关于成都市破解城乡二元结构难题的报告

关于成都市破解城乡二元结构难题的报告 文章作者：陆学艺 作者单位: 点击: 309 改革开放以来，成都市的社会主义现代化事业飞跃发展，地区综合实力显著增强，近年进入全国城市 50 强，排名第 11 位。但是，成都市同全国许多城市一样，在向社会主义市场经济体制转变的过程中， 一些计划经济体制时期的旧规制还没有得到彻底的改革，在经济社会发展中出现了一些问题，例如城市化 滞后于工业化，城乡差距不断扩大，直接影响了成都经济的持续、快速、健康发展，影响到社会的全面进 步。 2002 年，党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收 入，是全面建设小康社会的重大任务。”成都市委、市政府按照十六大提出的这个解决三农问题的方针， 经过长期调研、思考和试点，于 2003 年做出了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡经济一体化”的工作部 署。两年来，成都市委、市政府结合贯彻中央关于落实科学发展观、构建和谐社会的指示，在推进城乡一 体化的过程中做了大量工作，逐渐形成了较为完整的工作思路，在实践中致力于破解城乡二元结构的难题， 初步形成了城乡同发展、共繁荣的局面，取得了比较好的成效。 一、统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化，作为解决“三农”问题的治本之策，应努力改变重城轻 乡的思路和做法，形成城乡同发展、共繁荣的局面。 成都市是一个 1000 多万人的大城市地区，2001 年 GDP 为 1492 亿元，人均 14627.5 元，约合 1784 美元。在国民生产总值中，第一产业增加值占 8.8%，第二产业增加值占 45.3%，第三产业增加值占 45.9%，已是工业化中期的经济结构。相比之下，成都市的城市化严重滞后，2001 年的城市化率只有 33.48%，农村人口还占 66.52%。从总体看，成都市的经济发展水平已经高于全国的平均水平，但其城市 化率却低于全国 37.7%的水平。20 世纪 90 年代以后，城乡差距逐年扩大，2001 年城乡居民收入差距为 2.561。全市尚有 227 个贫困村（约 34 万人），各占 5%，城乡发展不平衡的矛盾比较严重。 如何在这种基本市情下加快成都市的发展，显然有两种选择。一种选择是在原有的城乡二元结构体 制格局下，把重点放在城市自身的发展上，搞城里人的城市化、现代化，甚至像有些城市所做的那样，凭 借城市管理农村的权力，平调侵占农村的资源，加快城市现代化步伐。但是，这种做法的必然结果是城乡 差别越来越大，城乡矛盾越来越严重。另一种选择是，按照统筹城乡经济社会发展方针，推进城乡发展一 体化，围绕全面建设小康社会的战略目标，致力于破解城乡二元结构的体制，在加快城市化的进程中，同 时解决好“三农” 问题，着力推进农村劳动力向二、三产业转移，着力推进农民向城市居民转变，逐年减少 农民，逐步缩小城乡差距，让农民也享受到城市化、现代化的文明和实惠，使整个城乡经济社会协调发展。 成都市选择了第二种做法。 2003 年，成都开始了这条新路的探索，做出了推进城乡发展一体化的决策，并在组织上、思想上、 体制上、政策上、财力物力上全面加以落实。通过两年来的实践，现已初见成效：城乡面貌发生明显变化， 城市功能显著增强，经济继续快速增长。2003 年全市 GDP 为 1871 亿元，比上年增长 13.2%；2004 年全 市 GDP 为 2186 亿元，同比增长 13.6%。这两年的经济增长速度都超过了全省和全国的平均水平。最可喜 的是，成都市的城乡差距开始缩小，2002 年城乡居民收入之比为 2.661，2003 年为 2.641。2004 年， 农民人均纯收入 4072 元，比上年增加 417 元，增长 11.4%；同年城镇居民可支配收入 10384 元，同比增 长 7.8%；当年城乡居民收入差距缩小为 2.551。这在全国是少有的。2003 年全国城乡居民收入之比为 2 3.231，2004 年为 3.261 二、着力调整和改革不合理的政策和体制，破解城乡二元经济社结构，改变重城轻乡的格局，逐步 向农民、农业、农村倾斜，是扭转城乡差距扩大趋势，并逐渐缩小城乡差距的根本出路。 党的十六大报告指出：“现在达到的小康还是低水平的，不全面的，发展很不平衡的小康”，今后要使 “城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城市差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转”。十六大以后，党 和政府十分重视解决三农问题，把三农工作列为党和政府工作的重中之重，陆续出台了一系列惠农政策。 尽管如此，1990 年以来城乡差距逐年扩大的趋势仍未能得到扭转。 2002 年以前，成都市的城乡差距也是逐年扩大的。2003 年以来，在全国城乡差距继续扩大的大背景 下，成都市初步扭转了城乡差距扩大的趋势。据成都市有关部门预计，2005 年成都地区生产总值将增长 13%以上，城镇居民可支配收入将增长 8.2%，农民人均纯收入将增长 8.5%，城乡居民收入差距将继续缩 小。 成都为什么能在短期内扭转城乡差距扩大的趋势，使之转而开始缩小呢？一个重要的原因，就是成 都市在推进城乡发展一体化过程中，出台了一系列政策和措施，着力破解城乡二元结构体制障碍，以改革 的精神，打破城乡分割体制和政策壁垒，创立城乡一体化体制，逐步填平城乡分隔的鸿沟，把工业与农业、 城市与农村、居民与农民作为一个整体来统筹兼顾，协调发展。把占人口 2/3 的农民也吸纳到工业化、城 市化的过程中来，与城市居民一起，参加经济社会建设，从而极大地调动了广大农民群众的积极性，工业 化、城市化发展得更顺更好了，农民也从中受到了实惠。 成都推进城乡一体化发展的第一件工作，就是制订城乡一体的新规划，打破原来城乡分割规划的格 局，构建城乡一体的经济社会运行机制和管理新体制。建立城乡一体的就业、培训体系；深化就业制度改 革，成立城乡统一、开放的劳动力市场，取消对农民进城就业的限制性规定。2004 年农村劳动力到非农 产业就业达 169.9 万人（包括外地民工），占农村劳动力总数的 48%。健全农民职业培训教育制度，广泛 开展技能培训和就业服务，重点加强对被征地农民、农村富余劳力的就业培训工作，仅 2004 年全市共培 训 79.1 万人次。 其次是建立城乡统一的新型户籍管理制度，按照降低门槛、放宽政策、简化手续的原则，进行户籍 制度改革，实行一元化户口登记制度。逐步对全市户籍人口取消农业和非农业户口性质的划分，统称为居 民户口。按居民的实际居住地统一登记户口性质。到 2004 年底，全市已完成了 366.9 万元原非农业人口 的居民户口转换工作，完成 72.8 万原农业人口的居民户口转换工作，得到了农民的欢迎，特别是被征地 农民的欢迎。预计全部户口转换工作到 2007 年就能完成。 再次是构建城乡一体化的产业布局，实施城乡经济相融的原则，促进三次产业的协调发展。成都是 工业大市， 2002 年工业总产值 1743 亿元，二三产业的增加值已占 GDP 的 90%，在西部名列前茅，已达 到工业化中期的发展水平。但原有产业分布很不合理，工业主要集中在成都市区，农村工业化进程不快， 水平不高，工业占区县经济的比重只有 30%左右。而工业化是城乡一体化的主要动力，没有以工业为主导 的产业支撑，城市化也就化不起来。成都实施推进城乡一体化战略以来，不仅城区工业继续高速发展 （2003 年为 12.2%，2004 年为 14.7%），而且注重县域经济、农村工业和民营经济的发展。城乡二三产 业的大发展，为社会创造了财富和服务，也创造了大量的就业岗位，既扩大了城市就业，使登记失业率降 到了 3.1%（低于全国 4.2%的水平），也使农村富余劳力有了转移到非农产业领域就业的机会。这两年， 成都有 48%左右的农村劳动力从事二三产业劳动，全市农民人均纯收入中有 50%以上来自二三产业。 三、推行“三个集中 ”战略，积极引导工业向集中发展区集中，耕地向规模经营农户集中，农民向城镇 3 集中，是成都借鉴外地经验并结合自身实际推进城乡一体化的重要形式。 成都市已修编好新的城市总体规划。原来的锦江、青羊、金牛、武侯、成华等五个地区和高新技术 开发区被规划为中心的城区，新都、青白江、龙泉驿等 6 个区县被规划为近中郊区，都江堰、邛崃、大邑、 金堂等 8 个县、市被规划为远郊区。推行“三个集中” 的目的，实际就是要使成都今后各种产业和人员的空 间布局相对集中，以便在推进工业化城市化现代化的过程中，确保产业能合理分布，人员能定向、有序流 动，不致再出现“村村点火，处处冒烟” 和“拆了建，建了拆”的被动局面。 工业向集中发展区集中。两年来，成都市工业集中发展的进程显著加快。按国家要求，清理整顿了 各类开发区，将原来 116 个工业开发区整合为 21 个工业集中发展区，每个县（市）区有 1-2 个这样的工 业集中发展区，新建、改建工业项目，一律进入集中发展区。这样做，节约了土地，提高了基础设施的利 用率，降低了工业成本，效果很明显。 土地向规模经营农户、专业户集中。成都人多地少，农民人均只有 0.83 亩耕地，现有的农户承包经 营规模太小，不能适应大市场的要求，就农户来讲，依靠这点土地只能获得温饱，不能致富。农业生产在 逐步现代化，容纳不了众多的劳动力，富余劳动力要逐步向二三产业转移。只有减少农民，才能富裕农民。 为解决这些问题，成都市按照“依法、自愿、有偿” 的原则，积极推进土地承包经营权的流转，采取租赁、 入股、转包等形式，使耕地向专业大户、经营能手、龙头企业集中。2004 年耕地流转 75.8 万亩，占总耕 地面积的 14%。耕地集中的结果，是有利于农业规模经营的发展，有利于提高土地的产出率和效益，适应 农产品大市场的要求，也有利于农民转向二三产业、向城镇流动。 农民向城镇集中。现阶段向城镇转移集中的农民，主要分为两部分，一部分是进城务工经商的农民， 他们在城镇打工或经营多年，有了比较稳定的职业，也积累了一定的财富和资源，他们开始在城镇安家生 活。还有一部分是被征地的农民。过去对被征地实行的是分散安置，给他们造成了很多困难，产生了不少 纠纷和矛盾。近两年，成都市各县区，加快了城镇建设，对失地农民实行异地集中安置，按照城市小区标 准，统一规划建设了一批新式社区，水、电、气、通讯等基础设施和配套建设到位，使农民基本享受到同 城镇居民一样的生活条件，农民对此比较满意。加上前述把城乡户口转移为居民户口的工作，2004 年成 都市的城市化率已达 39.6%，比 2003 年提高了 2.6 个百分点。 四、在推进城乡一体化的过程中，处理好同农民阶层的关系，不以牺牲农民权益为代价，使农民“失 地不失业，失地不失利，失地不失权”。 随着工业化、城市化的发展，产业、人口向城市聚集，城市规模逐渐扩大，必然要占用城郊农村的 土地。向农民征地的方式，一般是沿用原来计划经济时期的办法，由当地政府和用地单位负责安置被征地 农户劳力就业，转为非农业户口，并给予被征土地 3-5 年的产出和土地上的建筑、林木等的补偿。随着市 场化的发展，特别是由于城市化的加速，征用土地规模扩大，逐渐改变了土地征用的补偿方式，改为以货 币补偿为主的办法。在实践过程中，因为种种原因补偿标准太低，或因中间截留，兑现不到位，致使失地 农民应得到利益受到损害，有的还因不能就业，使生活发生困难，产生了各种纠纷，成为城市化过程中的 一大社会问题。如何解决好，维护好这众多失地农民的权益和生产生活的安置问题，成为推进城乡一体化 必须解决好的一个重大问题。 成都市在 90 年代城区行政区划调整时，把原东城区、西城区划为青羊、锦江、武侯、金牛、成华等 五个城区。使每个城区都直接管辖几个乡镇。锦江区是成都的老城区，失地农民的问题出现比较早，如何 维护好失地农民的权益，安置好他们的生活，并逐渐融入城市，探索了一套经验。经过实践，他们总结并 提出了“ 农民失地不失业，农民失地不失利，农民失地不失权” 的做法，得到了市委市政府的肯定，正在 4 全市推广中。 首先是建立城乡统一的就业制度，把原来适用于对城市下岗失业人员的再就业优惠政策延伸到农村， 使农民享受到与城市居民相同的就业、创业的政策优惠。如，由政府出面，组织、实施“培训促就业”的计 划，举办各种培训班，对失地农民进行职业技能培训、转岗培训、创业培训。再如，政府在工业园区形成 印务、制药、服装等产业集群，并在园区外发展这些产业的物流、销售、服务等上下游产业链；还通过 “腾岗 ”、 “买岗”等形式为失地农民创造就业岗位，以优惠政策引导和鼓励失地农民自主创业。又如，支持、 帮助红砂村、幸福梅林等村创办旅游渡假村、花卉市场等第三产业，使当地几个村的农民转变为三产的经 营者、劳动者，就地转化为市民。就业是民生之本，经过几年的工作，锦江区的大多数失地农民有了新的 职业，做到了失地不失业。 其次是集中修建新的居民点，为拆迁失房农民提供合适的住房条件，同时创造集中农民的条件。在 建工业园区修建街道马路、水电等基础设施和公共设施（学校、医院等）的过程中，还要拆迁相当多农民 的房屋，有的甚至要整村搬迁。对于失房的农民，锦江区政府按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则，根据城 市整体规划，逐步建设一些布局合理的城市社区和具有川西风格、都市村落式的居民点以及一批集中居住 的小区，供这些失房的农民居住。为保证失房农民住得起新房，政府还运用市场机制，采用拆房补房、相 互合理作价、宅基地置换、多退少补等操作规则，对失房农民进行较为合理的补偿，不让失房农民吃亏。 到 2004 年底，锦江区已建成集中居住小区 9.5 万平方米，安置 660 个农户。近期规划建设 30 万平方米， 安置 4000 农户。 第三是建立城乡统一的社会保障体系。锦江区努力推行新的农村社会保障，新型合作医疗制度和最 低生活保障制度。采取政府引导、区乡组织、财政适当补贴、个人自愿、适度推进的原则，逐步使农民享 受到与城市居民同等的社会保障福利。首先重点解决失地农民的社会保障问题，失地农民中的女性年满 50 周岁、男性年满 60 周岁的农民，在办完各种手续之后，第二个月就能领到养老金。对不同年龄层次也 采取不同的社会保障方式，现在失地农民参保率已达 80.6%，对 260 户农村低保户全部按人均每月 210 元 标准享受最低生活保障，实行应保全保。从而使失地农民不失利，无后顾之忧。 第四是对被征地农村集体经济进行股份合作制等形式的改革，确保农民“失地不失权”。所谓农民“失地不 失权” 主要是指，失地农民在办理了农业户口转为非农业户口之后（2004 年锦江实行城乡户籍一元化，把 城乡农业人口非农业人口都登记为居民户口），对原来所在村、组集体资产所享有的权益不变。政府明确 这些村、组、集体所有的公共资产、设施的权属不变，集体所有的经济实体继续运行，不能因行政改制而 分光吃净。为此，锦江区被征地农村正在实行股份合作制等形式的改革。通过这种改革，失地农民虽然转 变了户口，但仍是原来所在村集体经济的成员，享有分红等权利。例如，锦江区正在兴建汽车主题公园， 占地 1000 多亩。为了保证农民的权益不受损失，该公园吸纳当地农民入股，建成运行后，以股份公司的 形式运营。当地农民可获得租金，参加劳动或工作可得到薪金，公司经营盈利，还有股金分红。 从锦江区这几年推进城乡一体化的实践看，在失地农民不失业、不失利、不失权的经验中，做到农民 失地不失业是关键。锦江区这几年经济发展很好，各种产业蓬勃兴起，吸纳了很多农村劳动力就业，加上 农民自主创业，自找门路就业等方式，较好地解决了失地农民就业的问题，这样就有了农民失地不失利的 基本保证。锦江区政府还从财政、税收、信贷等方面加大了对农村的支持力度，建立了社会保障制度，做 到了老有所养，病有所医，困有所帮。失地农民的权益维护和安置问题是城市化过程中的一大难题，锦江 区实施失地农民“三不失” 的原则，较好地解决了这个矛盾。 五、破解城乡二元结构的难题，既需要对原有体制和机制进行改革和调整，也需要有人力、物力和财 5 力的投入，需要改变原来的国民收入分配、财政资源的配置等格局，乃至工作思路和工作安排的相应调整。 我国的城乡二元经济社会结构，是经历了几十年建立起来的，影响到方方面面各个领域。推进城乡一 体化，就要破解这个二元结构，任务十分艰巨。这涉及到原有利益关系的调整、资源的重新配置，是一场 深刻的改革，甚至是一场革命。成都市委市政府在贯彻十六大精神、进行调查研究的基础上，充分认识到 这项工作的重要性、艰巨性和长期性，做出了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的战略决策。于此， 市委做的第一件事，是通过各种形式对各级干部进行动员，分期分批地进行培训，使他们对推进城乡一体 化的重要意义有一个正确的认识，统一思想，并通过各种媒体向城乡人民群众进行宣传，争取社会共识。 成都市委市政府对“推进城乡一体化” 的社会组织动员是具有一定战略意识和策略部署的。如，他们能够 及时抓住党中央十六大之后不久提出的“把解决三农问题列为各项工作的重中之重”，和十六届三中全会提 出“要树立和落实以人为本的科学发展观” ，实施“五个统筹”，以及十六届四中全会指出要 “构建和谐社会”， 胡锦涛同志指出“中国已到了实施以工补农，城市支持农村发展的新阶段”等一系列新的重大决策的战略机 遇；借助国家的政治、经济建设大环境之利，结合贯彻中央和省委的精神，联系推进城乡一体化不断取得 成绩的实际，积极进行“推进城乡一体化” 的社会、组织动员，使广大干部和群众的认识逐渐提高，日趋一 致。 在组织上，市委市政府主要领导，以坚持科学发展观为指导思想，把主要精力放在统筹全市的经济社 会发展上，全面深入地推进城乡一体化工作。重新组建了农业委员会，成立了推进城乡一体化办公室；由 分管组织人事的副书记和一位副市长来主管推进城乡一体化的工作，农委和推进办负责日常工作；加强市 委市政府的调研室的力量，同农委“推进办” 一起负责调查研究和策划工作。 2004 年 2 月他们出台了成都市委成都市政府关于统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的意见， 这是执行城乡一体化的一个主旨性文件。随后，又陆续制定下达了成都市委市政府关于“失地无业农民再 就业问题”、“ 征地农转非人员社会保险办法”、“建立新型农村合作医疗制度 ”、“推行一元化户籍管理制度”、 “进城务工就业农民子女接受义务教育办法” 、“加强农村劳动力培训和就业” 、“加强和保障城乡居民最低 生活保障工作”、 “推进我市县乡财政管理体制改革，逐步建立公共财政制度”等一系列配套文件，用以指 导和规范全市推进城乡一体化的工作。 在财力上，推进城乡一体化是一场改革，是需要成本的。成都市委市政府在财政资源分配方面，也尽 力动用可动员的财力，用来支撑这场破解二元结构的改革。据有关方面统计，2004 年成都市各级政府向 三农方面投入的资金共有 57.8 亿元，比上年增加 66%，发挥了财政向农村、农业、农民倾斜的实际效用。 其中市级对三农总投入为 16.4 亿元。对农业生产和农业事业发展的支出为 6.98 亿元，统筹城乡经济社会 发展的各项支出 9.42 亿元，减征农业税及附加 1.4 亿元。这些资金的投入，保证了农业生产和规模经营农 业产业化的发展，保证了对失地农民的培训就业，对农村社会保障、合作医疗体制的建设，对小城镇改造， 中小学校舍建设和危房改造，对乡镇医院的修建、扶贫、贫困村的改造等等，都起到了很好的作用，为推 进城乡一体化提供了有效财力支撑。 两年多来，成都的各级干部及各职能部门，积极贯彻上述要求，在 2004 年 2 月到 11 月 15 日九个多 月时间里制订、下发和实施一系列配套性政策文件；与此同时，各县（市）区还相应制定了贯彻落实市委 市政府这些政策规定的实施文件。从中可以看到，成都市在推进城乡一体化，破解城乡经济社会二元结构 方面的工作和努力，真可谓达到了精神专注，全力以赴的境界。 六、中国目前进入工业化中期阶段，由于种种原因，城市化严重滞后于工业化。历史经验表明，城市 6 化是现代化的载体，现在全世界的城市化率已超过 50%，发达国家的城市化率都在 65%以上。在今后 15- 20 年的时间里，是中国快速实现城市化的时期。中国要实现一个什么样的城市化？用什么方式实现城市 化？这些是中国在完成全面建设小康社会、实现社会主义现代化、构建社会主义和谐社会等重要历史使命 的过程中所面临的重大选择和必须解决的重大问题。 中国是因循已有的城乡经济社会二元结构，建设一个城乡分割、乃至城市里也实行市民和农民工混居 的二元结构的城市化，还是通过深化改革，建设一个城乡一体的城市化？是靠牺牲农民利益、低偿征地、 “以地生财” 来建设城市化，还是在确保农民利益不受损失的前提下，动员各种力量、吸纳广大农民平等参 与城乡经济发展来建设城乡居民共赢的城市化？是在实现城市化过程中，不调整和改革不合理的体制和机 构，使城乡差距、地区差距、贫富差距不断扩大？还是在城市化过程中，通过改革形成一个逐步缩小差距 的体制和机制，建设一个社会主义和谐社会的城市化？ 所有这些问题，都是我们面临的要慎重抉择、要解决好的重大问题，是我们要抓住战略机遇期和渡好 风险期要解决好的重大问题。现在全国 200 多个大中城市，都在竞相扩建自己的城市。如何遵循科学发展 观、统筹城乡经济社会发展的方针，根据国情和本地区的社情，用什么方式建设现代化的城市，有各自的 理解，各自的做法。在如此“百花齐放，多元并进” 建设的同时，有一些比较突出的问题已经凸显：如大规 模圈地，低偿征地，造成大量的无地农民；大拆大建，形成失房、失业贫民；一城两制，外来人口的待遇 与市民不同，引起各种社会矛盾；城乡、地区、贫富差距继续扩大，引发诸多社会问题。所有这些问题并 不都是因城市化产生，但都必须在城市化过程中解决好。否则，城市化即使在一些指标上实现了，也将会 后患无穷。 成都市委市政府经过长期的调查研究，精心策划，做出了实施“统筹城乡发展，推进城乡一体化”的工 作部署。他们把工业与农业，城市与乡村，居民与农民作为一个整体，统筹谋划，综合研究，推进城乡统 一规划、建设。两年来，他们不断实践，不断探索，不断总结经验，不断向前推进。在城市化建设过程中， 既调动城市居民的积极性，也调动广大农民的积极性，尽力维护农民的权益，使农民逐步融入城市，使农 民也享受到城市文明的实惠。城市居民和农民的两个积极性都调动起来了。因此，成都市这几年的城市化 发展得比较顺利，比较平稳，比较健康，也比较快。 成都推进城乡一体化的主题，是要在实现城乡一体化过程中，破解城乡二元结构的难题，解决“三农” 问题。核心问题是要解决农民问题，通过推进城乡一体化，把农民从土地上解放出来，从城乡二元结构的 束缚下解放出来，使农民进入社会主义市场经济的主体结构，进一步调动农民的生产和建设的积极性。这 对社会主义现代化事业的重大作用和意义，是不可低估的。成都市委书记李春城同志说过，“推进城乡一 体化，要解决的主要矛盾方面的问题，就是三农问题。要在三农问题的解决中，实现城乡同发展、共繁荣。 从整个现代化过程看，城乡一体化是城市化的最后阶段，也是繁荣发展社会主义现代化和谐社会的基 础。成都市推进的城乡一体化，既是目标，也是一种发展思路和手段，因为所有的城市化阶段，都是趋向 城乡一体化的一个过程。在现阶段，用推进城乡一体化来破解已有的城乡二元结构，作为解决“三农”问题 的治本之策，有着特别重要的意义。从两年多的实践看，成都市的工作思路是正确的，既符合党中央提出 的“坚持科学发展观，统筹城乡经济社会的协调发展，构建社会主义和谐社会”的要求，也符合成都市的实 际，符合干部、群众特别是广大农民群众的愿望，得到了他们的拥护和支持，取得了较好的实践成效。仅 两年多功夫就初步显现了城乡同发展共繁荣的景象：经济持续稳定健康发展，城市化率提高 3 个百分点， 社会事业加速发展，社会秩序趋于稳定，城乡居民收入都有较大幅度提高，增长幅度均超过全国平均水平， 7 最可喜的是城乡差距开始缩小，扭转了不断扩大的趋势。 成都市实施统筹城乡发展、推进城乡一体化的战略是正确的，开局良好，许多成绩超过了原来的预 料。一些原来估计很难革除的体制性障碍在逐步被革除，并且没有出现原来预想的各种可能出现的问题， 成效要比预料的好。可见，城乡二元结构的难题，是可以破解的。成都的经验，很值得总结，很值得重视。 当然，目前成都推进城乡一体化的社会实践也还有需要改进、完善的地方，这主要是囿于全国体制改革 尚未深化的一些根本性的制度、机制问题所限定的，也有成都市委市政府需要进一步深入、细致、讲策略、 稳操作的努力之处。 七、关于对稳步推进成都城乡一体化进程的几点建议。 成都城乡一体化建设有了良好的起步，取得了较好的效果，积累了不少经验，为下一步发展奠定了 扎实的基础。但是，城乡一体化是一个复杂的过程，关系到社会、经济、政治乃至文化等各个方面，这就 决定了城乡一体化建设将是一个比较长的历史过程。在实践中会不断地出现各种新的问题，需要不断寻找 解决的对策。我们在初步考察的基础上感到，目前成都推进城乡一体化需要解决好这样一些问题： 第一，城乡一体化建设的可持续性问题； 第二，妥善处理好各个阶层和群体的利益关系问题； 第三，发挥和调动各社会群体参与城乡一体化建设的积极性、主动性； 第四，培植本地的经济实力和社会发展能力； 第五，解决好短期目标与长远目标的衔接问题； 第六，如何将外部压力转变为各级干部的内在动力，使他们积极、主动地投身到推进城乡一体化的社会 事业中来。 为此，我们提出如下几点建议，供参考。 （一）继续坚持以经济建设为中心，以经济建设促进城乡一体化发展，以城乡一体化建设推动经济 建设，形成有特色的区域经济和社会协调发展格局。 根据各国的发展经验，城乡一体化是建立在一定的经济发展水平基础上的，没有经济发展，就不可 能推进城乡一体化。在推进城乡一体化过程中，如何保证从农村和农业转移出来的人口找到工作，并使他 们逐步融入城市，逐步富裕起来，这都需要通过经济不断发展来解决的。下一步需重点抓好两个重要环节： 一是在搞好国有大中型企业的改革和发展的基础上，要着力发展民营经济，特别是要培育民营个体 私营经济，从政策、资金和其他方面积极扶持大量中小企业的发展。一方面可以带动、吸纳广大居民（特 别是从农村转移出来的本地和外来劳动力人口）参与到发展中去，获得相应的发展机会，提升城乡一体化 协调发展的公平感，扩展和深化城乡一体化的经济社会基础；另一方面也为大企业的发展提供良好的经济 和社会环境，使中小企业在竞争中得到不断壮大和繁荣。一个地方的经济能否发展起来，除了政府相应的 政策、资金和其他方面的投入外，最重要的一条是要培育和形成一个本地的企业家群体，使他们成为本地 社会经济活动一个方面的利益主体和责任主体，分担成都城乡一体化的经济社会的责任和风险，扮演成都 城乡一体化的经济中坚角色。 二是注意成都产业链的培育和发展，在形成本地拳头产品及其产业经济活动中，积极发展上、下游 产品经济网络，充分挖掘、调动本地丰富的经济社会资源（包括旅游、文化等特色资源），有效组织特色 产业链经济社会网络。如采取“走出去、引进来” 的方式，构建会展经济、休闲经济网络等等。在培育、形 8 成产业链经济社会网络中，注意提升其内在品质（包括产品质量、服务质量及信誉度、管理行为及质量等） ，不求盲目“做大 ”，但求以“精”取胜，追求 “无可替代、独此一家”的社会经济效果。 （二）在推进城乡一体化进程中，坚持深入发动、重点突破、以点带面、逐步铺开的工作原则，以 求取得较广泛、较深入的社会认同，避免操之过急而引起社会各方面利益关系紧张、社会结构断裂的失控 局面。 城乡一体化建设涉及到社会各方面的利益关系，在处理各方面利益关系上应持谨慎态度。最基本的 一条原则是，既要保持既得的合法利益不受损害，又要使更多的人从城乡一体化中受益。我们在调查中发 现，“ 城中村 ”的改造，既是成都城乡一体化建设的一个亮点，同时也是一个难点，其间不仅涉及到原居民 的利益损失与补偿，还关系到新社区管理中的不同群体的利益诉求及其与政府社会治理行为的关系，若处 置不当，会使城乡一体化和和谐社会建设功亏一篑。 就我们调查研究的经验看，“城中村” 改造有三大难点： 第一，原居民在“城中村” 中已经有了切身实惠和既得利益，这部分农民是前一段城市化的既得利益者， 一旦拆掉“城中村 ”，即直接割断了他们原以为凭的社会生存资源和切身利益纽带，成为社会经济利益的直 接的、首先的受损者。除非为他们提供相同的或者更好的收益机会和条件，否则，他们对新社区生活的认 同就缺乏热情和投入，轻者冷眼旁观，重者可能发生反叛、抵制、破坏行动。 第二，原“城中村 ”的集体资产以及增值结果如何处理，是一个最容易引发各种纠纷、上访、抗议等的 社会治理问题的。目前在深圳、广州，乃至上海、北京等大城市，都有相当多的“城中村”，这里是各种社 会问题丛生的渊薮。都想消除“城中村” ，但都还没有一个有效的治理方案及成功的例子。如果对处理方案 缺乏广泛的社会共识，就会引发反抗行动。 第三，如何对待居住在“城中村” 中的外来人口（特别是农村流动人口）问题。虽然大量外来人口集中 在“城中村” 会带来社会问题，但是我们始终认为，这主要还是一个如何管理问题。外来人口为城市的发展 和繁荣所作的贡献是不可抹杀的，他们的生存和发展也应该受到更多的关照和尊重。“城中村”一旦被改造 掉，他们就失去了安身立命之所；随着失去生存和发展条件，他们的抱怨和不满会与日俱增，并会以其 “流动 ”之特性，迅速扩散“不安”、 “不满”、“不公正” 等消极情绪于社会。这是与构建和谐社会的理念背道 而驰的。如何解决外来人口的生存和发展问题，也应该纳入到城乡一体化建设的考虑范围，当然这里可能 存在着国家的许多体制和政策障碍问题。 考虑到这三方面的利益关系，我们认为，成都目前不宜急于将“城中村”改造作为城乡一体化建设的优 先项目，并大面积铺开；应采取“搞好中间，辐射两端” 的推进策略，宜先从利益关系相对比较简单、在经 济上具备一定条件的第二区域重点突破。可选择两个政治、经济基础好的县，集中精力、人力和资源，深 入发动，广泛调动社会利益群体各方面的积极性，做好社会动员，搞精典型，示范、彰显城乡一体化建设 的社会经济效益。另外，在体制改革方面，也应先选择若干个事关全局的重要的体制（如户口制度、土地 制度、农村合作金融体制），在已有改革的基础上，集中力量，改深、改彻底，并按社会主义市场经济的 要求，把新的制度和体制建起来。一项一项地又破又立地向前推进。 在此基础上，认真总结经验，采取 多种手段，广泛宣传其社会经济发展成效，形成较广泛的社会认同，造就较强大的社会声势，然后，再逐 步向第一、第三区域推开。 （三）构建城乡一体化发展可持续推进的组织体制和机制。 我们在调查中了解到，一些干部、群众最担心和最关注的是许多好的发展思路和做法会不会随着领 导人的变更而变更。这种心理疑惑，存在于相当一部分干部的心中，影响和制约着他们的理性自觉和积极 9 行动；特别是那些内心认可城乡一体化积极价值的干部，更是忧虑城乡一体化能否可持续推进下去。为保 证推进城乡一体化能可持续发展，一要通过改革和创新，建立一整套城乡一体化的运行机制，这是最重要 的；二是要造就一支理性自觉、主动投入、有效行动的干部队伍和可持续发展的组织运作体系，形成一个 有公正心、讲效率、积极投入的组织工作局面。“正确路线确定之后，干部就是决定的因素。” 为此，要通过各种形式，加强干部队伍培训，不仅使各级干部在思想上深入理解城乡一体化的社会 经济发展的意义与价值，还应树立现代社会管理的理念，学会和掌握治理社会事务的现代性知识和手段， 塑造新型社会管理者的社会形象，将传统的“经验性干部” 转变为规范运作的社会事务的现代管理者。可通 过各种培训渠道，使干部掌握必备的现代社会管理资源；建立、健全并落实激励、保障等管理制度，以获 得安全感、激发成就感、铸造凝聚力。一方面，可举办各种培训班，邀请专家学者来作报告，从理论上提 升他们的认识；另一方面定期组织他们参与城乡一体化建设的讨论和经验总结，通过讨论、总结，达成共 识。建议组织中层领导干部，专门对城乡一体化建设过程中涌现的经验和问题，进行广泛的总结分析和讨 论，并就下一步搞好城乡一体化建设进行全面的规划。 （四）在推进城乡一体化建设中构建法律支撑体系及运作机制。 推进城乡一体化建设的另一项重要工作是要建设法律支撑体系，同时要充分调动和发挥人大、政协 等组织的作用，使他们与党委和政府形成合力，从而使城乡一体化建设获得更广泛的社会支持。 成都是一个大市，有一定的立法权和制定法规的权力，要通过人大、政协等组织的工作，将一些关键的 城乡一体化建设政策变成法律法规，而不是仅仅停留在政府的“红头文件”层面，为城乡一体化构建法律支 撑与保障体系。与此同时，应该将一些重要决定及时地提交人大和政协去讨论。通过讨论，一方面可以拾 遗补缺，校正不周到的想法；同时也是一种最有效的社会动员的组织手段，可以藉此沟通思想、说服、动 员，获得共识。应积极动员和支持人大和政协就城乡一体化建设开展调查研究，鼓励他们为此谏言、献策。 要营造一个畅通心声、和谐共荣的社会决策的心理氛围，奠定沟通上下、通融左右的社会舆论基础，以求 社会宣传和组织动员于掌控之中。 （五）调动社会各种力量参与到城乡一体化建设中来，在党政力量与社会力量之间形成良性的互动 机制。 成都在推进城乡一体化建设中要重视和可凭借如下几股社会力量： 首先是省会城市的资源。省委、省政府有许多部委局办，都驻在成都，他们行使着各自的专业职能， 掌握着经济、社会资源。推进城市化工作，要主动向他们报告，获得他们的认同，争取他们的支持，这会 产生多方面的效应。 其次是专业知识分子力量。成都有很多大学和研究所，集中了众多专业技术人员和人文社会科学的 知识分子，他们的专业知识和社会影响对推进城乡一体化建设是难以估量的。我们应该为这股力量创造多 种形式和机会，吸纳他们参加到城乡一体化建设中来，使他们为推进城乡一体化出谋划策，帮助实施，并 成为社会宣传和组织动员的一支重要力量。 再次是民间中介组织的力量。这是在现代化过程中必然会日益发展壮大并且越来越发挥重要作用的 组织形式，他们虽然没有党政部门强大，但是它们在具体行动上可能会更有效，更能为民众所接纳。因此， 我们应该尽量支持和建立一批民间中介组织，调动他们的积极性，将一些政策委托他们来落实，政府起监 督和引导的作用，以分担社会治理责任和风险。比如政府的就业培训政策、产业化政策等，大部分都可以 通过民间中介组织去实施。 还有一股力量是企业家，特别是本地企业家群体。企业家群体在推进成都城乡一体化进程中，可谓 10 是一支社会经济活动的中坚力量。建设并用好这支力量，可收到事半功倍之效果。 最后也是最重要的是要赢得广大农民、工人群