行政执法与刑事司法衔接机制研究

行政执法与刑事司法衔接机制研究建立和完善行政执法与刑事司法衔接机制是健康有序的社会主义市场经济的自身、内在要求，也是维护社会主义法制统一，实现社会公正的必然要求存在的问题：衔接机制的组织保障体系尚未理顺；信息共享缺乏机制保障；认识和理解上的差异，制约了衔接机制的有效运转；刑事法律、司法解释的模糊规定，影响了对涉嫌犯罪案件移送标准的认定；检察机关的行政执法监督缺乏法律支撑；衔接制度效力位阶较低，缺乏强力保障完善建议：树立部门间协同理念，克服 认识偏差；健全衔接机制的组织保障；完善信息共享机制建设；健全案件移送的协同工作机制；规范案件移送行为，推进法律适用的协调统一；充分发挥检察机关在衔接机制中的法律监督职责；完善相关法律制度，建立、健全衔接机制的制度保障；适时制定地方性法规行政执法与刑事司法衔接机制研究顾问： 沈国明、王则君组长： 黄 钰副组长：刘建平、刘晓明成员： 李瑜青、崔凯、龚培华、陈卫国、张本勇、夏春琴、赵德关、张 勇、秦承新、张善根管理： 金苗林前 言建立和完善行政执法与刑事司法衔接机制是健康有序的社会主义市场经济的自身的、内在的要求,也是维护社会主义法制统一,实现社会公正的必然要求。2001 年 4 月国务院在关于整顿和规范市场经济秩序的决定中明确提出：“加强行政执法与刑事司法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打 击经济犯罪的协作机制。” 接着，在 2001 年 7 月，国务院颁布了 行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，确立了行政执法与刑事司法相衔接工作制度的基本框架。对行政 执法机关如何移送违法犯罪案件，公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了较为具体的规定，并规定行政执法机关的移送活动，公安机关的受理和处理活动，应当接受人民检察院依法实施的监督。但是近年来在整顿和规范市场经济秩序的过程中，仍然暴露出了行政执法与刑事司法在衔接中的一些问题，突出地表现为在查处犯罪案件中的“四多四少 ”现象：即对破坏市 场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、 查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少；判缓刑多、判实刑少。“ 四多四少” 现象的 产生除了破坏市 场经济秩序犯罪本身的复杂性以及地方保护主义和利益驱动外，一个重要原因就是行政执法与刑事司法相衔接的工作机制还不够完善，行政执法机关与刑事司法机关打击犯罪的合力还需加强。本课题研究正是在这样的背景下进行的。从现有的研究成果来看，有关行政执法与刑事司法衔接问题的研究，主要是检察理论研究人员和检察实践工作者从检察监督的视角在制度层面对行政执法与刑事司法衔接对策的探讨，研究提出赋予检察机关备案审查权、移送通知权、 违法纠 正权和专项检查权作保障。1*我们研究认为，三大诉讼法对在诉讼活动中检察机关的法律监督作出了明确规定，但在诉讼活动之外检察机关对行政行为的法律监督在理论和实践中还存有很大分歧，这涉及到国家权力的分工与制约的基本问题。考虑到本课题作为实践运用性研究，重点在微观的工作机制层面开展实证研究，在宏观上我们拟不作深入探讨。为此，本课题将更加关注在工作机制层面如何畅通行政执法和刑事司法的衔接，主要集中于解决涉嫌犯罪案件主观不移送，客观移送难的问题。鉴于课题研究的目标定位，市立法研究所成立了以市人大常委会法工委副主任黄钰为组长的课题组，课题组成员由市人大常委会法工委、市政府法制办、市公安局、市 检察院、市高 级法院以及市纪委和华东理工大学法学院等从事行政执法、刑事司法工作的同志和相关领域的学者组成。 课题组以对本市行政执法与刑事司法衔接机制的实证研究为基础，立足于为解决上海市在行政执法与刑事司法相衔接过程中存在的困境提供依据，并对在国家层面健全行政执法与刑事司法衔接机制有所帮助。为此，先后走访了市整规办、市公安局、市工商局、市知识产权局、宝山区检察院以及浦东新区检察院和浦东新区法院等市和区十余家单位。在实证研究的基础上，课题组采用理论研究和比较研究相结合的方法，分析了行政执法与刑事司法衔接机制的现状及存在的问题，并提出了研究建议。需要说明的是，行政执法与刑事司法衔接机制可从广义与狭义两个层面来理解。狭义的衔接机制,只关注行政相对人的涉罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来,而广义的衔接机制,除此之外还包括国家工作人员的职务犯罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来。考虑到目前行政执法与刑事司法衔接机制主要是为了解决以罚代刑的问题，本课题所指的行政执法与刑事司法衔接机制指的是狭义上的衔接机制。第一部分：行政执法与刑事司法衔接机制的现状分析一、对我国现有行政执法与刑事司法衔接制度的考察 2?我国行政处罚法第七条第二款规定：“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。” 这一规定为处理行政执法与刑事司法之间关系作出了明确规定。2001 年 7 月国务院又颁布行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定( 国务院令第 310 号)，以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接制度的基本框架,规定了行政执法机关向司法机关移送案件的法律依据、基本程序、时限、管 辖和法律责 任; 明确规定行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送;行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受检察和监察机关的监督。2001 年 12 月，最高人民检察院制定了人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，为行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，以及检察机关办理该类案件提供了具体的操作规范，明确了行政执法机关、公安机关和检察机关对涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案监督的责任，对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机关移送的涉嫌职务犯罪线索分别作出了具体的审查程序和反馈规定。2004 年 3 月 18 日，国务院整规办和最高检、公安部、监察部联合制定了关于加强行政执法机关、公安机关和人民检察院工作联系的意见明确要求加强执法衔接各有关部门的工作联系,加强各级整规办在执法衔接工作中的协调作用，并提出“建立起行政机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制”。2006 年 1 月，最高检又会同全国整规办、公安部、监察部发布了关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见，进一步明确了行政执法机关、公安机关、 检察机关、 监督机关在行政执法和刑事司法衔接工作中的具体职责，对一些工作规程进行了细化。如，行政执法机关对案情复杂、疑难, 性质难以认定的案件, 可以向公安机关、人民检察院咨询, 必要时可商请公安机关参与介入; 行政执法机关在查处违法行为过程中, 发现有贪污贿赂、渎职等违纪、犯罪线索的, 应根据案件性质, 及时向监察机关或人民检察院移送; 在查办违法犯罪案件工作中, 公安机关、监察机关、行政执法机关和人民检察院应当建立联席会议、情况通报、信息共享等机制。为了保障上述规定的贯彻落实，有关国家机关还就特定领域的行政执法与刑事司法衔接问题作了暂行规定。如， 公安部、国家版权局关于在打击侵犯著作权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定，公安部、海关总署关于加强知识产权执法协作的暂行规定，公安部、国家工商总局 关于在打击侵犯商标专用权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定。以上这些法律、法规和规范性文件，构建起了我国行政执法与刑事司法的衔接制度的基本框架，为检察机关加强与行政执法机关的联系，推动行政 执法机关移送涉嫌犯罪案件提供了法律依据。二、各地在行政执法与刑事司法衔接机制建设中的探索自国务院 310 号令发布以来，各地在行政执法与刑事司法衔接机制上作了很多探索，取得的一定的成效：一是思想认识进一步深化；二是探索建立规范案件移送的各项工作制度；三是移送案件数明显增加，一般增加 15%以上。 3?（一） 上海市在行政执法与刑事司法衔接机制建设上的探索以构建信息共享平台为重点为贯彻落实国务院关于整顿规范市场经济秩序的决定和国务院310 号令，上海市在推动行政执法和刑事司法衔接方面进行了积极探索。一是制定工作制度。2004 年 8 月，市整规办、市检察院、市监察委、市公安局和主要行政执法部门共 14 个单位联合制定关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的办法，对“ 行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、公安机关接受涉嫌犯罪案件、人民检察院依法监督的职责和程序以及联席会议制度”等内容作了明确 规定，全市检察机关、公安机关和行政执法机关进一步加强了工作联系。二是组织业务培训。2005 年 8 月，市整规办、市检察院联合举办“行政执法与刑事司法相衔接业务研讨班” ，市和区县两级的整规办、检察机关、公安机关、行政执法机关的有关人员参加学习研讨，各部门进一步统一了思想认识，完善了“两法衔接” 工作的有关程序和具体操作办法。三是建设信息共享平台。2005 年 6 月，浦东新区积极探索创新，在全国率先开发建设“ 浦东新区行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台” 。 该平台于 2005 年 6 月在新区正式投入使用，平台以提升 执法管理能力为核心，以加强市场经济领域内涉嫌犯罪案件的执法衔接为重点，依托电子政务信息网络，使整顿和规范市场经济秩序工作在管理模式创新、信息资源整合、执法衔接紧密、打击合力强化等方面得到了有效提升，成为解决案件移送的及时性、部门协作配合的规范性、信息互联互通的准确性的有效手段。2005 年 9 月市检察院、市整规办及时总结经验，在各区县作了推广。经过一年左右的努力，全市 19 个区县已经全部建成行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台(以下简称“ 区信息共享平台 ”)，并进行了正常运转。为进一步加强本市行政执法与刑事司法相衔接工作，促进和规范“行政执法与刑事司法信息共享平台” 的建设 和应用管理，2006 年 2 月，市整规办、市 检察院联合印发了行政执法与刑事司法信息共享平台的应用管理暂行办法，对平台的专人专机登记、信息及时输入以及案件流程处理、 结果反馈等作了明确规定。浦东信息共享平台的成功开发和应用得到了国务院、高检院和全国整规办领导的充分肯定和高度评价，在 2006 年 10 月 24 日至 26 日召开的“全国行政 执法与刑事司法 衔接工作座 谈会” 上，高检院副检察长赵虹在会上指出：上海检察机关与行政执法机关运用现代化手段，建立信息共享平台取得了良好的效果。各地检察机关要学习、借鉴他们的做法和经验，积极同行政执法机关、公安机关协商，建立起经常性、实时性的信息共享机制，这是推进有效衔接、完善衔接的有效途径，应当抓 紧抓好。国务院副秘书长徐绍史在总结讲话中三次提到上海的信息共享平台，称赞该信息共享平台不仅建立了执法衔接的全新模式，也为执法衔接提供了长效机制，是对政府管理方式的有益探索，它不仅能确保“两法” 的有效 衔接，而且 对行政执法机关严格依法、规范执法起到积极的推动作用，上海浦东运用信息共享平台开展执法衔接工作的成功做法，值得很好总结、认真加以推广。推进“两法衔 接” 机制建 设后，尤其是各区 县建立“区信息共享平台” 后，本市行政执法机关、公安机关、 检察机关的工作 联系得到进一步加强，对 破坏市场经济秩序违法犯罪的打击力度有了明显增强。2006 年 10 月至 2007 年 4 月，全市各行政执法机关主动向公安机关移送涉嫌犯罪案件 252 件，同比上升 691。2006 年，全市检察机关通过与行政执法机关实行互联互通的信息共享，共建议向公安机关移送涉嫌犯罪案件 71 件 130 人，公安机关立案侦查 67 件 125 人，分别比上年上升 367和 894。 4市信息共享平台建设工作从 2007 年 6 月起正式开始，经过需求调研、软件开 发等工作，目前平台开发建设工作已基本完成，进入了试运行阶段。市信息共享平台项目建设的牵头单位是市整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室，项目建设的法人单位是市人民检察院。信息共享平台的市级层面的联网成员单位是：市整规办、市监察委、市政府法制办、市检察院、市检察院一分院、市检察院二分院、市公安局、市工商局、市质量技监局、市食品药监局、市税务局、市安全生产监管局、市卫生局、市文广影视局、市知 识产权局、市版 权局、市文化市场执法总队、市房地资源局、市烟草专卖局、市发改委（物价局）、市农委、上海海关，共 22 个单位。行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台的主要功能模块是：（1）案件移送（抄送）：各单位按规定对应该移送的案件进行移送，并抄送给法定单位。（2）案件通报咨询：行政执法机关对案情重大、可能涉嫌犯罪的案件向公安机关、人民检察院进行通报和咨询。（3）立案监督：行政执法机关建议人民检察院进行立案监督，人民检察院主动进行立案监督。（4）监督移送：人民检察院向行政执法机关提出查阅案件或建议移送。（5）行政处罚共享案件：行政执法机关对不需要移送的，并已办结完毕的行政处罚案件交换到信息共享平台。（6）查询统计：移送案件和行政处罚案件的综合查询。（7）动态信息：各单位的专项整治及执法工作动态。（8）法律法规：汇集有关法律法规方便查阅。（二） 其他省市在行政执法与刑事司法衔接机制建设上的多元化探索其他省市在行政执法与刑事司法衔接机制上，也作了许多有益的探索。湖南省检察院联合公安厅与行政执法部门联合发布了关于加强工作联系建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的意见，探索通过会签文件制度，为检察机关开展立案监督活动提供了良好的执法条件。北京市探索建立行政执法机关与刑事司法机关之间重大案件信息通道，使刑事司法力量尽早介入到案件审查中；探索建立行政执法机关主动向检察机关报备涉嫌犯罪案件移送书和行政处罚决定书制度，避免检察机关一头对多头走访各机关，出现力量分散、劳而无效的弊端，使检察机关更容易地获得有价值的案件线索。 湖北省检察院与该省公安厅，以及监察厅等家行政执法机关联合发布了行政执法与刑事司法衔接工作机制规定，探索建立“（检察院）（公安局）（行政执法机关）” 模式，形成了对经济犯罪的打击合力。重庆市检察院总结出了一套工作机制：信息共享机制由各级检察院与行政执法机关、公安机关为及时反映工作动态，通报案件的办理情况而建立一个信息平台；联络员机制由检察机关与行政执法机关、公安机关等单位确定具体联络人员，