我国综合行政执法的实践困境与出路

1 / 30我国综合行政执法的实践困境与出路所谓综合行政执法,就是由依法成立或依法授权的一个行政机关行使原来由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权的一种制度,具体说就是通过依法建立新的执法主体或依法授权一个原有行政机关并购相关行政执法权,实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制。按照行政行为的性质不同,综合行政 执法可分为相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权两类。回顾我国十余年的 实践探索,综合行政执法,特别是相对集中行政处罚权改革过程中,不断出现很多实 践问题,总的来看,主要问题有:(一) 法律不完善、不明确目前国家立法中,综合行政执法并无任何法律依据,某种意义上说,综合行政执法是在“违 法” 运行, 规范执法的制度依据不 过是国务院的几个文件。这些文件主要有中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发的关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知,该通知就两项工作的关系和综合行政执法的贯彻落实问题作出了安排。而与综合行政执法相比,相对集中行政权改革却有比较充分的法律依据。行政处罚法第16条和行政许可法第25条对相对 集中处罚权制度和相对集中许可权制度做了明确规定,但是,两部法律的规定过于原则,尚没有一部权威性的法律对可以相对集中行使的行政权的具体领域和具体范围作出规定,如究竟应当集中行使哪些行政处罚权,相对集中到什么程度,对这些 问题,即便是国务院及其法制办给各实施城市的批复,也只是列举了几大类涉及城市管理方面的行政处罚权,而对综合行政执法则缺乏明确的界定及界定的标准。(二) 部分集中行政权造成新的权力交叉综合行政执法就是行政权的重新配置,但由于权力配置并不彻底,只是部分权2 / 30力的让与而非全部行政权的集中,这就必然带来权力交叉问题。例如,国务院批复给实施城市集中行政处罚权的范围中,环境保护、工商、公安交通等方面只是集中部分行政处罚权。环境保护方面只是集中行使社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权,以及对城市饮食服务业违法行为的行政处罚权;工商行政管理方面只是集中行使对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理只是集中行使侵占道路行为的行政处罚权。除划转的这部分处罚权外,环境保护、工商、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权。因而对这些划转集中行使的部分处罚权,极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆,造成界限不清,实践中很容易形成执法误区,并出现新的执法交叉和执法真空现象。如环境噪声管理,本来处罚权就已经分属于不同的执法部门,实施相对集中行政处罚,不但没有把分散的处罚权集中起来,反而进一步把环保部门管理的环境噪声分散划转到环保部门和综合行政执法部门,造成职责进一步分化,执法成本提高,而市民为了一个噪声投诉不得不找众多部门。相对集中行政许可权情况大抵也是如此。(三) 沟通协调不通畅目前,综合行政执法实践上只是将同一种性质的行政权集中,或相对集中行政处罚权或相对集中行政许可权,而行政权的相关性决定了某一行政权的行使必然要求其他行政权与之配合。例如,相对集中行政处罚权的实施机关拥有的法定职权是行政处罚权,不包括行政许可、行政收费、行政强制执行等其他行政权,尽管处罚权相对集中了,但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。在部门本位与部门利益作用下,客观上使相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调问题显得更加突出,如不积极通报审批事项、不协同认定事实、不运用年 检年审制止违法等现象,这些都加大了相对集中行政处罚权机关的工作难度。3 / 30(四) 上下隶属关系不对应由于中央一层的综合行政执法推进滞后,省一级又不允许设立综合行政执法机关,这就造成了执法机构在组织体系上的断层,随之必然引发一系列问题。一是因省、自治区和国家没有专门的主管部门,使得行政管理相对人在行使行政复议权时,无法向作出行政处罚决定的上一级行政机关申请复议,实质上导致行政管理相对人无法行使行政复议选择权,而只能向作出行政处罚决定的行政机关的同级人民政府申请复议,这不仅与行政复议法的规定发生冲突,而且缺乏来自上级行政机关的行政监督,不利于提高行政执法水平。二是从相对集中行政处罚权试点开始以来,全国各城市都是各自为阵,相对集中行政处罚权的适用范围、执法主体、程序规则、责任规则也都各不相同,这种状况与社会主义法制统一原则背道而驰。(五) 执法人员的素质参差不齐,执法水平偏低我国行政执法队伍整体素质不高,但在综合行政执法领域,这个问题显得更为突出。一方面,综合行政执法和相对集中行政权工作对执法人员的素质提出了较 高的要求;另一方面,综 合行政执法队伍素质却参差不齐,还没有完全适应一专多能的要求,实践中存在着诸如以罚代管、适用法律不正确甚至权力寻租等很多问题,甚至出现了像天门市城管人员集体打死旁观者的恶劣事件。(六) 程序和监督体制不健全程序意识不强问题突出。虽然各地对执法程序都有相关的规定,然而,在行政执法过程中,尤其是涉及影响公民权利和义务的具体行政行为时,很多情况下并没有遵守法定的程序,这一现状导致执法程序成为一纸空文,相对人的权利自然也就无从保证。例如在一些行政处罚案件中,一些执法人员不亮证执法;扣押物品不开具清单;适用简易程序超 过范围; 罚款不给 收据或者以其他白条代替; 不制作行政 处罚4 / 30决定书就扣证扣照;不告知当事人享有申请听证的权利;先裁决后询问,先处罚后取证;听证会举行不规范,没有达到听证会的目的,等等。此外,执法手段和外部保障不足,也使执法阻力重重。由于城市综合行政执法涉及的范围非常广,而综合行政执法的手段比较单一,执法队伍力量相对薄弱,实践中很多问题得不到真正地解决。二、对综合行政执法出路的思考综合行政执法及相对集中行政权是一项有生命力的新制度,全面推行这项制度,需要新的理论对实践活动的指导和支持。现实问题的产生原因是多方面的,如传统思想观念上对这种行政体制改革还不适应;因涉及到利益调整而存在抵触情绪;新体制的出台还有个磨合衔接期等。因此,综合行政执法体制须在执法观念、目的、机关设置、权力构成、方法手段、法律和责任方面进行破旧立新式的全面变革 ,以取代惯常的“ 理顺” 式 调整,建立一个充 满生机的机构精简、执法高效、服务到位、廉洁负责的行政体制。(一) 更新执法观念,树立信心综合行政执法的实践探索发展至今,由于执法效果尚未根本好转的现实状况与改革目标和憧憬存在巨大反差,有些人觉得改与不改没有本质区别,权力从左手换到右手,改变的只是形式。可以说,综合行政执法体制改革正走在一个方向欠明的十字路口,面临重重困境,为此,必须更新执法理念,重树信心。一是综合行政执法是对现行行政执法体制的创新与革命,是对权力与利益格局的更新调整,在这个过程中必然会遇到众多的问题与阻力。公共选择理论认为,一个私人企业追求的是经济利益的最大化,而一个政府机构追求的是预算的最大化。对官员的激励:薪水、 职位、享有的东西、公众中的名望、权力等,其所有这些目标与预算的规模有着正向的和单调的关系。维持预算最大化的冲动意味着每个政府5 / 30部门和行政人员都不愿意轻易放弃权力、缩减编制。因此,在行政执法体制改革中,要勇于面对来自各种利益体的质疑,这成为了改革的关键。二是应当树立阶段性和长期性相统一的观念。面对现代城市出现的各种问题,我们不可能“毕其功于一役”, 将所有的城市问题在短时间内完全消除。有些问题具有阶段性,随着时间的推移就能够得到有效解决,有些问题需要在改革发展中不断探索解决。三是目前我国社会自治力量薄弱,以社区为例其功能较弱,社区对城市管理的参与、协作甚至直接管理等体现现代社会权力重构的自治机制普遍没有建立起来,政府执法力量与执法力度的局促性在加重而且难以解决。因此,在推行城市综合行政执法改革的同时,还应以推进城乡社区建设和社会自治建设为契机,将部分政府权力转移至社区等地域性的和其他功能性的社会自治机构,培育包括社区在内的社会自我管理能力,使政府权力的外部空间结构合理化。(二) 综合行政执法应与政府职能改革和城市管理改革相结合综合行政执法体制改革是全方位、多层次的系统管理工程,涉及社会的各个领域与方面,也涉及政府的各个部门与层次,要实现综合行政执法,必然涉及到政府 职能的转变和机构的改革。实际上,行政执法体制的改革本身就寓于职能转变和机构改革的总体进程之中。综合行政执法能否试点成功并得以全面推行,在很大程度上依赖于我国政府职能转变和机构改革的各项成果,因此,推行综合行政执法,要与我国正在进行的政府职能转变和机构改革结合起来。一是理清和归并职能。按照进一步转变政府部门职能的原则,在设置执法机构时,明确综合行政执法机构的职责 ,6 / 30合理划分政府专业执法部门与综合行政执法机构的职能权限,对原有执法机构的执法监管职能进行综合归并;二是做到权责一致。既要在“三定”时明确综合行政执法机构的管辖范围,又要明确责任及违犯责任的处罚办法,确保综合行政执法机关权力和责任相一致。城市管理领域的综合行政执法还要与正在推进的城市管理改革相结合。有些城市综合行政执法体制试点顺利推进的一条成功经验就是,紧密结合城区“两 级政府、三 级管理” 体制的改革 ,使执法重心向街道层面转移。不仅在执法力量上注重向区、街道倾斜,而且在体制设计上,使区综合行政执法机关成为区综合行政执法的唯一主体,街道分队是区综合行政执法机关在街道的派驻队伍,以区大队的名义行使处罚权,街道分队实行区大队和街道双重领导,这可在一定程度上破解长期困扰行政管理的“条块” 矛盾 ,使综合行政执法的效应更加突出。(三) 坚持积极稳妥的同时不断扩大试点范围,加快综合行政执法体制改革一方面,应坚持积极稳妥的原则,在实施步骤上,条件成熟的,可以一步到位;暂时不具备推行综合行政执法条件的,可以先在某个领域实施;在方案设计上,可以先行试点,在一个部门和领域取得经验后,再逐步扩大到其他领域等。另一方面,要不断扩大综合行政执法试点成果。相对集中行政处罚权改革虽然取得一定进展,但它 还不是综合行政执法改革的理想成果,世界上没有哪个国家设置了只行使处罚权的行政机关。因此,要在经济、自然资源、文教科技体育、公共福利等领域积极推广相对集中行政处罚权工作,还要不断深化相对集中行政许可权的改革试点。(四) 不断进行理论创新,突破制约改革深化的理论瓶颈为了使综合行政执法及相对集中行政权制度进一步完善落实,有必要对相关问题做新的理论探索。一是关于综合行政执法机构与专业执法部门的关系问题。由于综合行政执法是由几个部门行使的行政权交由一个部门相对集中行使。原部 门7 / 30失去了已被集中的行政权的主体资格,为此在实践中必须理顺与各相关部门的衔接问题。比如,执法监管职能综合归并,相应的行政管理职能是否也需要进行综合归并;专业执法部门如何加强对综合行政执法队伍的指导和协调等。因此,要建立必要的信息交流、协作机制,防止出现新的管理空白点。二是关于综合行政执法范围。依照行政处罚法的规定,除限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使外,其他有关行政机关的行政处罚权均可经批准后由一个行政机关集中行使。但实践中各地多仅限于狭义的城市管理领域。笔者认为,综合行政执法不是一项应急之策,不能将综合行政执法范围局限在一些迫于解决的城市管理领域,而要在文化、交通、农业、能源等更广泛的领域中进行调整和推进。当然,这需要根据城市的性质规模、经济社会发展状况妥当确定综合行政 执法的范围。三是关于执法模式及运行机制问题。我国幅员辽阔,经济发展有所差异,政府机构设置和行政执法管理体制也不相同。因此,各地在综合行政执法试点中,可从实际出发,选择合适的改革模式。在体制层面上,应坚持精简、统一、效能原则,建立运转灵活的行政执法管理体制和运行机制。在这方面,应重点解决好两个方面的问题:一是精简合并机构 ,二是精简编制和人员。四是加强队伍建设,提高执法人员素质。综合行政执法队伍不是原来的几支执法队伍简单的合并,“ 新瓶装老酒”, 而应 是执法队伍的整合、优化过程。综合行政 执法涉及多部法律,执法人员必须熟练掌握各部法律、法规的基本知识,提高综合运用的水平,为此,必须组建一支能综合运用各类法律的高素质的执法队伍,真正做到“统 一、精简、高效”。五是完善综合行政执法的监督机制。综合行政执法具有较大的行政权,运用不8 / 30当必将对社会和公民造成危害,给综合行政执法队伍造成不良影响。因此,必须加强对行政权的监督和制约,规范综合行政执法行为。在建立目标责任制的同时要制定错案责任追究制度,坚持内部检查和外部督查相结合,完善投诉举报和检查评议工作机制,实现对综合行政执法的有效监督,以保证行政执法权不被滥用,防止执法腐败现象发生。(五) 加强立法工作行政法治中的任何革新都不能对抗宪法和法律,都必须具有形式上和实质上的合法性,否则,它就不可能达到预期目的。纵观美国、日本等方国家的行政改革,无不立法先行,即通过制定相应的改革法或组织法来规范行政改革,保障改革的顺利进行,并保障改革的成果。一是尽快制定综合行政执法条例等专门法律、法规 ,从而进一步明确城市综合行政执法机构的性质、地位、职责,明确其执法主体资格 ,规范法律责任。二是清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规和规章,解决综 合行政执法与有关法律法规的相互配套问题,建立健全城市管理法律、法规体系。综合行政执法的理论困惑与反思一、综合行政执法的理论困惑随着综合行政执法理论与实践探索的深化,围绕其合法性、实效性以及路径选择等问题的质疑与争论也日益突出。(一) 应急之策还是最优路径选择学者们首先就综合行政执法在我国行政体制改革中的价值展开讨论,甚至提出综合行政执法仅仅是过渡性、临时性的制度安排,并认为相对集中行政处罚权和 综合行政执法仅仅是现阶段解决城市管理问题的应急之策而非最优的路径选择,甚至没有必要。“实际 上,实施专业化管理是城市管理的发展趋势,各专业管理部门的9 / 30职能永远不会被取消,在社会事务管理体制转换过程中,综合行政执法只是加强城市管理的应急策略,不应该,也不可能成为一种长期固定的模式,按照依法行政的要求,综合行政 执法模式只能是一种过渡”1。面对实施过程中暴露出的诸多问题,甚至有人还认为“该制度并不像人们想象的那么美好,作为一个改革方向,它并不十分具有价值;从长远看,它不能从根本上消除传统行政处罚体制的弊端,无法彻底改变行政处罚混乱无序的状况;它也不符合 现代行政法治的基本要求,无法与国际上通行的行政法治观念与制度接轨”2 。“目前我国不宜将综合行政执法作为行政权相对集中行使的基本模式”3。上述观点的理由是:1.相对集中行政处罚的改革思路并没有超脱“谁管理,谁处罚”的框框,因而它不能从根本上消除传统行政处罚体制的弊端。2.我国行政执法所存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题有着十分复杂的原因,不是单单靠行政处罚或者将处罚权交由某一机关行使就能解决了的。3.现行综合行政执法机关的设置及其职权配置并非经过合理的科学论证,而且往往是由某个时期的中心任务或突出问题决定。常把许多其不应管或许多似乎没有相应部门管辖的事情推给综合行政执法机关,将其变成一锅大杂烩,带有运动行政色彩。此外,由于综合行政执法和相对集中的行政权的适用范围有限,因而这一改革并不能从根本上解决行政权混乱和疲软的问题,甚至还会带来新的问题,如城市管理执法局与原先拥有处罚权的机关之间会出现“都要管” 或者“都不管”的局面。(二) 合法性的质疑10 / 30学界对综合行政执法和相对集中行政权的合法性甚至合宪性的质疑最为集中。关于合法性的质疑主要集中在两个方面:职权法定和越权无效。1.违反了职权法