政府职能和管理方式探讨

政府职能研究政府在发展中的作用是不可或缺的。政府“应该做什么？”或“做什么？”已经越来越受到各个方面的重视，正如世界银行发展报告所说的那样：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。 ”1政府的作用应该是什么，是政府职能的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。下面，我们主要介绍一下政府职能研究的历史演变、国内外学术界研究政府职能的主要视角及其成果；政府职能转变的一种新的理论视角。一、政府职能研究的历史演变“政府职能” ，在英文政治学教科书或论文中通常以“governmental functions”、 “governmental responsibilities”或“governmental role”出现，含义比较接近，但绝对不是一个词。可在中文中，统统被译为“政府职能” ，这是造成国内学术界对“政府职能”产生歧义的原因之一。政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入无续、混乱、冲突与战争状态。霍布斯说过:“在没有一个共同权力使大家都慑服的时候，人们处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。 ”2但是，政府一旦产生，因其强制性和人为性而具有侵犯性。对人类社会来说，政府是免不了的，但又具有侵犯性。所以，人们往往说，政府是必要的邪恶。潘恩就说过：“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。 ”3政府是必要的，除了不切实际的无政府主义者之外，这几乎已经成了人类社会的共识。因此，政府研究的核心问题是思考如何使政府能够更好地为人类社会服务。为了更好地研究政府职能，我们需要对国内外有关政府职能研究的历史演变及其现状有一个基本了解，并对其存在的问题进行分析，在此基础上提出我们的研究、分析框架。一般来说，在亚当斯密以前，学者们一般都是从哲学的角度探讨政府职能，其中主要的观点是：（1）人生而平等，生命、自由和追求幸福，都是天赋 世界银行：世界发展报告：变革世界中政府，中国财政经济出版社 1997 年版，第 1 页。 英霍布斯：利维坦 ，商务印书錧 1985 年版，第 94 页。 美潘恩：潘恩选集 ，商务印书錧 1981 年版，第 3 页。的不可转让的权利；（2）建立政府的目的是保障人们的天赋权利，政府如不能达到其应尽之职能，就不应存在；（3）被治者之同意，是政权之基础，政府履行职能必须获得人民的同意；（4）政府不能善尽职责时，人民有权把它变更或予以推翻。也就是说，政府是通过社会契约产生的，其职能是为了保障个人的权利，促进人类的福利。亚当斯密认为，政府的最佳功能、作用只在于这样三大职能：“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构，君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。 ”在亚当斯密之后，人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能，认为市场能够促进经济发展，创造人间的繁荣，而政府则是“守夜人” ，提供国防和治安服务，提供基础设施以及救济穷人等职能。1887 年，美国行政学家威尔逊发表行政学之研究之后，公共行政学诞生，该学科主要关注政府职能和管理方式问题，组织、职能、人事研究是其中的核心。公共行政学的目的是为了更好地界定政府职能，提高政府效率，促进人类社会的福利。随着现代社会经济的发展，法律的作用日益凸现，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学的角度开始研究政府职能。从此，政府职能逐渐成为各个学科的共同研究兴趣，也正因为如此，不同学者对政府职能的研究也形成了不同的研究方法。早期西方学者一般比较关注政府职能，而不太注重政府的管理方式，他们假定一旦政府角色或者说管理职能得到正确界定，政府职能就会自然实施。后来随着社会发展，人们逐渐意识到政府职能并不能够自动实施，良好的想法需要通过适当的方式将之转化为现实形态。因此，政府管理方式逐渐成为学者的主要关注点。正如行政学者胡德所指出的：“我们可以从三个方面来回答政府做了什么？ ，第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么，例如决定如何做出，命令如何传达，信息如何发送，这种研究方法主要关注政府的决策过程；第二个方面是观察政府感兴趣的主题，这样我们可以列出一系列政府因种种原因而重视的问题；最后一个方面是从政府工具的角度去研究政府。 ”1胡德所说的从政府工具的角度来研究政府，就是我们这里所说的政府管理方式研究。最近 20 多年兴起的“新公共管理”学派关于政府改革的许多建议中基本上都是从管理方式方面入手去改进政府绩效的。例如，契约外包、凭单制等，都是实现政府职能的新管理方式。 Christopher C.Hood，The tools of Government，The Macmillan Press Ltd，1983，p12.中国学者在政府职能研究方面滞后于西方学者。在 20 世纪 80 年代以前，只是在“马克思主义哲学”教科书“历史唯物主义”部分中以“国家的基本职能”为题进行比较概略的教学和研究。1986 年“政府职能”才第一次出现。进入 90 年代以来，在政府职能研究方面，随着市场经济的建立，中国学者逐渐认识到政府职能研究的重要性。其研究现状可以从中国期刊网上“政府职能”论文数量窥见一斑。例如，1995 年，有关政府职能的论文只有 75 篇，到了 2002年达到了 263 篇，增加了 3 倍多。表 1：1995 年以来中国学界政府职能研究情况 单位：篇1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 200575 79 70 96 99 114 175 263综合国内外政府职能的研究历史和现状，我们看到，有关政府职能的研究，已经有了相当的积累。这些研究有优势，但也有一些缺陷：第一，不同学科的学者提出了各不相同的研究方法，并形成了各自的学术传统，但各学科之间缺乏充分的交流，使得现有的政府职能研究缺乏综合性。例如，公共行政学者从政府管理领域的角度研究政府的职能，研究经济领域的职能、政治领域的职能和社会领域的社会职能；经济学者从政府与市场之间关系的角度研究政府职能，强调政府弥补市场之缺陷。这二个学术传统都有自己的成就，但相互之间还缺乏逻辑上的整合。第二，有关政府职能的研究有许多停留于实证的描述和分类上，规范研究不够，比较分析不足。例如，人们认为政府的管理职能主要是政治职能、经济职能、社会职能等。规范分析不够，比较分析也不够。第三，政府职能和政府能力、政府管理方式研究之间不对称。政府职能研究受到重视，而政府能力、政府管理方式研究没有引起人们足够的重视。在现代社会，我们需要研究政府为实现其职能而拥有的能力，即政府能力；需要研究如何实现其管理职能的手段，即管理方式，形成政府管理的工具箱，这样政府可以根据需要选择管理方式。另外，人们对政府职能和政府能力、政府管理方式之间的关系也缺乏足够的重视，没有探讨什么能力、哪种管理方式更适合哪种政府职能。第四，政府职能的研究缺乏理论性和解释性。一个成熟的理论应该满足科学理论框架的要求，必须由一些概念与假设组成，而这些概念和假设应该能运用实证的方式进行检验；应该有明确的因果关系，这些因果关系能够通过历史与现实进行检验；这些理论应该能够为人们分析政府的管理职能提供工具，能够告诉人们应该如何进行政府的角色定位，而不仅仅是告诉人们有哪些职能；这些理论应该能够帮助人们进行预测，帮助人们了解不同国家政府职能不同，同一国家不同时期政府职能也可能不同的原因。下面，我们试图分析和综合现有的政府职能和管理方式研究成果，并在此基础上提出自己的见解。二、国内外学术界研究政府职能的主要视角及其成果政府职能研究，最常用的方法是从实证的角度描述和分析政府职能的内容。在此基础上，各个学科，主要是经济学者，从经济学规范理论出发，研究政府职能。（一）从内容的角度对政府职能的研究从内容的角度研究政府职能，往往是从某个角度对政府职能进行大体的列举，并认为这些职能对于什么目标来说是必要的。例如，世界银行 1997 年发展报告指出：“有 5 项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这 5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境。提高政府有效性上提出了一项两部分的战略，一是使政府的作用与其能力相符；二是通过重振公共活力从而提高政府能力。 ”1从政府职能内容数量（多少）角度看，人们一般用“小政府” 、 “大政府” ，或者“消极政府” 、 “积极政府”等词汇来描述。这里，我们则主要将其划分为“小政府” 、 “一般政府”和“大政府”三类。表 2：“小政府” 、 “一般政府”和“大政府”的职能政 府 解决市场失灵问题，促进社会公平小 政 府（1）提供纯粹的公公共物品：国防、法律与秩序、财产所有权、宏观经济管理、公共医疗卫生（2）保护穷人：反贫穷计划、消除疾病一般政府（1）解决外部效应：基础教育、环境保护（2）规范垄断企业：公用事业法规、反垄断政策（3）提供社会保险：再分配性养老金、家庭津贴、失业保险大 政 府（1）协调私人活动、促进市场发展、集中各种举措（2）再分配：资产再分配 世界银行：世界发展报告：变革世界中政府，中国财政经济出版社，1997 年版，第 4 页。从政府职能的层次上看，美国学者布坎南对政府职能进行了分层，他认为，政府职能(集体行动)可以分为三个层次：“第一，执行现行法律的那些行动。这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动，即包括在我称之为保护性国家 、诺齐克称之为最低限度国家和 19 世纪哲学家称之为守夜人国家的那些行动。打一个熟悉的体育比赛上类似的譬喻，这里的任务是裁判员的任务，指定他来执行规则，督促比赛的进行。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。这一套活动包括提供资金，供给和提供公众所需的商品和服务 。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。用体育比赛作比喻，这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则的那些活动。 ”1从政府职能的领域看，我国台湾著名学者张金鉴教授总结了很多研究成果，认为政府职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展等六个范畴。 2（1）维护职能，即维护国家法典和制度的职能。主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态、国家的基本社会制度、国家的主要价值规范、国家的法统。维护职能实质上是政府的制度职能，维持国家统一、民族团结、社会和谐而实现基本社会制度的稳定，是政府维护职能的基本目标。维护宪法和国家政治制度是政府维护职能的核心问题。倡导和培植国民的主导价值观，亦属于政府维护职能的范畴。（2）保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。保卫职能在国家间关系问题上主要表现为通过国防、外交、对外政策，保卫国家主权，并最大限度地实现国家利益；对内则主要表现为：保卫公民的宪法权利，包括财产拥有权、言论自由权、劳动权、种族和性别等平等权、被保护权等等；维持社会秩序，表现为通过运用国家强制力量，譬如警察、军队、监狱等，使法律得到遵从。诸如知识产权保护、商标权益保护、消费者合法权益等等，都属于政府保卫职能的范畴。（3）扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱 美詹姆斯M布坎南：自由、市场和国家80 年代的政治经济学，平新乔、莫扶民译，上海三联书店 1989 年版，第 244 页。 张金鉴著：行政学典范，台湾“中国行政学会”1992 年版，第 103104 页；或参见张国庆主编：行政管理学概论（第二版），北京大学出版社 2000 年版，第.9799 页。者生存的职能。扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，主要是政府确定价值取向和价值标准，进而通过广泛的产业政策、关贸政策、税收政策、信贷政策等政策规制和政策倾斜，帮助各界顺利发展的职能。扶助弱者生存主要是政府保障和救济职能，包括由政府组织或监管的退休金、健康保险、失业救济、老弱病残者救济等等。政府关于扶助职能的理解、履行扶助职能的意愿、能力和实际状况，直接关系社会的公平和稳定。（4）管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。其主旨集中在两个方面：依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，使其不会、不能因自身的利益而非法或不当地侵扰国家、社会、他人、其他行为主体的权利。侵扰者由政府对其实施惩罚。诸如“近亲不得结婚” 、 “严重传染病隔离”等法律规定都属于政府履行社会管制职能的范畴。为实现国家利益、社会利益、多数人的利益、长远利益，依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为。诸如外汇管制、尾气排放标准管制等，都是政府履行经济和环境保护管制职能的表现形式。（5） （直接）服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。政府服务是典型的公共服务。公共服务取之于国民的税赋，用之于国民的福祉。公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息、公共教育等政府投资兴办及监管的事业，都属于政府公共服务的范畴，公园、公立图书馆、公立学校、政府公共信息网页等则是典型的政府公共服务的方式。提供更为广泛、更为快捷、更为有效、更为公平的公共服务，是现代国家政府普遍面临的世纪性挑战。（6）发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。创新与发展是当代社会的主旋律。由数千年的农业文明、数百年的工业文明到现今的知识（信息）文明，人类社会进步的节律已由算术级数转变为几何级数，发展的性质、内涵和能力较之农业文明和工业文明已经不可同日而语。在信息化社会的时代已经到来，知识经济的时代已经到来，经济全球化的时代已经到来的历史背景下，政府发展职能的重要性正在日益凸现。这就要求政府通过积极而有效的公共政策引导，推动社会的全面进步。科学技术的不断创新、综合国力的不断增强、国民生活质量的不断提高，是政府发展职能的价值内涵，也是政府发展职能的价值评判标准。中国大陆公共行政学教科书一般从政治、经济、文化、社会等各个领域论述政府职能，将政府职能分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用，包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。政府的经济职能主要是政府在经济生活中承担的经济角色。政府的文化职能主要指政府指导和管理文化事业的职能。社会职能有广义和狭义之分，广义的社会职能是指所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能。政府的社会职能比较广泛，主要有下列内容：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障等职能。从政府职能的管理范围出发，学者还往往将政府的管理职能分为中央政府的管理职能和地方政府的管理职能。中央政府的管理职能所针对的是全国范围，地方政府的管理职能所针对是地方范围，政府职能的不同范围形成了中央与地方之间关系。学者戴维H罗森布鲁姆在其名著公共行政：管理的、政治的和法律的方法中将公共行政定义为“乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。 ”1从该定义可以看出，他把政府的管理职能分为管制职能和服务职能这两个方面。总之，从内容的角度来研究政府职能，可以使我们对政府职能有更为深刻理解，也对我们进一步认识政府，进行改革提供有力的武器。然而，由于从内容的视角去研究政府职能，可能会导致“不识庐山真面目，只缘深在此山中” ，使我们不能形成研究政府职能的规范理论。因此，人们转向从经济学角度研究政府职能，强调市场价值下政府职能的合理界碑。（二）从经济学的角度对政府职能的研究从经济学的角度研究政府职能，它主要强调市场优先，政府职能主要是弥补市场不足。美国行政学者安德森提出，政府应该有 7 项基本职能：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商（物）品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。 2中国学者毛寿龙认为，政府在经济领域的职能主要表现在如下几方面：为 美戴维H罗森布鲁姆等著：公共行政学：管理的、政治的和法律的途径，张成福等译，中国人民大学出版社 2003 年版，第 56 页。 转引自 OwenEHughes：Public Management and Administration：An Introduction，Second Edition，Macmillan Education Australia Pty Ltd，1998，p100104.市场经济提供制度基础、资源配置、调节职能、宏观经济稳定和收入再分配。（1）为市场经济提供制度基础（的职能）市场制度既然能够促进经济发展，那么，为什么中国在古代没有出现市场文明呢？这是一个很复杂的问题，但是至少我们可以通过这一现象说明市场制度的存在是有其前提的。市场制度由于其本身是公共物品，可能会出现公有物悲剧。因此，需要一些制度安排来促使市场制度发挥作用。政府为市场经济的运作提供基本必需的制度基础，例如，界定和保护产权、支持合同的执行，等等。2002 年的世界银行发展报告非常详细地说明了政府在提供市场经济制度基础方面的作用，补充现有的制度，根据需要创新，把现有的制度相互连接起来，促进制度竞争，是最主要的职能。 1英国学者哈丁在 1968 年提出了著名的“公有物悲剧” 。假设有一个向所有人开放的牧场，站在“理性经济人”的角度，毫无疑问，牧羊人为了获得更大的收益而增加更多的牲畜，但每个牧羊人所承担的却只是公用地退化成本的一部分。这样， “公共牧场”将在牧羊人无节制的放牧中走向毁灭。从“公有物悲剧”看全国统一市场中的地方保护，也是如此。全国的市场犹如一个开放的牧场，而地方政府作为他们地区“羊群”的“理性牧羊人” ，为了收入的最大化，他们更期待自己的“羊群”能够长得更大更肥。市场也是一种稀缺性的资源，恶劣的竞争和毫无节制的使用将导致市场资源配置的无效率，全国市场一盘散沙的局面终将使市场遭到毁灭性的。然而， “公有物悲剧”的最大“悲剧”远远不是“资源的损害和配置的无效率” ，而是激励人们去破坏，去毁灭。身处其中的牧羊人谁都知道过度放牧的后果，但却又无能为力。因为，公有物是谁都可以使用，收益是自己的，而问题却可以留给大家。地方政府既然那么理性，当然知道地方保护主义的巨大危害性。上传下达的各类领导讲话、政府文件中，有关“打破地方保护” 、 “建立全国统一市场”的言谈并不缺少。地方保护之所以依然盛行，从上面的分析看来， “市场资源”作为一种稀缺性的“公地” ，你不进入别人就会进入，而收入终将为各个地方的财政收入所有。这是一个“囚徒困境” ，在各个地方相互的市场博弈中，假如缺乏相应的协调机制，毫无疑问会产生“地方保护”之类的逆向激励。1997 年联合国开发计划署的中国人类发展报告将政府为市场经济提供基础条件的原因归结为两类： 2一是自愿的交易不可能在制度真空中进行，因此，必须由国家来维持有效的法律、行政、管理和征税机构，因为需要这些机构来行使下列职能： 参见世界银行：2002 年世界发展报告：建立市场体制，中国财政经济出版社 2003 年版。 联合国开发计划署：中国人类发展报告：经济转轨与政府作用，中国财政经济出版社 1999 年版，第 68 页。界定产权；通过一整套法律体系；执行合同，或者提供法律框架，解决相互竞争的经济主体之间的争端；征税；监管银行和其它金融机构；监督公司实体；促进和维护竞争；为企业家提供信息，以减少不确定因素，降低交易成本，确保私营部门有信心做出投资决定；清除国家层次以下的妨碍生产要素自由流动的障碍，并防止其重新出现；加强与私营部门、劳工组织和其他重要利益集团的交流和协调；进行战略规划和宏观经济分析；实施社会保障制度；确保有能力破坏市场扩张的集团不被排除在政治过程之外。这些制度可以提供高效的经济交易所必须的稳定性、在确定性和可预见性。从某种意义上说，市场制度本身就是公益物品的体现，市场要运转，必须要提供这些公益物品。二是政府作为裁判者和制裁者。即使是在市场制度建立之后，政府依然不能袖手旁观。这是因为，在任何市场条件下都有不遵守规则的行为，需要政府加以规范。规范市场行为，使其符合市场规则，执行起来需要付出巨大代价。相对而言，有些国家由于已经具备一定的文化和意识形态基础，而对那些市场经济尚未完全形成的国家来说，执行起来则要付出更高的代价，也需要政府发挥更大的作用。毛寿龙认为，市场经济的制度基础主要是经济自由、个人权利、政治条件和法律条件： 1其一，经济自由。市场经济迫切需要的第一个前提是“理性经济人”的自由，即经济自由。经济自由要求任何力量，包括政府，首先不应该限制消费者的身份。任何人都有权成为消费者，不能因为种族肤色、受教育背景、权力地位等原因，排除部分人成为消费者，如建立高级官员的特供商店，专门为城市居民发放票证等。其次，不应该限制消费者的任何偏好，除非该种偏好为公认的不良的偏好。再次，不应该限制任何生产的生产偏好，除非该种生产偏好是公认的不良偏好。 毛寿龙、李梅著：有限政府的经济分析，上海三联出版社