行政组织学 课件 第4章 国家行政体制

行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第4章国家行政体制目录4.1国家结构形式A4.2单一制B4.3联邦制C4.4行政区划D4.5地方自治与区域主义E4.1国家结构形式4.1.1国家结构形式的界定4.1.2国家结构形式的分类4.1.1国家结构形式的界定国家结构形式是在国家机构体系内纵向配置国家权力行使权并规范其运用程序的制度模式。国家结构形式主要内容包括：（１）国家职能赖以实现以及国家权力行使权借以有效发挥作用的国家区域构成单位划分；（２）各层级区域单位的法律地位和权限划分；（３）处理全国性政府与区域性政府之间纵向职权关系的原则；（４）各层级政府之间权限争议的解决方式。4.1.1国家结构形式的界定核心问题就是，全国性政府与各级区域性政府之间的权限划分，以及相应的利益和财富分配。现代的国家结构形式共同的、基本的特征：（１）国家结构形式表现出某种类型的民主事实；（２）各层次政府的地位和权限由宪法或法律加以确认和保障；（３）行政区划和职权的配置状况经长期实践检验证明有利于社会经济发展；（４）建立了各级政府间的冲突协调机制以及法定的权限纠纷裁决机构；（５）有宪法意识较深厚的国民、具备法治观念的政治家和文武官员队伍，以及较为廉洁守法的政府。4.1.2国家结构形式的分类对国家结构形式进行基本分类的方式归纳起来大体上有三种：按照建立国家整体与其组成部分之间相互关系的不同原则，国家结构的现代形式主要分为两种，即单一制国家和联邦制国家。将国家结构形式分为单一制和复合制。单一制是形式比较简单，只有一部宪法和一个中央政府的国家；而复合制是形式比较复杂，由两个或者多个成员国家组成的复合国家。介于联邦制与单一制之间，还存在一些国家结构形式，如英联邦那样的国家间的共同体，苏联解体后的一些独立的加盟共和国组成的独立国家联合体（独联体）。4.2单一制4.2.1单一制的界定4.2.2地方自治的单一制4.2.3中央集权的单一制4.2.4民主集中的单一制4.2.1单一制的界定关于单一制的几种观点：一些学者认为，单一制是指主要的国家机构（立法机构、行政机构和司法机构）对该国领土内所有地区和国民行使全权的国家。另一些学者认为，单一制是由若干不享有独立权限的一般行政区域单位或自治单位联合组成统一的中央集权国家的国家结构形式。还有一些学者认为，单一制的直接法律表现是国家机关职权的纵向配置，但它的实质是公共利益在国家机构体系内的纵向配置，归根结底是公共财产在各级政府间的纵向分配形式。4.2.1单一制的界定要确切地描述单一制下中央与地方的职权划分，就得将职权具体区分为管辖对象和管辖方式两个部分。在国家行使管理权的全部事项中，有些属于中央专有的职权范围，地方通常不得染指，如外交、国防、货币发行；有些事实上或法律上由地方单独自主管理，如市场设置、垃圾管理；更多的事项是由中央和地方共同行使管理权，如治安、环境保护。中央是中央与地方这一对矛盾的主导的和决定性的因素。大权都集中在中央，地方除坚守法定职权范围外，没有更好的办法保障自己的利益。即使是地方的法定职权，中央也可通过修宪和修改法律来改变或剥夺。4.2.2地方自治的单一制英国是历史上最早出现地方自治的单一制国家，其地方自治也最有影响。英国中央政府的职权主要有以下几种：制定宪法性法律；制定民事和刑事法律；通过私法案（由有关利益主体向议会提出，议会以特别程序审议和通过的只对某些公民或某个法人或其他社会组织有利益关系的法案）；依法或依惯例规定行政措施，发布命令和规章。4.2.2地方自治的单一制英国地方政府的自治权归根结底是由议会授予或认可的，其所依据的规范性文件包括：（１）一般公法，这是指议会为了实现所谓的公共利益而制定的法律，如地方政府法、伦敦政府法、财产税法、地方政府财政法；（２）地方法，这是指地方政府为了取得或扩大某种职权，以请愿的形式请求议会制定的相应的法律；（３）临时命令，这是指向中央主管部门的大臣申请，并以命令的形式授予的职权；（４）特别命令，这是指为了管理某种事务，地方政府向中央主管部门的大臣提出并获准的计划书。4.2.2地方自治的单一制英国地方政府自治权管辖的事项A英国地方政府自治权管辖的事项B管理环境卫生事务C举办公用事业D责城乡计划事务E发展和举办社会服务和文化教育事业4.2.3中央集权的单一制从世界范围内的历史来看，法国是最有代表性的中央集权的单一制国家，尤其是２０世纪８０年代实行权力下放改革前的法国。法国中央政府的职权主要包括：（１）保障公民的各项权利和自由；（２）促使公民履行法定义务；（３）组织和负责国防，掌管武装力量，决定宣战和戒严；（４）保卫共和国的制度、国家独立和领土完整，保证国际义务的履行，保证法律的执行和公共权力机关的正常活动；（５）召集和举行总统选举投票，规定议会两院和地方议会的选举制度；（６）提出和表决财政预算案；（７）设立各种公立的公益机构，促进地方单位的自主管理。4.2.3中央集权的单一制２０世纪８０年代后，法国开始了权力下放的改革运动。尽管中央集权体制转向了地方自治，但这并不足以改变法国的国家结构形式，即中央集权的单一制国家。与地方自治的单一制相比，中央集权单一制下的地方政府的职权范围要小得多，行使这些职权时所受到的来自中央政府的限制也大得多。中央对地方的监督，在法国主要是通过中央行政机关及其在地方的代理人进行的。4.2.4民主集中的单一制中国是实行民主集中的单一制国家的主要代表。除中国外，还有越南、朝鲜和古巴等国。民主集中的单一制的内容包括：人民通过各级代表机关行使国家权力，人民代表机关由选举产生，最高人民代表机关、上级人民代表机关由下级人民代表机关或选民直接选举产生，同级其他国家机关由本级人民代表机关选举产生并对其负责，上级机关领导或监督下级机关的工作，最高人民代表机关统一行使最高国家权力，地方各级行政机关既从属于本级人民代表机关，又从属于上级行政机关。4.2.4民主集中的单一制中国实行的是有自身特色的民主集中的单一制，它主要包括以下三种实践模式：（１）中央与普通行政区域的关系模式；（２）中央与民族区域自治地方的关系模式；（３）中央与特别行政区的关系模式。中央与民族自治区域的关系模式更接近于地方自治的单一制特征，而中央与特别行政区的关系模式则更近似于中央集权的联邦制特征。4.3联邦制4.3.1联邦制的界定4.3.2分权制衡的联邦制4.3.3中央集权的联邦制4.3.1联邦制的界定美国著名的政治学家威廉·瑞克１９６４年在其《联邦制：起源、运作和意义》一书中，明确地把联邦制界定为：（１）两个层级的政府统治着同样的土地和人民；（２）每个层级政府都至少有一个自治区域；（３）每个政府在其自己领域内的自治都有某种保证。一般来讲，联邦制是一种立法权由中央立法机构和组成联邦的各州或各地区单位的立法机构分享的立宪体制。此外，联邦制也是国家的一种管理制度，即同时存在一个联邦或中央政府和若干州或地方政府的立法机关和行政机关。4.3.1联邦制的界定联邦制有三个基本的构成要素：（１）成文宪法，用以确定和巩固永久性的联盟盟约，这种盟约往往把政治体制中划分权力的主要条款列入成文宪法，其修改必须通过特殊的程序；（２）政治制度必须反映出该宪法，确实把权力分散给一些基本上自主的中心，这一过程称为地方分权化，它是一种手段，用以保证联邦政府或成员单位政府所行使的政治权力，非经共同同意，不得任意撤销；（３）地区性分权。对联邦制的常见误解是将联邦制对应于分权，而将单一制对应于集权。4.3.1联邦制的界定作为一种政治哲学———寻求统一性中的多样性，联邦制至少表现为三种不同的动员取向：（１）集中的或集权的；（２）分散的或分权的；（３）平衡的或制衡的。4.3.2分权制衡的联邦制分权制衡的联邦制不仅意味着联邦与成员单位之间依宪法划分权限，而且也意味着通过权力划分后的制约与平衡，来实现立宪层面所确定的共同利益。美国、瑞士、德国、加拿大、澳大利亚等发达国家，都属于这种类型的联邦制国家。联邦与成员单位的关系中，分权是制衡的前提和基础。就分权制衡联邦制而言，互相制衡是双方运用宪法规定的职权相互之间进行的控制和约束。广义上讲，联邦制涉及的范围还应包括：联邦与州之下的地方政府的关系，以及州与地方政府的关系。4.3.3中央集权的联邦制中央集权的联邦制并不是指称包含着中央集权因素的联邦制，而是指称那种在宪法上和实践上中央集权程度高于自治民主联邦制、分权制衡联邦制以及地方自治单一制。中央集权的联邦制国家一般采用宪法附表的方式，较为详尽地划分联邦与成员单位的权限。印度、巴基斯坦和马来西亚等国的联邦制就属于这种类型。4.4行政区划4.4.1行政区划的内涵4.4.2地方行政建制4.4.1行政区划的内涵行政区划就是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。一般来讲，国家结构体系拥有两个层面：一个是纵向的层级结构，另一个是横向的类型结构，也就是在同一层级中，存在不同类型的国家结构单元。行政区划的层级与一个国家的中央地方关系模式、国土面积的大小、政府与公众的关系状况等因素有关。大多数国家的行政区划体制在其宪法中做出了明确规定.行政区划的建立和变更，一般需要经过正当的法律程序。我国的宪法列举了中国的行政区域，它们是：省、自治区、直辖市，自治州、县、自治县、市，乡、民族乡、镇。依据宪法规定，这些区域都设置有全面治理该区域的地方国家政权机关。4.4.2地方行政建制国家是按地方行政建制来设置一级地方行政单位，划定其治理的行政区域。基于统治与管理方面的需要，在中国行政区划的历史发展过程中，先后出现过许多不属于正式地方行政建制的其他地方建制单位。这类地方建制单位基本上可分为两种类型：一类是只承担单一职能的，主要是行使监察权力的建制单位，如西汉的州、唐代的道；另一类是承担多种职能或全部职能的行政分治单位，如当代的地区。一个建制单位的名称是由两部分组成的：地理名称加上建制种类单位名称。如吉林省、长春市、朝阳区，吉林、长春、朝阳为地理名称，省、市、区为建制种类的单位名称。4.4.2地方行政建制地方行政建制按其设置目的与功能，可分为以下四种类型：首先是一般地域型建制，设置目的纯为进行地域治理。其次是民族区域型建制，设置目的除一般地域治理外，主要是为推行某种民族政策，满足国家在少数民族地区治理的特殊需要，以维护政治上的统一和安定而建立的建制单位。再次是城镇型建制，设置目的除一般地域治理外，主要是为满足城镇地区因人口密集而形成的各种社会需要，进行有针对性的专门管理，以维护城镇地区的社会秩序，以及促进城镇地区的经济发展。最后是特殊型建制，在特殊地方行政建制中，除民族区域型和城镇型建制外，历代还有许多其他种类的建制单位，当代中国地方行政层次示意图4.5地方自治与区域主义4.5.1地方自治4.5.2区域主义4.5.1地方自治地方自治，是指在一定的领土范围之内，全体居民组成法人团体———地方自治团体，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。现代地方自治制度分为英美法系国家的地方自治制度和大陆法系国家的地方自治制度。英美法系国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问，地方自治机关形式上独立于中央政府之外。大陆法系国家的地方自治制度以“团体自治”理论为基础，认为地方自治权不是天赋的，不是地方人民所固有的，而是由主权国家所赋予的，国家可随时收回。4.5.1地方自治不同于西方的地方自治制度，我国的地方自治制度包括：（１）民族区域自治制度，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权；（２）特别行政区制度，是指国家版图内根据宪法和基本法的规定而设立的，具有特殊的法律地位，实行特别的政治、经济制度的行政区域；（３）基层群众自治制度，是指依照宪法和法律，由居民（村民）选举的成员组成居民（村民）委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的制度。4.5.2区域主义区域一体化不单是经济一体化的孤立现象，而是由政治、经济、政策、流域治理等多元诉求引发的一种复杂的国家结构重组过程。区域主义是全球化的产物。国际上的区域一体化安排如欧盟、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定，在国家间政策一体化方面堪称典范。区域主义无疑给基于行政区划的国家行政管理体制提出了挑战。关键术语

国家结构单一制联邦