试论我国行政合同救济制度的完善

试论我国行政合同救济制度的完善合同编号：__________甲方（行政合同一方主体）：法定代表人：地址：联系方式：乙方（行政合同另一方主体，可能是公民、法人或其他组织）：法定代表人：地址：联系方式：鉴于现代行政管理中行政合同的广泛应用以及目前我国行政合同救济制度在保障合同双方权益方面存在改进空间，双方经友好协商，就行政合同救济制度相关事宜达成如下协议：一、引言1.1研究背景我国行政管理方式的不断创新，行政合同作为一种新型的行政管理手段被广泛应用于各个领域，如采购、公共服务外包、土地出让等。但是在行政合同的履行过程中，不可避免地会出现各种争议，例如合同条款的解释、合同变更与解除、行政主体的优益权行使等问题。目前我国行政合同救济制度尚不完善，在实践中暴露出诸多问题，这不仅影响了行政合同目的的实现，也损害了合同相对方的合法权益。因此，深入研究我国行政合同救济制度的完善具有重要的现实意义。1.2研究目的与意义本研究旨在深入剖析我国行政合同救济制度存在的问题，通过借鉴国外先进经验，提出完善我国行政合同救济制度的具体措施，以保障行政合同双方的合法权益，提高行政效率，促进依法行政，推动行政法治建设的发展。这对于维护公共利益、保障公民权利以及构建和谐的行政关系具有不可忽视的意义。二、行政合同救济制度的基本理论2.1行政合同的概念与特征行政合同是指行政主体为了实现行政管理目的，与公民、法人或其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。行政合同具有以下特征：行政合同的一方主体必须是行政主体，这是行政合同区别于民事合同的重要标志；行政合同的目的是为了实现行政管理目标，具有公共利益性；再者，行政合同的内容涉及行政法上的权利义务关系，行政主体在合同中享有一定的优益权，如监督指挥权、单方变更解除权等，但这种优益权的行使必须受到法律的严格限制；行政合同的订立、履行和解除等都要遵循一定的行政程序规则。2.2行政合同救济制度的内涵与功能行政合同救济制度是指在行政合同的订立、履行、变更和解除等过程中，当合同当事人的合法权益受到侵害时，通过法定的途径和方式获得补救的制度。其功能主要体现在以下几个方面：一是保护合同当事人的合法权益，无论是行政主体还是相对方，在合同关系中都有其应有的权益，救济制度能够在权益受损时提供恢复和补偿的途径；二是监督行政主体依法行使权力，防止行政主体滥用优益权，保证行政合同的订立和履行符合法律规定和公共利益的要求；三是维护行政合同关系的稳定，通过及时、有效的救济措施，解决合同争议，避免争议的扩大化，从而保障行政合同的顺利履行，实现行政管理的目标。三、我国行政合同救济制度的现状3.1我国行政合同救济的现有法律规定我国目前尚未制定专门的行政合同法，有关行政合同救济的规定散见于多部法律法规之中。例如，在《行政诉讼法》中，规定了公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。这在一定程度上为行政合同相对方提供了司法救济途径。《行政复议法》也可以在一定范围内适用于行政合同争议的救济。但是这些规定还比较零散，缺乏系统性和完整性，对于行政合同救济的许多重要问题没有作出明确规定。3.2行政合同救济的实践运行情况在实践中，行政合同救济面临着诸多挑战。，由于法律规定的不明确，当事人在选择救济途径时往往存在困惑。例如，对于某些行政合同争议，是应该提起行政诉讼还是民事诉讼，界限并不清晰。另，行政合同纠纷的处理效率较低，往往需要较长的时间才能得到解决，这不仅增加了当事人的成本，也影响了行政效率。而且，在一些情况下，行政主体的优益权在实践中可能被过度使用，相对方的权益难以得到有效保障。四、我国行政合同救济制度存在的问题4.1救济途径方面的问题目前我国行政合同的救济途径相对单一且存在缺陷。行政诉讼虽然是重要的救济途径，但在实践中存在一些限制。例如，对于行政合同中的某些民事性质的争议，行政诉讼可能无法完全满足当事人的需求。民事诉讼虽然可以解决部分民事争议，但在涉及行政权力的行使等问题时又存在局限性。行政复议作为一种内部救济途径，其公正性和独立性可能受到质疑，而且其受理范围和审查标准也不够明确。仲裁作为一种高效的争议解决方式，在行政合同救济中尚未得到充分利用，并且存在与行政合同性质是否兼容的争议。4.2救济范围存在的局限我国行政合同救济的范围存在明显的局限。，对于行政主体行使优益权的监督和救济范围有限。行政主体在行政合同中享有多种优益权，如基于公共利益的单方变更解除权，但对于这种权力的行使条件、程序以及相对方的救济方式等缺乏全面细致的规定。另，对于行政合同中的一些新兴领域，如与社会资本合作（PPP）项目中的合同争议，现有的救济制度还不能很好地涵盖。对于行政合同中涉及的信赖利益保护等问题，在救济范围上也存在不足。4.3救济程序的缺陷行政合同救济程序存在诸多缺陷。在行政诉讼程序中，对于行政合同案件的审理规则不够完善，例如在证据规则、举证责任分配等方面与一般行政案件没有明显区别，未能充分考虑行政合同的特殊性。行政复议程序中，缺乏透明性和参与性，相对方在复议过程中的权利保障不够充分。而且，无论是行政诉讼还是行政复议，在处理行政合同争议时的程序效率都较低，往往导致争议久拖不决，增加了当事人的时间成本和经济成本。五、国外行政合同救济制度的经验借鉴5.1大陆法系国家的行政合同救济制度大陆法系国家，如法国，有着较为完善的行政合同救济制度。在法国，行政合同争议主要由行政法院管辖。行政法院在审查行政合同案件时，会充分考虑行政合同的特殊性，适用不同于民事合同的规则。法国行政法规定了行政主体在行政合同中的特权，同时也为相对方提供了相应的救济措施。例如，对于行政主体的单方变更解除权，相对方可以要求行政主体给予补偿，如果行政主体拒绝补偿，相对方可以向行政法院提起诉讼。法国的行政合同救济制度注重保护公共利益和相对方的合法权益的平衡，在程序上也有一套严格的规定，以保证行政合同争议得到公正、高效的解决。5.2英美法系国家的行政合同救济制度英美法系国家虽然没有严格区分行政合同和民事合同的概念，但在处理涉及合同（相当于行政合同）的争议时也有其独特的制度。例如，美国通过司法审查来解决合同争议，法院在审查过程中会综合考虑合同的性质、的权力和责任以及相对方的权益等因素。美国的司法审查制度具有很强的灵活性，能够根据不同的案件情况适用不同的审查标准。同时美国也注重通过协商、调解等非诉讼方式解决合同争议，以提高争议解决的效率。英国则强调合同的平等性，在合同中，与相对方处于相对平等的地位，在争议解决方面，既可以通过普通法院的诉讼程序，也可以通过协商、仲裁等方式解决，并且在法律上对的权力进行了一定的限制，以保护相对方的权益。5.3国外经验对我国的启示国外行政合同救济制度为我国提供了以下启示：应当建立专门的行政合同救济体系，无论是大陆法系国家的行政法院模式还是英美法系国家的综合救济模式，都强调针对行政合同争议的特殊救济机制。要注重平衡公共利益和相对方权益，在赋予行政主体必要权力的同时为相对方提供充分的救济途径。再者，要提高救济程序的效率，可以借鉴英美法系国家的非诉讼解决方式，鼓励协商、调解、仲裁等多元化的争议解决方式。要根据行政合同的特点，完善相关的实体法和程序法规定，保证行政合同争议得到公正、合理的解决。六、完善我国行政合同救济制度的基本原则6.1合法性原则合法性原则是完善我国行政合同救济制度的首要原则。这一原则要求行政合同救济制度的构建必须在法律框架内进行。无论是救济途径的设定、救济范围的确定还是救济程序的设计，都要符合现行法律法规的规定。具体而言，在救济途径方面，行政诉讼、行政复议、仲裁等方式的运用必须遵循相关法律的要求，例如行政诉讼的受案范围、行政复议的受理条件等都要有明确的法律依据。在救济范围上，对于行政合同争议的界定、行政主体优益权的审查以及相对方权益的保护等都要符合法律规定。在救济程序方面，从立案、审理到执行的各个环节都要严格依法进行，保证救济过程的合法性。6.2合理性原则合理性原则强调在完善行政合同救济制度时要做到公平、公正、合理。在救济途径的选择上，要根据行政合同争议的性质、大小、复杂程度等因素，为当事人提供合理的救济选择。例如，对于一些简单的行政合同争议，可以鼓励当事人通过协商、调解等方式解决，而对于复杂、涉及重大权益的争议，则应提供更为正式的诉讼或复议途径。在救济范围方面，对于行政主体优益权的限制和相对方权益的保护要合理平衡。不能过度限制行政主体的权力，影响行政管理的效率，也不能忽视相对方的权益，使其在行政合同关系中处于不利地位。在救济程序上，要保证程序设计合理，例如合理分配举证责任，避免一方承担过重的举证负担，同时要保证当事人有充分的陈述和申辩的权利，使救济结果符合公平正义的要求。6.3效率原则效率原则在完善行政合同救济制度中具有重要意义。行政合同的履行往往与行政管理目标的实现密切相关，因此，行政合同争议的救济必须注重效率。在救济途径上，要构建多元化的救济途径，以便当事人能够根据实际情况迅速选择合适的解决方式。例如，推广仲裁等高效的争议解决方式，明确其在行政合同救济中的适用范围和程序。在救济范围方面，要避免不必要的争议扩大化，对于一些明显不属于救济范围的事项要明确排除，减少不必要的程序消耗。在救济程序上，要简化不必要的环节，缩短审理周期。例如，在行政诉讼中，可以针对行政合同案件设立简易程序，对于事实清楚、争议不大的案件快速审理，提高救济效率。七、完善我国行政合同救济制度的具体路径7.1拓宽救济途径（1）明确行政诉讼在行政合同救济中的核心地位并完善相关规则。进一步扩大行政诉讼对行政合同争议的受案范围，将更多类型的行政合同纠纷纳入行政诉讼的管辖范围。同时根据行政合同的特点，完善行政诉讼的审理规则。例如，在证据规则方面，考虑到行政主体在合同订立和履行过程中的信息优势，适当调整举证责任分配，要求行政主体承担更多关于合同订立合法性、履行情况等方面的举证责任。在判决方式上，除了传统的撤销、变更判决外，增加针对行政合同的特殊判决方式，如判令行政主体继续履行合同、对相对方进行合理补偿等。（2）强化行政复议在行政合同救济中的作用。提高行政复议的独立性和公正性，建立专门的行政合同复议机构或者在现有复议机构中设立专门的行政合同复议小组。明确行政复议的受理范围，将行政合同中涉及的行政主体优益权行使、合同变更解除等争议纳入行政复议的受理范围。优化行政复议程序，增加复议过程的透明度，保障相对方的参与权，例如允许相对方查阅相关文件资料、进行听证等。（3）充分发挥仲裁在行政合同救济中的优势。制定专门的行政合同仲裁规则，明确仲裁机构对行政合同争议的管辖权。在仲裁员的选任方面，要考虑到行政合同涉及的行政法专业知识，选拔具有行政法背景和丰富仲裁经验的人员担任仲裁员。同时建立行政仲裁与行政诉讼、行政复议的衔接机制，保证仲裁结果能够得到有效的执行，并且在仲裁裁决存在错误时，能够通过法定程序进行纠正。（4）鼓励非诉讼纠纷解决方式（ADR）的运用。建立行政合同纠纷调解机制，设立专门的行政合同调解机构或者利用现有的调解资源，如人民调解委员会等。在调解过程中，要遵循自愿、平等、合法的原则，充分听取双方当事人的意见，寻求双方都能接受的解决方案。对于通过调解达成的协议，赋予其法律效力，当事人可以申请司法确认，使其具有强制执行力。7.2扩大救济范围（1）全面涵盖行政主体优益权的救济。详细规定行政主体行使优益权的条件、程序和限制。当行政主体基于公共利益需要单方变更或解除行政合同时必须遵循法定的程序，如提前通知相对方、进行听证等。对于相对方因此遭受的损失，要明确补偿的标准和方式。如果相对方认为行政主体行使优益权不合法或不合理，可以通过行政诉讼、行政复议等途径要求审查，并且在救济结果上，要保证相对方能够得到合理的补偿或恢复原状。（2）纳入新兴行政合同领域的争议救济。行政管理的不断创新，如与社会资本合作（PPP）项目、购买公共服务等新兴领域的行政合同大量涌现。针对这些新兴领域的行政合同争议，要制定专门的救济规则。例如，在PPP项目中，对于项目公司与之间关于特许经营权、项目收益分配、项目变更等争议，要明确适用的救济途径和审查标准。保证这些新兴领域的行政合同争议能够得到有效的救济，保障各方的合法权益。（3）完善信赖利益保护的救济范围。在行政合同中，相对方往往基于对行政主体的信任而投入大量的人力、物力和财力。如果行政主体的行为导致相对方的信赖利益受损，如行政主体无端变更合同条款、撤销行政许可等行为，相对方应当有权获得救济。明确信赖利益的计算标准和赔偿方式，通过行政诉讼或行政复议等途径，要求行政主体对相对方的信赖利益进行赔偿或补偿，以保护相对方的合理期待。7.3优化救济程序（1）完善行政诉讼程序。针对行政合同案件，建立专门的诉讼程序规范。在立案阶段，明确行政合同案件的立案标准，简化立案手续，提高立案效率。在审理阶段，根据行政合同的特点，调整审理方式。例如，对于涉及行政主体优益权行使的案件，可以采用实质性审查与合理性审查相结合的方式。在证据方面，建立行政合同案件的证据交换制度，提高庭审效率。在判决执行方面，加强对行政主体执行判决的监督，建立执行情况反馈机制，保证判决能够得到及时、有效的执行。（2）优化行政复议程序。提高行政复议程序的透明度，建立复议过程公开制度，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，将复议过程中的文件、证据、听证情况等向当事人公开。增强相对方在复议过程中的参与权，允许相对方在复议过程中聘请代理人，进行辩论、质证等。优化复议审查标准，建立合理性审查与合法性审查并重的审查标准，保证复议结果的公正性。同时缩短复议的审理周期，规定严格的审理期限，提高复议效率。（3）建立行政合同救济的快速处理机制。对于一些事实清楚、争议不大的行政合同纠纷，建立快速处理通道。例如，可以设立简易行政诉讼程序和简易行政复议程序，简化程序环节，快速作出裁决。在仲裁方面，对于符合一定条件的行政合同争议，采用快速仲裁程序，提高争议解决的速度，降低当事人的成本。八、完善行政合同救济制度中的监督机制8.1内部监督机制的构建（1）行政机关内部的层级监督。上级行政机关应当加强对下级行政机关在行政合同订立、履行、救济等方面的监督。建立定期的行政合同审查制度，上级行政机关定期对下级行政机关的行政合同进行审查，检查合同的订立是否符合法定程序、履行是否符合合同约定和行政管理目标、救济措施是否合法合理等。对于发觉的问题，上