投资项目管理体制的改革及项目申报规定.ppt

1、投资项目管理体制的改革及项目申报相关规定,马小丁 国家发改委投资研究所,主 要 内 容,一、基本背景和管理理念 二、投资项目前期管理的改革发展 三、政府核准的投资项目目录 四、项目申请报告通用文本 五、企业投资项目核准管理及程序 六、外商投资项目核准管理及程序 七、境外投资项目核准管理及程序 八、咨询评估管理办法 九、节能评估、审查办法,一、基本背景和管理理念,1、核心问题是发展理念、条件的转变 中国特色社会主义理论体系的形成和建立，构建了新的发展理念以经济建设为中心（目的）、市场经济体制、以人为本的科学发展观。 以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一系列的变化项目目标、价值判断、

2、管理理念、管理体制和方法。 经济社会发展面临的约束条件发生了改变资金、技术等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强。在“十二五”规划纲要中，耕地保有量、单位工业增加值用水量、非化石能源占一次能源消费比重、单位GDP能耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、主要污染物排放量、森林增长（覆盖率和蓄积量）均是约束性指标。,一、基本背景和管理理念,2、投资管理体制改革和管理理念的转变 完善社会主义市场经济体制、创新投资项目管理体制和方法计划经济管理体制和方法已经不能适应市场经济发展的要求。 在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中

3、的主体地位，落实企业投资自主权谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险对企业、对各级政府均适用的基本原则。,一、基本背景和管理理念,2、投资管理体制改革和管理理念的转变 政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种作用维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者对企业投资进行规划和行业引导、外部管理和控制。 政府和其他市场经济主体进行合理分工政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域：公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。,一、基本背景和管理理念,3

4、、投资项目管理制度和方法的转变 针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法审批制、核准制和备案制。 针对不同的投资主体采用不同的管理流程三类管理制度下项目申报的流程不同。 采用更加有效灵活的管理手段产业政策指导、规划约束、土地合理利用、环境保护、资源和能源节约等对投资项目的外部性影响进行控制。,一、基本背景和管理理念,3、投资项目管理制度和方法的转变 根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目管理权限中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。 对政府财政性资金投资项目实行严格、规范和全过程管理严格审批、规范评价、科学决策、全过程监管

5、、责任追究、后评价制度。 总体上，现行投资管理采用的是分级、分类以及内外部结合的思路和理念。,一、基本背景和管理理念,4、投资项目评价方法体系进一步完善 投资项目评价方法体系包括六种方法，分别针对一个项目的不同方面展开分析、评价： 技术评价方法 财务评价方法 经济评价方法 环境影响评价方法 社会影响评价方法 社会评价方法,各种评价方法的简单比较,4、投资项目评价方法体系进一步完善 “全方位”评价方法体系 我国现行投资项目评价方法体系包括了财务评价、经济评价、环境影响评价、社会影响评价、社会评价。各种评价方法，共同构成了一个全方位的评价体系，即利用现行的评价方法，可以对一个投资项目的工程技术、财

6、务效益、经济效益、环境影响、社会影响、项目与当地社会的相互适应性等各个方面进行评价。,4、投资项目评价方法体系进一步完善 “全过程”评价方法体系 评价方法体系的构成还包括全过程的评价方法体系，即对一个完整的项目周期的每一个阶段进行评价。 项目前期、准备阶段项目可行性论证、初步设计论证； 项目实施阶段项目监督、评价； 项目生产运营阶段项目后评价。 实践中，全过程的项目评价工作集中在项目周期的初始阶段，即项目前期和准备阶段的项目论证，而项目周期的后续阶段的评价工作，相对滞后。国资委2005年颁布了中央企业固定资产投资项目后评价工作指南，2008年底国家发改委颁布了（中央政府投资项目后评价管理办法（

7、试行）。,4、投资项目评价方法体系进一步完善 我国投资项目评价方法体系的不足 相关法律法规以及规范的缺失致使评价方法体系不完整 “以物质为中心”构成了现行评价方法的核心内容 项目本质的单向性认识构成了现行评价方法的出发点 同一评价方法体系适用于不同属性的项目 全过程评价体系尚未完全建立 不足存在，但在不断完善之中,4、投资项目评价方法体系进一步完善 投资项目评价方法体系的未来发展 （1）发展观决定了投资项目评价方法的基本定位。 “以人为本”的双向性原则是项目评价的基本要求。 投资项目是实现发展的手段，不是目的。 （2）发展方式的转变决定了项目评价重心的调整。 从关注项目本身到关注项目的外部性影

8、响， 从以人为本的角度出发看待投资产生的作用和影响 更加关注投资活动对自然和生态环境、资源和能源利用带来的影响。,二、投资项目前期管理的改革发展,1、项目前期管理改革的主要内容 逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案制 逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变 进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理 进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分 进一步明确项目前期管理的工作程序 规范化、程序化、标准化是未来发展的趋势,二、投资项目前期管理的改革发展,2、三类项目管理制度 第一，审批制 适用对象：政府投资建设的项目使用政府性资金项目 目的

9、作用：合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资项目管理，改进建设实施方式 管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日,二、投资项目前期管理的改革发展,审批管理权限：原则上按照资金来源进行分级管理，即财权与事权对应。但重大项目和限制类项目例外，地方政府投资核准目录内的项目需报国家发改委会同有关部门审批或核报国务院审批 审批内容：项目建设的必要性、合理性及外部影响（从内到外） 审批环节：项目建议书（咨询评估）、可行性研究报告（咨询评估）、初步设计（专业部门审查技术方

10、案、项目审批部门审批概算）,二、投资项目前期管理的改革发展,审批制管理办法： 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法（发改投资200576号），2005年7月14日 国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）（发改投资20051392号）2005年7月27日 关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知（发改投资20041927号） 政府投资条例（征求意见稿）,二、投资项目前期管理的改革发展,第二，核准制 适用对象：企业投资的重大项目和限制类项目 目的作用：维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保

11、障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、维护国家经济安全政府对项目提出的外部管理要求 管理依据： 国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日；政府核准的投资项目目录 核准管理权限：由“目录”确定，地方政府可自行划分各级管理权限，但要求逐级申报。,二、投资项目前期管理的改革发展,核准内容：投资项目的外部性影响满足政府要求，详见项目申请报告通用文本 核准管理办法： 企业投资项目核准暂行办法（国家发展和改革委员会第19号令），2004年9月15日； 外商投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第22号令），2004年10月9日； 境外

12、投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第21号令）2004年10月9日； 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法（发改投资200576号），2005年7月14日,二、投资项目前期管理的改革发展,第三，备案制 适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资项目 目的作用：发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自主权，确立企业在投资中的主体地位。 管理依据： 国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日 备案管理权限：属地管理（项目所在地投资主管部门负责管理） 备案内容：满足规划、产业政策、行业准入标准以及节能要求 管理办法： 国家发

13、展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知（发改投资20042656号），2004年11月25日,二、投资项目前期管理的改革发展,3、综合化、多元化决策模式 投资体制改革前的决策模式是一种僵化、单一的决策模式： 不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批计划经济体制的管理模式 以政府为主体，以指令性计划为手段，以行政命令为中介的投资直接管理方式。其最大缺陷：它是一个从上到下没有任何责任约束的“大锅饭”的投资体制和投资管理方式,二、投资项目前期管理的改革发展,投资体制改革方案出台后，向综合化、多元化决策管理模式发展： 第一，明确规划对投资项目的

14、指导和约束作用 国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见（国发200533号），2005年10月22日； 国家级专项规划管理暂行办法（发改规划2007794号），2007年4月14日； 国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发200721号），2007年7月26日。优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发,二、投资项目前期管理的改革发展,第二，明确产业政策对投资项目的指导和约束作用 关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定（国发200540号），2005年12月2日 国家发展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知（发改办产业2006596号），2006年3月2

15、2日； 外商投资产业指导目录（2007 年修订）（国家发改委和商务部令第57号），2007年7月31日 对外投资国别产业导向目录（一）、（二）、（三）（2004年7月、2005年10月、2007年1月），商务部、外交部、发展改革委 中西部地区外商投资优势产业目录（2008年修订） 产业结构调整指导目录（2011年本）（国家发展和改革委员会第9号令），2011年6月1日正式实施,二、投资项目前期管理的改革发展,第三，决策依据多样化 土地合理利用：限制用地项目目录（2006年本）和禁止用地项目目录（2006年本）（国土资发2006296号），200612月12日，国家发改委和国土资源部联合颁布；建

16、设项目用地预审管理办法（中华人民共和国国土资源部令第 27 号）2004年11月1日依据占用土地面积标准确定的分级管理权限 环境保护：建设项目环境影响评价文件分级审批规定（环境保护部，部令第5号），2009年1月16日；中华人民共和国环境保护法环保部审批的建设项目目录、依据项目环境影响程度划分的各级环保部门的审批权限,二、投资项目前期管理的改革发展,第三，决策依据多样化 资源利用和能源节约：中华人民共和国节约能源法（2008年4月1日实施）；国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复（国函200694号），2006年9月17日；国家鼓励的资源综合利用认定管理办法（发改

17、环资20061864号）；资源勘探和开采许可证制度；节能评估管理办法等（2010年11月1日实施）。 行业准入标准：参考产业结构调整指导目录和政府核准的投资项目目录等文件，以及各个专业部门的有关标准。,二、投资项目前期管理的改革发展,第四，项目评价、评估、申报规范管理 2007年5月28日，国家发改委颁布国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知（发改投资20071169号），对核准项目申请报告进行了规范，涉及到内容和深度的要求。 国家发展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通知发改办投资20082369号 2008年6月2日，国家发改委发布2008年第37号公告，公布了关于企业投资项

18、目咨询评估报告的若干要求和企业投资项目咨询评估报告编写大纲两个工程咨询技术规范文件,二、投资项目前期管理的改革发展,第四，项目评价、评估、申报规范管理 国家发展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设项目审批（核准）时核准招标内容的意见的通知（发改办法规2005824号） 境外投资项目申请报告示范大纲 国家发展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施监管的通知（发改办外资20081969号） 国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理的通知（发改外资20081773号） 国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通知（发改外资20081269号）,二、投资项

19、目前期管理的改革发展,第五，项目申报管理程序要求 二七年十一月十七日，国务院办公厅发布了国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发200764号），要求进一步加强和规范新开工项目的管理工作，以满足加强和改善宏观调控的需要。 这一通知的精神，集中体现了2004年国务院关于投资体制改革的决定颁布实施之后，国家关于投资项目前期管理的一系列制度、政策和方法不断深化改革的主要特征和要求。满足投资项目新开工条件的过程，就是投资项目前期管理要求和完成项目申报的过程,投资项目获得批准并开工建设需满足以下条件： （1）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准； （2）已经完成审批、

20、核准或备案手续； （3）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续； （4）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书； （5）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批； （6）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查； （7）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施； （8）符合国家法律法规的其他相关要求。,投资项目前期实行联动管理 各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保

21、护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制各相关部门各司其职，分兵把守； 不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程 实行审批制的政府投资项目： 发展改革等项目审批部门项目建议书审批 城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地预审和环境影响评价审批 发展改革等项目审批部门可行性研究报告审批，并附相关审批文件 城乡规划、国土资源部门规划许可、正式用地手续 建设主管部门开工许可,实行核准制的企业投资项目： 城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地预审和环评审批 发展改革等项目核准部门项目申请报告，并附相关审批文件 城乡规划、国土资源部门规划许

22、可正式用地手续 建设主管部门开工许可 实行备案制的企业投资项目： 发展改革等备案管理部门备案 城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地和环评审批 建设主管部门开工许可 （3）各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行环环相扣,加强项目统计和信息管理 各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门完善信息系统，并建立信息互通制度，将各自办理的项目管理文件相互送达，同时抄送同级统计部门 统计部门加强统计检查，及时将统计信息抄送同级各相关部门 各部门之间利用网络信息技术，逐步

23、建立新开工项目信息共享平台，及时交换项目信息，实现资源共享 各级发展改革部门在信息互通制度的基础上，为总投资5000万元以上的拟建项目建立管理档案，包括项目基本情况、有关手续办理情况（文件名称和文号）等内容，定期向上级发展改革部门报送项目信息重大项目信息库，为未来进行准备,三、政府核准的投资项目目录,1、核准目录的基本作用 通过核准目录，对企业投资的重大项目和限制类项目进行界定； 通过核准目录，强化政府对特定行业的投资管理； 通过核准目录，对各级政府干预、控制企业投资项目的范围进行界定，约束各级政府盲目干涉企业投资项目的行为； 通过核准目录，强化政府对产业结构、经济布局乃至宏观经济的调控和管理

24、； 通过核准目录，明确划分中央政府和地方政府各自的核准管理权限。,三、政府核准的投资项目目录,2、核准管理权限的划分及下放 投资主管部门是核准管理的责任主体； 按照财权与事权对应、统一的原则，中央与地方合理划分核准管理权限； 各级地方政府均拥有核准管理权限，由省级政府进行分配、下放，但目录规定“由省级政府投资主管部门核准”的，核准管理权限不得下放； 特别重要的项目需经国务院核准，如轨道交通项目； 行业主管部门在核准管理中发挥行业管理的作用。,三、政府核准的投资项目目录,3、核准目录的调整和修订 政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施。 未经国务院批准

25、，各地区、各部门不得擅自增减目录规定的范围。 目录实行动态调整，根据情况变化，适时进行调整； 现行版本为2004年版本，作为国务院关于投资体制改革的决定附件。,三、政府核准的投资项目目录,4、核准目录与产业结构调整指导目录的关系 适用范围不同，核准目录用于特定项目的政府行政管理，而产业结构调整指导目录适用于所有项目； 适用的投资主体不同，核准目录适用于企业投资的重大项目和限制类项目，而产业结构调整指导目录适用于所有投资主体投资的项目，包括政府投资项目； 核准目录的规定侧重于对项目的外部性影响进行管理，而产业结构调整指导目录侧重于产业结构优化调整、行业准入标准、项目市场前景等方面； 核准目录中的

26、项目必须符合产业结构调整指导目录的要求，淘汰类项目不会进入核准目录。,四、项目申请报告通用文本,1、项目申请报告通用文本的作用 按照规范化管理的要求，明确企业投资项目需要核准时向政府申请行政许可的标准格式和内容要求； 按照规范化管理的要求，限定政府行政管理的范围和内容，防止相关行政部门或各级地方政府滥用权力； 按照企业内部决策和政府外部控制的双重管理模式，明确政府对企业投资项目外部性影响的管理要求； 通过通用文本的编制，帮助企业分析项目面临的外部环境和条件，降低企业投资风险，提高项目成功度。,2、项目申请报告通用文本的构成 项目申请报告的标准化内容和结构要求： 申报单位及项目概况 发展规划、产

27、业政策和行业准入分析 资源开发及综合利用分析 节能方案分析 建设用地、征地拆迁及移民安置分析 环境和生态影响分析 经济影响分析 社会影响分析 除第一部分外，其余七个部分均是政府外部性管理要求。,3、项目申请报告通用文本的内容要求 “申报单位及项目概况”要求 全面了解和掌握项目申报单位及拟建项目的基本情况，是项目核准机关对拟建项目进行分析评价以决定是否予以核准的前提和基础。如果不能充分了解有关情况，就难以做出正确的核准决定。对项目申报单位及拟建项目基本情况的介绍，在项目申请报告的编写中占有非常重要的地位。 项目申报的基础性工作 ，实质上是可行性研究报告的浓缩。因此，不论政府行政管理程序中是否要求

28、上报可行性研究报告，企业出于自身决策和政府管理的需要，均要委托独立第三方进行可研报告的编制。,“申报单位及项目概况”要求 通过对项目申报单位的主营业务、经营年限、资产负债、股东构成、主要投资项目情况和现有生产能力等内容的阐述，为项目核准机关分析判断项目申报单位是否具备承担拟建项目的资格、是否符合有关的市场准入条件等提供依据。 重大项目和限制类项目的项目法人，必须满足一系列的资格要求，如移动通信终端设备投资项目有9项资格条件要求。 通过对项目的建设背景、建设地点、主要建设内容和规模、产品和工程技术方案、主要设备选型和配套工程、投资规模和资金筹措方案等内容的阐述，为项目核准机关对拟建项目的相关核准

29、事项进行分析、评价奠定基础和前提。 项目建设必须满足一系列的外部条件要求，此处的内容与后续的分析要一致。,“发展规划、产业政策和行业准入分析”要求 发展规划、产业政策和行业准入标准等，是加强和改善宏观调控的重要手段，是核准企业投资项目的重要依据。主要目的，是从发展规划、产业政策及行业准入的角度，论证项目建设的目标及功能定位是否合理，是否符合与项目相关的各类规划要求，是否符合相关法律法规、宏观调控政策、产业政策等规定，是否满足行业准入标准、优化重大布局等要求。 规划、产业政策和行业准入标准是国家宏观调控措施在项目管理方面的具体落实。 在发展规划方面，应阐述国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城

30、市总体规划、城镇体系规划、行业发展规划等各类规划中与拟建项目密切相关的内容，对拟建项目是否符合相关规划的要求、项目建设目标与规划内容是否衔接和协调等进行分析论证。 项目建设要满足各层次规划的要求，尤其是主体功能区规划的要求。,“发展规划、产业政策和行业准入分析”要求 在产业政策方面，阐述与拟建项目相关的产业结构调整、产业发展方向、产业空间布局、产业技术政策等内容，分析拟建项目的工程技术方案、产品方案等是否符合有关产业政策、法律法规的要求，如贯彻国家技术装备政策提高自主创新能力的情况等。 产业政策是指导项目建设的方向性文件，背后隐藏的是市场需求。 在行业准入方面，阐述与拟建项目相关的行业准入政策

31、、准入标准等内容，分析评价项目建设单位和拟建项目是否符合相关规定。 行业准入标准是最低标准，代表着技术进步的水平，如电力项目准入标准的不断提高。,“资源开发及综合利用分析”要求 合理开发并有效利用资源，是贯彻落实科学发展观的重要内容。对于开发和利用重要资源的企业投资项目，要从建设节约型社会、发展循环经济等角度，对资源开发、利用的合理性和有效性进行分析论证。 将资源开发和综合利用方向提高到科学发展的高度，强调可持续发展。 对于需要占用重要资源的建设项目，应阐述项目需要占用的资源品种和数量，提出资源供应方案；通过单位生产能力主要资源消耗量、资源循环再生利用率等指标的国内外先进水平对比分析，评价拟建

32、项目资源利用效率的先进性和合理性；分析评价资源综合利用方案是否符合发展循环经济、建设节约型社会的要求；分析资源利用是否会对地表（下）水等其它资源造成不利影响，以提高资源利用综合效率。 着重考虑资源的可获得性及利用水平，循环、节约、再利用。,“资源开发及综合利用分析”要求 在资源利用分析中，应对资源节约措施进行分析评价。主要阐述项目方案中作为原材料的各类金属矿、非金属矿及水资源节约的主要措施方案，并对其进行分析评价。有关节能的分析评价设专章单独阐述。 突出资源节约措施的重要性，背后是经济发展方式的转变要求。资源的对外依存度持续上升，如铁矿石。节约是维持可持续发展的主要措施之一。,“节能方案分析”

33、要求 能源是制约我国经济社会发展的重要因素。解决能源问题的根本出路是坚持开发与节约并举、节约优先的方针，大力推进节能降耗，提高能源利用效率。为缓解能源约束，减轻环境压力，保障经济安全，实现可持续发展，必须按照科学发展观的要求，对企业投资涉及能源消耗的重大项目, 应重视从节能的角度进行核准，企业上报的项目申请报告应包括节能方案分析的相关内容。 我国已是能源消耗大国，能源对外依存度持续上升，如石油对外依存度超过50%。能源安全与国家安全紧密相关。 用能标准和节能规范，应阐述项目所属行业及地区对节能降耗的相关规定，项目方案应遵循的国家和地方有关合理用能标准，以及节能设计规范。评价所采用的标准及规范是

34、否充分考虑到行业及项目所在地区的特殊要求，是否全面和适宜。 用能标准和节能规范逐步提高，并纳入政府履行职责的考核范围，如万元生产总值能耗指标降低要求。,“节能方案分析”要求 能耗状况和能耗指标分析。应阐述项目所在地的能源供应状况，项目方案所采用的工艺技术、设备方案和工程方案对各类能源的消耗种类和数量，是否按照规范标准进行设计。应根据项目特点，选择计算单位产品产量能耗、万元产值能耗、单位建筑面积能耗、主要工序能耗等指标，并与国际国内先进水平进行对比分析，就是否符合国家规定的能耗准入标准进行阐述。 节能要求在项目方案中的具体体现。对生产工业技术有要求。 节能措施和节能效果分析。应根据国家有关节能工

35、程实施方案及其他相关政策法规要求，分析项目方案在节能降耗方面存在的主要障碍，在优化用能结构、满足相关技术政策、设计标准及产业政策等方面所采取的节能降耗具体措施，并对节能效果进行分析论证。 节能措施要与国家节能要求对接，节能效果的获得需要综合性措施的落实。,“建设用地、征地拆迁及移民安置分析”要求 土地是极其宝贵的稀缺资源，节约土地是我国的基本国策。项目选址和土地利用应严格贯彻国家有关土地管理的法律法规，切实做到依法、科学、合理、节约用地。因项目建设而导致的征地拆迁和移民安置人口，是项目建设中易受损害的社会群体。为有效使用土地资源，保障受征地拆迁影响的公众利益，应制定项目建设用地、征地拆迁及移民

36、安置规划方案，并进行分析评价。 最严格的土地管理要求，18亿亩耕地的红线不得超越。征地拆迁和移民安置，将对社会产生严重的影响，并进一步影响项目的建设，双向性互动关系会导致社会风险。 项目选址和用地方案，应阐述项目建设地点、场址土地权属类别、占地面积、土地利用状况、占用耕地情况、取得土地方式等内容，为项目用地的合理性分析和制定征地拆迁及移民安置规划方案提供背景依据。 项目用地方案、征地拆迁和移民安置方案越细越好，以避免矛盾和冲突。,“建设用地、征地拆迁及移民安置分析”要求 土地利用合理性分析，应分析评价项目建设用地是否符合土地利用规划要求，占地规模是否合理，是否符合保护耕地的要求，耕地占用补充方

37、案是否可行，是否符合因地制宜、集约用地、少占耕地、减少拆迁移民的原则，是否符合有关土地管理的政策法规的要求。 满足土地利用规划要求，节约用地，少扰民，降低负面影响，保证项目顺利实施。 如果需要进行征地拆迁，则应根据项目建设方案和土地利用方案，进行征地拆迁影响的相关调查分析，依法制定征地拆迁和移民安置规划方案。要简述征地拆迁和移民安置规划方案提出的主要依据，说明征地拆迁的范围及其确定的依据、原则和标准；提出项目影响人口和实物指标的调查结果，分析实物指标的合理性；说明移民生产安置、搬迁安置、收入恢复和就业重建规划方案的主要内容，并对方案的可行性进行分析评价；说明征地拆迁和移民安置补偿费用编制的依据

38、和相关补偿政策；阐述地方政府对移民安置规划、补偿标准的意见。 征地拆迁和移民安置要满足政策要求，更要满足移民合理要求。相关政策以地方实施细则为准。,“环境和生态影响分析”要求 为保护生态环境和自然文化遗产，维护公共利益，对于可能对环境产生重要影响的企业投资项目，应从防治污染、保护生态环境等角度进行环境和生态影响的分析评价，确保生态环境和自然文化遗产在项目建设和运营过程中得到有效保护，并避免出现由于项目建设实施而引发的地质灾害等问题。 宏观和多元的角度看问题，不仅仅是项目周边的环境和生态，而且着眼于地质灾害的防治，社会安全问题 环境和生态现状。应通过阐述项目场址的自然环境条件、现有污染物情况、生

39、态环境条件、特殊环境条件及环境容量状况等基本情况，为拟建项目的环境和生态影响分析提供依据。 核心是环境容量问题，与当地的主体功能区规划相结合,“环境和生态影响分析”要求 拟建项目对生态环境的影响。应分析拟建项目在工程建设和投入运营过程中对环境可能产生的破坏因素以及对环境的影响程度，包括废气、废水、固体废弃物、噪声、粉尘和其他废弃物的排放数量，水土流失情况，对地形、地貌、植被及整个流域和区域环境及生态系统的综合影响等。 强调全过程的环境保护，三废，综合影响 生态环境保护措施的分析。应从减少污染排放、防止水土流失、强化污染治理、促进清洁生产、保持生态环境可持续能力的角度，按照国家有关环境保护、水土

40、保持的政策法规要求，对项目实施可能造成的生态环境损害提出保护措施，对环境影响治理和水土保持方案的工程可行性和治理效果进行分析评价。 具体的生态环境保护措施的分析,“环境和生态影响分析”要求 对于建设在地质灾害易发区内或可能诱发地质灾害的项目，应结合工程技术方案及场址布局情况，分析项目建设诱发地质灾害的可能性及规避对策。 关注地质灾害的影响以及对地质灾害的诱发，双向性 对于历史文化遗产、自然遗产、风景名胜和自然景观等特殊环境，应分析项目建设可能产生的影响，研究论证影响因素、影响程度，提出保护措施，并论证保护措施的可行性。 自然环境、生态问题扩大到文化、社会范畴,“经济影响分析”要求 财务评价，主

41、要是进行财务盈利能力和债务清偿能力分析。经济影响分析，则是对投资项目所耗费的社会资源及其产生的经济效果进行论证，分析项目对行业发展、区域和宏观经济的影响，从而判断拟建项目的经济合理性。 强调经济影响分析的宏观性，而不是财务评价 对于产出物不具备实物形态且明显涉及公众利益的无形产品项目，如公共基础设施项目，以及具有明显外部性影响的有形产品项目，如污染严重的工业产品项目，应进行经济费用效益或费用效果分析，对社会为项目的建设实施和运营所付出的各类费用以及项目所产生的各种效益，进行全面地识别和评价。 强调项目的间接效益和影响，但力求量化计算,“经济影响分析”要求 对于在行业内具有重要地位、影响行业未来

42、发展的重大投资项目，应进行行业影响分析，评价拟建项目对所在行业及关联产业发展的影响，包括产业结构调整、行业技术进步、行业竞争格局等主要内容，特别要对是否可能形成行业垄断进行分析评价。 强调重大项目对行业发展的影响 对区域经济可能产生重大影响的项目，应进行区域经济影响分析，重点分析项目对区域经济发展、产业空间布局、当地财政收支、社会收入分配、市场竞争结构等方面的影响，为分析投资项目与区域经济发展的关联性及融合程度提供依据。 强调重大项目对区域经济的影响,“经济影响分析”要求 对于投资规模巨大、可能对国民经济产生重大影响的基础设施、科技创新、战略性资源开发等项目，应从国民经济整体发展角度，进行宏观

43、经济影响分析，如对国家产业结构调整和升级、重大产业布局、重要产业的国际竞争力以及区域之间协调发展的影响分析等。 强调重大项目对宏观经济的整体影响，如大飞机项目 对于涉及国家经济安全的重大项目，应从维护国家利益、保证国家产业发展及经济运行免受侵害的角度，结合资源、技术、资金、市场等方面的分析，进行投资项目的经济安全分析。 主要针对外资项目,“社会影响分析”要求 对于因征地拆迁等可能产生重要社会影响的项目，以及扶贫、区域综合开发、文化教育、公共卫生等具有明显社会发展目标的项目，应从维护公共利益、构建和谐社会、落实以人为本的科学发展观等角度，进行社会影响分析评价 征地拆迁是引发社会影响的重要因素，但

44、不是唯一因素。每一个项目都是社会发展项目。 社会影响效果分析，应阐述与项目建设实施相关的社会经济调查内容及主要结论，分析项目所产生的社会影响效果的种类、范围、涉及的主要社会组织和群体等。重点阐述：社会影响区域范围的界定；影响区域内受项目影响的机构和人群的识别；分析项目可能导致的各种社会影响效果。 所谓“社会影响”指的是对当地社会现状的“改变量”，识别利益群体及其所受影响是关键,“社会影响分析”要求 社会适应性分析，应确定项目的主要利益相关者，分析利益相关者的需求，研究目标人群对项目建设内容的认可和接受程度，评价各利益相关者的重要性和影响力，阐述各利益相关者参与项目方案确定、实施管理和监测评价的

45、措施方案，以提高当地居民等利益相关者对项目的支持程度，确保拟建项目能够为当地社会环境、人文条件所接纳，提高拟建项目与当地社会环境的相互适应性。 相互适应性取决于各个利益群体与项目之间的利益平衡关系，以及相互作用的水平和结果 社会风险及对策分析，应在确认项目有负面社会影响的情况下，提出协调项目与当地的社会关系，避免项目投资建设或运营管理过程中可能存在的冲突和各种潜在社会风险，解决相关社会问题，减轻负面社会影响的措施方案。 利益不平衡，社会风险出现,4、申请报告与可研报告的区别 核准项目申请报告与项目可行性研究报告有着本质的差别，需求主体分别是政府和企业。总体上，包括五个方面的区别： 目的不同 角

46、度不同 内容不同 时序不同 法律效力不同,（1）目的不同,可行性研究报告的目的是要论证投资项目的可行性，包括市场前景可行性、技术方案可行性、财务可行性、融资方案可行性等,项目申请报告不是对项目可行性的研究，而是在企业认为从企业自身角度看项目已经可行的情况，回答政府关注的涉及公共利益的有关问题，目的是为了获得政府的许可,（2）角度不同,可行性研究报告 从企业角度 微观的角度； 企业内部角度 技术经济角度进行论证,项目申请报告 从公共利益的代言人政府角度 宏观的角度 外部性角度 经济、社会、资源、环境等综合角度,（3）内容不同,企业可行性研究报告包括市场预测、厂址选择、工程技术方案论证、设备选型、

47、投资估算、财务分析、企业投资风险分析等方面进行研究,项目申请报告从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面进行论证,（4）时序不同,可行性研究报告与项目申请报告是两个完全不同性质的文件，不是在可行性研究报告基础上的简单补充； 可行性研究报告的编写先于项目申请报告： 对于一个理性的投资主体，在进行投资决策之前，应首先从企业自身角度进行详细的可行性研究； 项目获得企业内部决策机构如董事会批准后，应在此基础上编写项目申请报告，申请政府行政许可； 项目申请报告是在企业可行性研究报告基础上的提升和拓展，二者即不排斥，也不重复； 必要时，可以将企业可行性

48、研究报告作为项目申请报告的附件。,（5）法律效力不同,可行性研究报告用于企业内部投资决策，对董事会负责，遵循企业内部管理规定及法人治理结构的约束,项目申请报告具有政府行政的强制力，是企业必须履行的社会义务，受国家有关法律法规的约束,五、企业投资项目核准管理及程序,（一）基本特点、理念及原则 1、核准制下政府对项目审查管理的主要特点 实行核准制是我国固定资产投资管理的一项重大制度创新。根据国务院关于投资体制改革的决定，凡企业不使用政府性资金投资建设的项目，政府一律不再审批；针对少数重大项目和限制类项目，从维护社会公共利益的角度，实行核准制。 政府有关部门制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内

49、容、申报程序和办理时限，并向社会公布，提高办事效率，增强透明度。 在实行核准制的情况下，政府直接管理的企业投资项目数量大幅度减少，核准项目范围仅限于政府核准的投资项目目录内的项目，并根据变化的情况适时调整。 核准项目范围由国务院投资主管部门会同有关行业主管部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减核准范围。,2、核准制与审批制的主要区别 第一，适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目或限制类项目。 第二，审核的内容不同。过去的审批制，政府既从社会管理者角度又从投资所有者的角度

50、审核企业的投资项目；在核准制的情况下，政府只是从公共管理的角度审核企业的投资项目，审核内容主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面，而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。 第三，审核的程序不同。在过去实行审批制的情况下，政府对企业投资项目一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”等审批环节，而在核准制的情况下，政府仅审核企业投资“项目申请报告”一个环节。,65,3、核准制项目论证理念和思路的转变 在实行核准制的情况下，项目核准机关对企业投资项目的审核特点发生了以下变化： 从

51、“内部性”向“外部性”的转变。 传统的审批体制下，项目审核机构往往自觉或不自觉地将自己定位为企业投资项目的所有者，从企业董事会的立场和角度，审核项目的厂址选择、工程技术方案、产品方案、市场前景、盈利能力等。 投资体制改革方案强调，上述事项都是企业自主投资决策的内部事项，其审核权限应该下放给企业。企业内部管理层、董事会审核其可行性研究报告时，仍然需要审核这些内容，而且还要深化。 但对于按照核准制的要求，国家核准机关对企业投资项目申请报告的审核，应重点从国家应该关注的事项，即从企业投资项目所引发的外部性、公共性问题等方面进行审核。,66,从微观审核为主向宏观公共事项审核转变。政府核准机关关注的主要

52、应是涉及社会公共利益的宏观问题，如维护国家经济安全、优化重大布局、环境可持续发展等，因此应站在政府作为公共事务管理者的立场上，从宏观的、战略的高度，审核政府所应该关注的一些重大事项； 从“技术经济论证”向“经济、社会、资源、环境等综合论证”的转变，要求对企业投资项目从是否有利于维护公共利益等方面进行分析判断。因此核准制对企业投资项目的审核所涉及的层次更高、内容更广，不仅对投资项目前期论证工作提出了更高的要求，而且对项目核准机关的专业素质要求更高。,67,4、核准制项目论证的原则 投资体制改革方案是在基于贯彻落实科学发展观的宏观背景下出台并付诸实施的； 核准制对项目的论证，应强调符合当前政府管理

53、经济活动的执政理念的重大调整，强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的要求，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，将树立和落实科学发展观作为对企业投资项目进行核准的指导原则。,68,（二）核准制项目申请报告的编写,政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。 项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制。其中，由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备甲级工程咨询资质的机构编制。,69,1、申

54、报单位及项目概况,（1）项目申报单位概况。包括项目申报单位的主营业务、经营年限、资产负债、股东构成、主要投资项目、现有生产能力等内容。 （2）项目概况。包括拟建项目的建设背景、建设地点、主要建设内容和规模、产品和工程技术方案、主要设备选型和配套工程、投资规模和资金筹措方案等内容。,70,2、发展规划、产业政策和行业准入分析,（1）发展规划分析。拟建项目是否符合有关的国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划等要求，项目目标与规划内容是否衔接和协调。 （2）产业政策分析。拟建项目是否符合有关产业政策的要求。 （3）行业准入分析。项目建设单位和拟建项目是否符合相关行业准入标准的规定。,71,3

55、、资源开发及综合利用分析,（1）资源开发方案。资源开发类项目，包括对金属矿、煤矿、石油天然气矿、建材矿以及水（力）、森林等资源的开发，应分析拟开发资源的可开发量、自然品质、赋存条件、开发价值等，评价是否符合资源综合利用的要求。 （2）资源利用方案。包括项目需要占用的重要资源品种、数量及来源情况；多金属、多用途化学元素共生矿、伴生矿以及油气混合矿等的资源综合利用方案；通过对单位生产能力主要资源消耗量指标的对比分析，评价资源利用效率的先进程度；分析评价项目建设是否会对地表（下）水等其它资源造成不利影响。 （3）资源节约措施。阐述项目方案中作为原材料的各类金属矿、非金属矿及水资源节约的主要措施方案。

56、对拟建项目的资源消耗指标进行分析，阐述在提高资源利用效率、降低资源消耗等方面的主要措施，论证是否符合资源节约和有效利用的相关要求。,72,4、节能方案分析,（1）用能标准和节能规范。阐述拟建项目所遵循的国家和地方的合理用能标准及节能设计规范。 （2）能耗状况和能耗指标分析。阐述项目所在地的能源供应状况，分析拟建项目的能源消耗种类和数量。根据项目特点选择计算各类能耗指标，与国际国内先进水平进行对比分析，阐述是否符合能耗准入标准的要求。 （3）节能措施和节能效果分析。 阐述拟建项目为了优化用能结构、满足相关技术政策和设计标准而采用的主要节能降耗措施，对节能效果进行分析论证。,73,5、建设用地、征

57、地拆迁及移民安置分析,（1）项目选址及用地方案。包括项目建设地点、占地面积、土地利用状况、占用耕地情况等内容。分析项目选址是否会造成相关不利影响，如是否压覆矿床和文物，是否有利于防洪和排涝，是否影响通航及军事设施等。 （2）土地利用合理性分析。分析拟建项目是否符合土地利用规划要求，占地规模是否合理，是否符合集约和有效使用土地的要求，耕地占用补充方案是否可行。 （3）征地拆迁和移民安置规划方案。对拟建项目的征地拆迁影响进行调查分析，依法提出拆迁补偿的原则、范围和方式，制定移民安置规划方案，并对是否符合保障移民合法权益、满足移民生存及发展需要等要求进行分析论证。,74,6、环境和生态影响分析,（1

58、）环境和生态现状。包括项目场址的自然环境条件、现有污染物情况、生态环境条件和环境容量状况等。 （2）生态环境影响分析。包括排放污染物类型、排放量情况分析， 水土流失预测，对生态环境的影响因素和影响程度，对流域和区域环境及生态系统的综合影响。 （3）生态环境保护措施。按照有关环境保护、水土保持的政策法规要求，对可能造成的生态环境损害提出治理措施，对治理方案的可行性、治理效果进行分析论证。,75,（4）地质灾害影响分析。在地质灾害易发区建设的项目和易诱发地质灾害的项目，要阐述项目建设所在地的地质灾害情况，分析拟建项目诱发地质灾害的风险，提出防御的对策和措施。 （5）特殊环境影响。分析拟建项目对历史

59、文化遗产、自然遗产、风景名胜和自然景观等可能造成的不利影响，并提出保护措施。,76,7、经济影响分析,（1）经济费用效益或费用效果分析。从社会资源优化配置的角度，通过经济费用效益或费用效果分析，评价拟建项目的经济合理性。 （2）行业影响分析。阐述行业现状的基本情况以及企业在行业中所处地位，分析拟建项目对所在行业及关联产业发展的影响，并对是否可能导致垄断等进行论证。 （3）区域经济影响分析。对于区域经济可能产生重大影响的项目，应从区域经济发展、产业空间布局、当地财政收支、社会收入分配、市场竞争结构等角度进行分析论证。 （4）宏观经济影响分析。投资规模巨大、对国民经济有重大影响的项目，应进行宏观经济影响分析。涉及国家经济安全的项目，应分析拟建项目对经济安全的影响，提出维护经济安全的措施。,77,8、社会影响分析,（1）社会影响效果分析。阐述拟建项目的建设及运营活动对项目所在地可能产生的社会影响和社会效益。 （2）社会适应性分析。分析拟建项目能否为当地的社会环境、人文条件所接纳，评价该项目与当地社会环境的相互适应性。 （3）社会风险及对策分析。针对项目建设所涉及的各种社会因素进行社会风险分析，提出协调项目与当地社会关系、规避社会风险、促进项目顺利实施的措施方案。,78,项目申报单位在向项目核准机关报送项目申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件： 城市规划行政