小城镇的建设还有很多需要完善之处， 如基础设施简陋，城市景观差；人均占地多，用地制度需要健全完 善；非农产业基础薄弱，就业机会少，对农村劳动力吸纳力小；社 会保障不完善等问题存在，农民“扎根”还有后顾之忧。分而言之： 1、乡镇企业发展遇到的困难直接阻碍了小城镇建设的待续 稳定发展。从 20 世纪 90 年代中期开始，乡镇企业发展的社会背 景和外部环境发生了变化，整个国民经济进入了新的发展阶段， 产业结构调整，市场经济不断完善，工业获得长足发展，告别了 短缺经济，工农业产品普遍过剩，由卖方市场转入买方市场，乡 镇企业的发展也遇到了结构性困难，使乡镇企业吸纳农村劳动力 就业的能力明显减弱，也使小城镇的发展失去了资金及人流、物 流的支持。 2、“二元化”的户籍结构影响人流向小城镇聚集。城乡分割的 户籍管理制度是 1958 年以后逐步建立和发展起来的，是计划经 济的产物，更是短缺经济的结果。附加在原有户籍制度上的就业、 上学、医疗、住房等各种权利和福利因素等都是计划经济条件下 的特殊产物，赋予了户口不应有的福利功能。本质上正是这些不 合理的功能把城乡居民区分成了两个发展机会与社会地位不同 的阶层。随着改革开放的不断深入、社会主义市场经济体制的初 步建立，二元户籍管理结构对现代化和城市化进程的制约和阻碍 越来越明显。社会经济的发展呼唤建立现代户籍管理新体制。最 近几年，在国务院和公安部等有关部门的推动下，户籍制度改革 步伐明显加快，各地结合本地实际，对改革户籍管理制度进行了 一些有益地实践和探索。但户籍制度的阴影还在，户籍制度的限 制还在， 还需要国家制定和配套相关政策、制度和法规。 3、小城镇经济结构趋同，产业层次偏低。我国 80以上的小 城镇均由农村型居民点发展而来，使这些小城镇均具有较为典型 的农产品集散和初加工型城镇的特点。这种建立在农业开发之上 的城镇类型在发展中无疑缺乏足够的竟争力，趋同的产业结构和 发展模式使各级小城镇难以形成有效的竞争力。 4、基础设施不完善。现有的许多小城镇的城市建设沿袭了农 村型居民点的发展模式，造成了城市用地集约性差，城市基础设 施建设不配套、城市景观风貌缺乏特色等许多问题，使小城市镇 的舒适度、安全性等不尽人意，进而减小了小城镇的吸引力，影 响到小城镇的进一步发展。 5、城镇功能不健全，对区域经济社会发展的拉动力、整合力 不强。正是由于城镇建设水平低、管理薄弱，使城镇功能普遍较 弱，对 区域经济发展的的拉动性不强。由于城镇规模小，金融、信 息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城 镇在人才和资金的引进、产品技术的更新、产业升级等方面都受 到很大的限制，影响了小城镇功能的提高。 （四）加快小城镇建设步伐的对策 1、提高对农村城镇化的认识，把发展小城镇作为农村经济和 社会发展的一个大战略来抓。各级政府要从实现跨世纪战略目标 和两个根本性转变的高度。充分认识发展小城镇对形成农村新的 经济增长点，实现农村现代化和扩大内需、推动国民经济持续稳 定增长的重要作用。加强对农村城镇化问题的研究，把握小城镇 发展规律，协调和处理好有关农村城镇化研究、规划、建设和政 策等问题，把农村城镇化作为其中的一个重要方面来抓。 2、要高起点规划，分阶段实施，确保小城镇建设健康有序地 发展。一定要牢固树立规划是龙头的观念，用规划去统领小城镇 的建设，做到规划和设计先行。要深化传统建设方式的改革，实 行统一规划、统一设计、统一施工、分片开发、配套建设。 3、要构造支柱产业，增强小城镇的经济实力。要把小城镇建 设与发展乡镇企业、农业产业化和市场体系建设相结合。根据我 国的国情，乡镇企业要大力发展农业产业化经营，培植以农产品 加工、包装、营销为主的龙头企业。同时还要办好市场，激活经济， 带动相关产业。一定要引导乡镇企业到镇区进行集中建设，只有 这样才能形成企业规模经营和聚集效应，才能真正解决污染问题， 才能共事能源、交通、信息和市场。 4、要研究和制定有利于农村人口向小城镇流动的政策，实 行进城人口的市场化安置。通过各种途径，千方百计为进城农民 就业创造条件。要改革现有的户籍管理制度，促进农村人口向城 镇流动。 为了鼓励农民进城,一定要在政策上予以倾斜，让农民进 得来，住得下。 5、充分调动社会各方面建设小城镇的积极性。小城镇建设不 仅是政府行为，更应是市场行为。应按市场经济规律，建立起以 个人投资为主，政府和企业共同参与的投资机制，走地方财政投 入启动，基础设施有偿使用，公用事业收费和引进外资等多元化、 产业化、市场化的路子。 6、