综合执法改革的三种模式及问题建议

1、全面执法改革的三种模式及问题建议综合行政执法(以下简称综合执法)是深化行政管理体制的重要内容，也是构建法治政府的主要载体之一。目前各地也有实行综合执法试点10多年的地方，通过广泛的综合执法取得了巨大的成果，积累了经验，但同时也存在问题和矛盾，需要综合经验，完成思想，继续推进综合执法体制改革。本报告梳理了各地区综合执法改革的现状和问题，主要针对综合执法机关的关系、综合执法机关的位置、职能等制度问题，提出了对策。一、全面执法改革的基本情况综合执法改革从1996年行政处罚法颁布实施后实施的“相对集中的行政处罚权”试点部门开始。2002年国务院办公厅转发中央主编关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法

2、试点工作的意见，决定在广东、重庆进行试点，其他省、自治区、直辖市各具备1-2个条件的地方自治团体、县市进行试点，主要是城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通管理等行政法基本情况如下：(a)主要内容1.城市管理领域的综合执法改革。1997年5月，经国务院批准，北京市原宣武区首次在全国实施了综合行政执法示范法，城市管理综合执法(以下简称城关一体化法)开始在部分城市走私出境。第一，执法复盖北京市清关执法范围包括市政府、景观、规划、事业、交通等9个部门，在13个方面有311个行政处罚权。第二，执法权限由相关政府部门全权负责，以行政处罚权为主，处罚类型包括警告、罚款、没收等。第三，新建了比

3、较独立的综合执法机关。有的是政府工作部门，有的是属于一级以上的二级国家，有的是城市综合管理机关和“两个品牌，一套军队”。执法公务员大部分采取行政和事业混合。实际上，城管综合执法是综合执法改革最先涉及的领域，也是实践经验最丰富，实施范围最广，暴露问题最突出的领域。文化市场领域的全面执法改革。包括2004年文化部门的中央7部引进了综合执法改革试点，2009年转入，2011年末基本完工，制定了文化市场综合行政执法管理办法。主要做法是从地方(包括次地方)对文化、出版管理、版权保护、文化财产、广播、电视、体育等部门给予行政处罚权限，将法律转移到对独立文化综合执法机关(执法总队)的统一活动中；市县二级有直

4、接合并相关文化主管部门的情况，也有设立专门文化综合执法机关的地方。这方面的改革由中选部全面部署，相关部门合作推进，采用规范文件最多，改革特色明显，效果明显，目前全国已有99%的地方市和92%的县(市、区)组建了文化市场的综合执法机构。3.农业、资源环境、交通等领域的综合执法改革。在农业领域，从1999年开始实施综合执法试点，到2005年为止，全国30个省(区、市)、1539个县(市)实施了农业综合执法，一般建立了农业综合执法机关，分散了原先为“7站8处”的处罚权。在资源环境领域，一般是将部门内的多个执法机关和执法队伍合并后，2001年广东省由海监鱼政检查总队、渔船渔港监督管理总队、广东渔船检查

5、局组成的“广东省渔政总队”等新综合执法机关统一行使行政处罚权。在交通领域，交通部2003年确定广东省和重庆为地方交通领域综合执法的示范区。广东省从2006年开始，在省、市、县交通部门内部制定了交通综合行政管理法，统一了公路运政、航道运政、高速公路指定、航道行政、港口行政、交通费稽查等6个执法队伍，统一了合法执行。重庆于2005年成立了交通行政执法总队，实行“两个品牌一群人马”，综合行使执法权限。这种领域改革的共同特点是综合执法在部门内进行，执法机关也在部门内设置，大幅度行使行政处罚权。(b)主要模式各省各部门综合执法的做法可以概括为三种模式。一是行政处罚权的外部转移和相对集中。所谓外部转移，就

6、是将法律法规赋予特定部门的行政处罚权从原部门转移到新的执法部门；所谓相对集中，是指包括在改革范围内的行政处处罚权由一个独立的执法机关集中行使。例如，城市管理领域的改革创立了专门的城市管理执法机关和执法队伍。文化经营领域的改革，在地方城市创建了专门的文化管理执法机关和执法队伍，集中开展了原来由各部门行使的行政处罚权活动。第二，部门外部合并，处罚权内部集中。在以前的模式中，部门仍然保留，只有行政处罚权转移到其他执法机关的情况不同，参与改革的部门直接合并到集成部门。在此基础上，原来隶属于各部门的执法机关和执法队伍也合并成单一的执法机关和执法队伍，合并的部门的行政处罚权集中，新综合部门内制定的执法机关

7、统一行使，市县级文化领域综合执法采用的方式。第三，联合执法的综合模式。部分地方和部门在对统一执法的自我理解的基础上，创造了统一执法方式，如合法执行的性质。通常，有关部门选拔工作能力，设立专门执法机关，行使有关部门的行政职权，但名机关在做出具体行政处理决定时，仍然是法律规定的个别行政机关，而不是新设的综合执法机关。福建省大田县建立的环境生态综合执法大队等八个部队集中力量，进行“执法、统一管理、执法协调”，查处非法事件。(c)取得的效果第一，整合执法势力，在一定程度上解决了多所执法问题。广东省将交通、文化、海洋渔业等领域的多个执法队伍合并成一个执法队伍，改变了过去执法势力的分散、长期执法、重复执法

8、等。北京市成立了10多年的城管执法机关，从制度上初步解决了许多国家的执法问题，提高了执法效率。第二，优化功能配置，加强监督限制。实施综合执法改革的部门，在政策功能开发和监督处罚功能的相对分离、一定范围内实现经营权、监督权、监督权、处罚权的适当分离，加强不同权力之间的相互监督和规制，改变一些政府部门同时掌管审查和监督的体制机制，深化行政管理体制改革的经验。三是加强标准化管理，提高执法水平。各地在综合执法改革中，致力于改变现有分散的执法、突击纠正的行政执法方式，积极推进标准化管理，加强执法人员培训和制度建设，提高执法人员素质，严格执行“罚款分离”和“收支两条线”制度，使执法行为更加公正。二、综合执

9、法体系中的问题随着综合执法的开始和运行，各地改革示范中也出现了一些问题和矛盾。特别是综合执法机关和职能部门之间的关系等制度问题还没有合理化，影响着综合执法的效果。(a)综合执法机构和相关职能部门的责任划分不合理第一是综合执法责任未标准化。在某些地方，对如何划分综合执法机关和职能部门的责任，不经过严格的论证，具有很大的随机性，也有将辛苦、利润少的棘手管理事项作为负担交给黑网吧治理、无证运营、计划生育等城市执法机关的部门。二是综合执法机关的责任多少。特别是城关综合执法机关的责任范围太大，与执法力不一致。在一些城市，执法人数多达数百起，而且有可能继续增加。执法太多，执法困难，执法人员大体上感到“没有

10、精神”。第三，管理职能和执法职能的划分放错了位置。通过综合执法，有关部门的监督处罚功能必须与综合执法机构分离，但也有故意混淆经营和执法的性质，或将管理功能卸载到执法层，解决管理问题，引起管理弱化等增加业务水平和流程，解除管理功能，降低效率的部门。(b)综合执法机构和相关职能部门的工作关系尚未合理化各地综合执法机关主要有两种情况，一种是新组建的机关履行移交相关部门的执法责任，另一种是原来隶属于不同部门的执法队伍合并的。理论上，相关部门的执法权移交综合执法机关后，该部门不再行使自己移交的执法权，但综合执法机关和相关部门仍然存在很多职务交叉和联系合作问题，这是现实情况。例如，采取了综合执法，但该部门

11、的执法职能和队伍仍然存在的管理领域，将行政执法权限转移到综合执法机关，但不转移相关的执法力量和技术支持(技术人员、机关、设备等)，仍然进行特定的执法工作，形成新的职务交叉和差别执法，有些发生了争执，有些没有管理，还有很多执法领域，如城市管理、资源环境管理等。另外，综合执法机关行使从相关部门分离出来的执行功能，其中部分不能单独处理，需要相关部门的支持。在日常行政执法中，综合执法机关通常请求相关政府部门的协助，但这种请求在相关部门被视为“麻烦”，往往被推或拒绝，综合执法机关阶层结构低，没有协调相关部门行为的能力，影响了执法效率。(c)综合执法队伍管理没有标准化。第一，执法官员的数量不足。调查结果显

12、示，很多地方在编制内缺乏执法人员，大量外部雇员需要支持执法的情况与重大执法任务不一致。第二，执法队伍的机构化。根据执法中心向下移动的原则，行政执法特别编制应集中在执法的一线，但在很多地方，大部分执法人员被安排在机关室，投入到实线执行的人可能只有三分之一左右。第三，执法官员的“贵族化”倾向。为了弥补一线执法力量的不足，外国执法人员的数量不断增加，在一些地方，执法人员的数量增加到编制执法人员的9至10倍，执法部门在一线执行法律，编制执法人员仅负责签名日，出现了“贵族化”现象。第四，执法官员的身份和来源各不相同。从身份来看，执法官有行政篇和事业篇之间的区分，也有大量的执法协调官，如何安排和规范还需要

13、明确。从根本上看，执法官员来自多个领域，经常没有受过专业知识学习和训练，有时缺乏实际执法经验，或无法胜任专业性强的执法工作。三、继续推进全面执法体制改革的建议多年的实践表明，各地综合执法改革在不同程度上解决了现行执法体制的问题，取得了明显的效果，必须适应改革的方向，并要不断总结各地经验，解决当前的问题。继续推进改革。即，在深化行政体制改革、建设法治政府的大背景下，实施统一计划，整合执法资源，界定综合执法责任的范围，纠正综合执法机关和相关部门的关系。可供选择的对策包括：(a)与执法资源的主要部门系统集成综合执法解决了原有执法体制中存在的不少问题和矛盾，但是综合执法机关和相关职能部门之间出现了新的

14、职务交集和协调困难等复合执法不能完全解决问题，必须与其他改革一起全面推进的新问题。实践经验表明，大部门问题下属部门管理领域与部门执法领域直接相关，有利于功能有机统一。如果大部分署提出科学合理的假设，大部分处内的综合执法将分别复盖相关执法领域，如果将各部门的综合执法置于大型制下运用，综合执法机关的定位和运营问题、与相关职能的关系问题等也将自然解决。因此，建议综合执法与大型制度改革相结合，在大型制度下明确哪些执法功能可以有机统一和整合，从而确定综合执法的范围，整合执法资源。特别是对多个部门(系统)内的多个执法机关或多个执法队伍，可以利用文化、交通等部门(系统)改革试点工作的经验，要最大限度地整合执

15、法资源，合并为一个，实现部门内的综合执法。交叉领域的执法责任交叉等问题，除了已经在示范实施的领域外，原则上不能再建立交叉领域的综合执法机关，主要通过大型制改革和结合执法资源整合、合法执行、部门间责任分担、部门间协调合作体系建设等，逐步解决。(二)合理界定综合执法机关的责任范围，是综合执法有效运行、取得实效的依据。根据改革试点的经验和协议，实行综合执法，能综合的要尽可能综合，不能综合的不需要勉强，如何科学合理地确定综合执法的责任范围，这是关键。为了避免综合执法机关和职能部门的职务交叉，可以根据以下四个标准衡量和取舍执法问题：第一，执法的专业性和专业技术能力优秀的执法事项不适合转换。第二，不能移交

16、金融、海关、国税厅等垂直管理部门的工作，可以移交属于地方政府业务部门的工作。第三，是否属于剩余义务，任何政府部门都有自己的基本、独特的任务，这种职务不能学习。否则，该部门将失去存在的必要性，剩下的职务是政府部门除基本以外的其他义务，这种职务可以起到排外的作用。第四，专属执法权是否属于、专属执法权是明确规定的，禁止任何行政机关行使、其他行政机关行使的执行权、公安机关人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收征管权等。只有科学地确定综合执法的责任范围，综合执法机关的管理事项才不会陷入过于广泛、“小马拉卡特”的被动局面，更好地发挥综合执法的作用。(c)加强综合执法的本地化管理要从制度上解决多层次执法和

17、重复执法问题，必须按照执法中心下降的原则加强地方带管理。主要在市、县、区设立综合执法机关，统一负责管辖地区的综合执法工作，明确地方执法责任，上级行业部门可以指导和监督下级执法机关的执法活动，但不能代替下级机关的执法工作。特别是由于城市管理综合执法，与多个城市管理领域相关的部门间构成，也有不同地区城市管理执法机关的职能范围、大差距、情况更加特殊，很难确定哪些中央或地方部门是相应的管理部门，必须坚持区域带状管理；为了规范城关执法，与城关工作密切相关的城建、工商、公安等高级职能部门，可以对城关综合执法提供相应的工作指导。(d)建立标准化的正式合作框架根据决策和执行相对分离的原则，统一执法机关主要履行与该职能部门有着不可分割的业务关系的职能执行职能和权限。要处理好综合执法机关和相关部门之间的关