当代政府与政治(讲义)

PAGEPAGE31当代中国政府与政治第一节复习要点一、中央政府和地方政府（一）政府的界定广义政府是指国家的立法、司法、行政机关等所有国家机构的总称。狭义政府是指国家行政机关。我国宪法规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。国家行政区划分为省、县、乡三级。省、直辖市的人民政府决定乡镇的建制和区域划分。国家在必要时设立特别行政区。全国人民代表大会是最高国家权力机关。国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院实行总理负责制。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作；同时对上一级国家行政机关负责并报告工作。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。人民法院是国家的审判机关；最高人民法院是最高审判机关。人民检察院是国家的法律监督机关，最高人民检察院是最高检察机关。（二）中央人民政府的架构1.国务院组成人员：总理、副总理、国务委员、部长、委员会主任、审计长、秘书长、中国人民银行行长；2.任期：5年，总理、副总理、国务院委员连续任职不得超过两届；3.国务院行政机构包括：国务院办公厅、国务院组成部门管理的国家行政机构（各部、各委员会、中国人民银行、审计署）、国务院直属机构（具有独立行政管理职能，但行政首长不属于国务院组成人员，但可列席国务院全体会议，如海关总署、税务总局、工商总局、质量监督总局、环保总局、民航总局、广电总局、新闻出版署、体育总局、统计局、林业局、知识产权局、旅游局、安全生产监督局、食品药品监督局、宗教事务局等）、国务院办事机构（不具有独立的行政管理职能，如国台办、新闻办、法制办、侨办、港澳办、研究室等）、国务院议事协调机构（如妇女儿童工作委员会、绿化委员会、爱国卫生运动委员会、防汛抗旱总指挥部等）。（三）地方各级人民政府的架构正副行政首长均由人大选举产生。地方各级人民政府实行首长负责制。即省长（主席、市长）、市长（州长）、县长（市长）、乡长（镇长）负责制。1.地方政府工作部门的设立增加减少合并，要由本级政府报请上级政府批准，并报本级人大常委会备案。2.实行中央业务主管部门垂直管理（编制、财务等由上级主管部门直接管理）的机构有：中国人民银行、海关、国家税务局3.实行省级政府垂直的有：地方税务、工商管理、质量技术监督管理4.派出机关/派出机构：政府设立的下属机构称派出机关（如行政公署、街道办事处、区公所）；政府工作部门下设的下属机构称派出机构（如派出所、工商所等）。其不属于一级行政机关，但它有权以自己的名义实施管理，并在管理效力上与派出它的政府或政府部门相同。二、国家公务员制度（一）公务员法的立法意图《中华人民共和国公务员法》2005年4月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，于2006年1月1日起施行。1993年公布的《国家公务员暂行条例》同时废止。制定公务员法的目的是为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能。我国公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。我国公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，坚持监督约束与激励保障并重的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。（二）我国公务员制度的特点①坚持党的基本路线，国家公务员不搞政治中立。②坚持“党管干部”的原则。③坚持为人民服务的宗旨。④坚持德才兼备的用人标准。我国不搞多党竞争，公务员不是独立的利益集团；没有政务官与事务官之分。政府组成人员和非政府组成人员在产生方式上虽然不同，但所有公务员，不论职务高低，党和国家对他们的要求是一致的，而且他们可以根据工作需要互相转任。（三）公务员的范围与任职条件公务员法明确界定了公务员的范围：同时具备依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利这三个条件。一般说来，共产党、人大、政府、政协、法院、检察院和民主党派等七大机关满足上述条件的，都属于公务员。公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。公务员的任职条件包括：（1）具有中华人民共和国国籍。这是我国公务员应当具备的首要条件。（2）年满十八周岁。（3）拥护中华人民共和国宪法。公务员要忠于宪法，自觉维护宪法。（4）具有良好的品行。公务员作为公权力的行使者，必须具备良好的品行。（5）具有正常履行职责的身体条件。公务员只有拥有健康的身体才能精力充沛地完成自己的工作任务，不同的公务员职位对公务员的身体条件要求是不同的。（6）具有符合职位要求的文化程度和工作能力。（7）法律规定的其他条件。如法官法规定担任法官职务的最低年龄是二十三周岁。公务员法同时规定，下列3种人员不得录用为公务员：曾因犯罪受过刑事处罚的；曾被开除公职的；有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。（四）公务员的义务和权利义务包括：（1）模范遵守宪法和法律。（2）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。（3）全心全意为人民服务，接受人民监督。（4）维护国家的安全、荣誉和利益。（5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。（6）保守国家秘密和工作秘密。（7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。（8）清正廉洁，公道正派。（9）法律规定的其他义务。这一规定主要是弥补因职业不同，公务员法无法详细列举的公务员的其他义务。权利包括：（1）获得履行职责应当具有的工作条件。（2）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。（3）获得工资报酬、享受福利、保险待遇。（4）参加培训。（5）对机关工作人员和领导人员提出批评和建议。（6）提出申诉和控告。（7）申请辞职。（8）法律规定的其他权利。（五）公务员的职务和级别公务员法规定，国家对公务员实行职位分类管理。公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。公务员的职务应当对应相应的级别。公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。（六）公务员的录用公务员法规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。1.录用公务员的前提条件第一，必须在规定的编制限额内。国家各级机构编制主管部门根据各机关职能和工作任务，通过法定程序确定编制。录用公务员，必须在规定的编制限额内进行。第二，有相应的职位空缺。机关实行职位分类制度，各机关的职位，是在确定职能、机构、编制的基础上，按照一定的标准和要求设置的，并有明确的职责任务和任职资格条件。录用公务员的数量和资格条件要根据职位空缺情况确定。2.录用公务员的组织权限公务员的录用分为中央和地方两大层次，中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织。同时，省级公务员主管部门可以根据工作需要，授权设区的市级公务员主管部门组织录用，授权的具体内容和职责权限，由省级公务员主管部门根据实际情况研究确定。3.录用公务员的程序（1）发布公告。公务员录用主管部门通过报纸、电视、互联网等媒体向社会发布招考公告，主要内容有：招考的单位、职位、名额、报考的资格条件、报名的方式和时限、报考需要提供的申请材料、考试内容和科目、考试时间和地点、体检标准、考察办法及其他注意事项。（2）资格审查。报考者应符合职位要求的所有资格条件，并按照规定提供真实、准确、有效的报名申请材料，招录机关在规定的时限内完成资格审查工作，对不符合条件的应及时说明理由，以便报考者改报其它条件相符的职位。资格审查合格的报考者，由录用主管部门发给准考证，参加考试。（3）考试。公务员考试主要采取笔试和面试。笔试是通过标准化试题和文字分析解答，测试报考者的文化和专业知识水平、文字组织能力、分析判断能力等。笔试的内容包括公共科目和专业科目。面试采取考官小组与报考者直接交谈，或者置考生于某种特定的模拟情景中进行观察等方式，对报考者的素质、能力等方面进行综合评价。面试内容主要包括：综合分析能力、求职动机与拟任职位的匹配性、语言表达能力、应变能力、计划组织协调能力、人际交往的意识和技巧、情绪控制能力、仪表礼仪举止等。主要方式有结构化面谈、无领导小组讨论等。（4）考察和体检。招录单位根据考试成绩确定考察人选。考察的主要内容包括：政治思想、道德品质、工作能力和表现、廉洁自律以及是否需要回避等。考察工作按照录用主管部门的统一要求，由招录机关组成考察组组织实施。考察结果是招录机关确定拟录用人选的重要依据之一。体检是在考试和考察基础上，对报考者适应职位要求的身体条件的检查。2005年初，人事部、卫生部下发了《公务员录用体检通用标准（试行）》，我省按此标准执行。（5）公示和审批。综合报考者的考试、考察和体检结果，经招录机关领导集体研究讨论，确定拟录用人员名单。由公务员主管部门或招录机关通过网络等适当形式，按照规定予以公示。公示期满不影响录用的，由招录机关将拟录用人员名单按规定报录用主管部门审批或备案。地方各级招录机关报省级或设区的市级公务员主管部门审批，审批同意后，由公务员主管部门发放录用通知并办理录用手续。录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以简化程序或者采取其他测评办法。新录用的公务员试用期为1年。（七）公务员的考核制度1.公务员考核的内容我国公务员的考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，这五个方面综合体现了公务员的素质及其履行岗位职责的情况。重点考核工作实绩。德，是指公务员的政治品德、遵守职业道德和社会公德的情况及个人品德；能，是指业务知识和工作能力；勤，是指事业心、工作态度、工作作风和勤奋精神；绩，是指工作实绩,即公务员在完成任务目标和履行岗位职责过程中，通过所提出的工作思路、采取的措施、发挥的具体作用而取得的绩效等；廉，是指廉洁自律情况。2.公务员考核的方式主要有平时考核和定期考核两种。平时考核通常是指公务员管理机关或主管领导对公务员在日常工作中的表现及功过进行了解和记录。根据近年来的实际做法，平时考核主要是由公务员个人建立工作记录，主管领导人定期检查核实。定期考核按一定的周期和固定的程序、方法进行。定期考核是考核制度的主要形式。平时考核是定期考核的基础，定期考核是对平时考核的概括和总结。只有将这两种考核有机地结合起来，才能较好达到考核的目的。3.定期考核的结果定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。4.考核结果的使用公务员法明确规定，定期考核的结果是调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。公务员法的这一规定，使考核作用的发挥有了法律保障。（八）公务员的奖励制度1.奖励的主体和对象由于公务员范围的扩大，因此奖励的主体也扩大到党和国家各类机关。奖励的对象不仅包括公务员个人，还包括公务员集体，即按照编制序列设置的机构或者为完成专项任务组成的工作集体。奖励采取物质奖励与精神奖励相结合，以精神奖励为主的原则。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。奖励种类为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五种。2.奖励的条件公务员法以列举的形式具体明确了十项应当予以奖励的情形：一是忠于职守，积极工作，成绩显著的；二是遵守纪律，廉洁奉公，作风正源，办事公道，模范作用突出的；三是在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益的；四是为增进民族团结、维护社会稳定做出突出贡献的；五是爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；六是防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；七是在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；八是同违法违纪行为作斗争有功绩的；九是在对外交往中为国家争得荣誉和利益的；十是有其他突出贡献的。3.职务任免公务员职务实行选任制和委任制。领导成员职务按照国家规定实行任期制。公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：（一）民主推荐，确定考察对象；（二）组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；（三）按照管理权限讨论决定；（四）按照规定履行任职手续。机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。4.职务晋升公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度。公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。5.撤销奖励的规定公务员法规定公务员或公务员集体有下列情形之一的，撤销奖励：一是虚作假，骗取奖励，主要指捏造事实、篡改或者编造奖励人员骗取奖励的行为；二是申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的，主要指在申报奖励时隐瞒了受奖励公务员已经查证属实的违法违纪问题以及违反规定的审批权限或者违反规定的审批手续的行为；三是有法律、法规规定应当撤销奖励的情形，这一规定，使撤销奖励制度的规定更加周密。公务员法关于撤销奖励的规定为机关撤销奖励提供了法律依据，使奖励制度更加完善和规范。（九）公务员的惩戒公务员依法履行职务的行为，受法律保护。公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。1.公务员应当受到惩戒的基本违纪行为《公务员法》规定了公务员应当受到惩戒的行为共16项，这是常见的、基本的违法违纪行为，它主要覆盖四个方面：一是违反政治纪律的行为，规定公务员不得参加旨在反对国家和危害国家安全及社会秩序的各类行为。二是违反工作纪律的行为，明确规定公务员玩忽职守、拒绝命令、压制批评、弄虚作假、滥用职权、泄露秘密、旷工或请假逾期不归等行为应当受到处分。三是违反廉政纪律的行为，规定公务员不得贪污、行贿、受贿、利用职权谋取私利，不得违反财经纪律，浪费国家资产。四是违反社会公德和职业道德的行为，规定公务员不得参与或者支持黄、赌、毒及迷信活动，尤其对公务员参与经营性活动作出了严格的规范，规定不得从事或者参与营利性活动，不得兼任一切营利性组织的职务。2.公务员违纪后的处分种类、及法律后果对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。处分种类主要是：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。公务员受处分后的法律后果主要是指：受警告处分的，在处分期间，不得晋升职务和级别，但可晋升工资档次。受记过、记大过、降级、撤职处分的，在受处分期间，不仅不得晋升职务、级别，而且也不得晋升工资档次。受撤职处分的，应当降低职务层次重新确定职务，并按新任职务确定相应的级别。受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。（十）公务员的培训、交流与回避1.培训制度机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。2.交流制度公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。公务员交流，是指根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任、挂职锻炼等形式，在机关内部调整公务员的工作职位，或将非公务员身份的公职人员调入机关担任一定公务员职务的管理活动。调任是指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务的交流方式。转任是指在公务员内部不同职位之间的公务员进行交流的方式。对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。挂职锻炼是指选派公务员到下级机关、上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任相应职务进行锻炼的交流方式。公务员在挂职锻炼期间不改变与原机关的人事隶属关系。3.回避制度公务员的回避制度，是指通过对公务员担任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，减少因亲属关系等人为因素对工作的干扰，保证公务员公正廉洁地执行公务的法律制度。公务员的回避有任职回避、地域回避、公务回避三种。（1）任职回避。《公务员法》规定：公务员之间有四种亲属关系的不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。这四种亲属关系是：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系。（2）地域回避。是指担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的公务员不得在原藉和成长地任职的规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：担任县（市）委书记、县（市）长职务以及县（市）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职。（3）公务回避。是指公务员在执行公务的过程中，遇有法定情形，避免影响正当履行公务而进行的回避。公务回避有三种情形：一是涉及公务员本人厉害关系的；二是涉及与公务员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系的亲属的厉害关系；三是有可能影响公正执行公务的。公务员的回避的提起有两种情形：一是公务员本人主动申请回避；二是利害关系人发现公务员有法律规定的应当回避的情形，可以提出要求公务员回避。公务员是否回避，有权机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经过审查后作出决定，也可以不经申请直接作出回避决定。（十一）公务员工资公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。国家建立公务员工资的正常增长机制。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。（十二）公务员的辞职辞退公务员辞职是指公务员根据本人意愿提出，并经过任免机关批准，依法解除其与机关的职务关系，或者担任领导职务的公务员根据法律规定的条件和程序辞去所担任的领导职务。辞退公务员，是指机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内作出解除公务员全部职务关系的行政行为。公务员辞职辞退是公务员管理的重要环节，它与公务员的录用、退休等一起，构成公务员队伍的更新机制，在加强公务员队伍的管理，保证公务员队伍的精干和活力方面具有非常重要的作用。1.公务员辞职的程序和条件公务员辞去公职是公务员的一项权利，但必须遵循法定的程序。公务员法规定：公务员辞去公职，首先要公务员提出书面申请。二是要由任免机关负责审批。对于非领导成员的公务员，其任免机关一般是其所在的单位；对于领导成员，则可能是上一级机关。三是在规定期限内审批完毕。一般公务员辞去公职的审批期限是三十日，领导成员辞去公职的审批期限是九十日。被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。同时，公务员作为公职人员，公务员辞去公职的权利还有一定的法律限制。这种限制主要表现为公务员辞职的限制性条件。一是未满国家规定的最低服务年限（目前公务员法尚未作出具体规定，下一步由单项法规进行规定）；二是在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限；三是重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；四是正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；以及法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。2.公务员辞去领导职务的情形公务员法规定了四种公务员辞去领导职务的情形。一是因公辞职，指担任领导职务主要是担任选任制领导职务的公务员因工作需要变动职务，依照法律或章程的规定，向任免机关提出辞去现任领导职务。二是自愿辞职，指担任领导职务的公务员因个人或者其他原因，自愿提出辞去现任领导职务。三是引咎辞职，指公务员中的领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。四是责令辞职，指任免机关根据领导成员任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。包括领导成员应引咎辞职而不辞职以及根据领导成员任职期间的表现，认定其不再适合担任现职等两种情形。3.可以辞退以及不得辞退公务员的情形公务员法规定，有下列五种情形之一的公务员，机关可以辞退：一是在年度考核中连续两年被确定为不称职的；不胜任本职工作，又不接受其他安排的；三是对因所在机关调整、撤销、合并或缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；四是不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；五是旷工或因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。公务员法还从保护公务员合法权益，特别是保护妇女的合法权益的角度出发，规定有下列情形之一的，不得辞退公务员：一是因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；二是患病或者负伤，在规定的医疗期内的；三是女性公务员在孕期、产期、哺乳期内的，以及法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。4.公务员退休公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：（一）工作年限满三十年的；（二）距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；（三）符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。（十三）公务员申诉控告公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。原处理机关应当自接到复核申请书后的三十日内作出复核决定。受理公务员申诉的机关应当自受理之日起六十日内作出处理决定；案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过三十日。复核、申诉期间不停止人事处理的执行。公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。国家建立人事争议仲裁制度。人事争议仲裁应当根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。人事争议仲裁委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。（十四）其他机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。聘任合同期限为一年至五年。聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。三、公民的基本权利和义务（法律-宪法）四、管理学原理（一）管理的涵义和特征管理从汉语词义上讲就是管辖和处理的意思。而在英语中，管理(management)是指驾驭的技术。它指的是在特定的环境下，对组织资源进行有效整合从而实现组织预定目标的过程。管理具有科学性和艺术性双重特征。管理学可分为两大类：经济管理学科（盈利性管理学科）和非经济管理学科（非赢利性管理学科）。管理学又可分为四个层次：微观（研究组织个体）、中观（研究组织群体）、宏观（研究组织整体）、管理学理论（研究基本原理）。（二）管理的过程和基本职能管理的基本过程，是计划、决策、组织、领导、控制和创新。管理者从某种意义上可以被看作是决策者，从另一种意义上也可以被看作是创新者。1.计划。计划工作的程序和内容如下：①在研究活动条件的基础上，确定组织在未来某个时期内的活动方向和目标。②制定业务决策。③编制行动计划。2.决策。管理就是决策，决策贯穿于管理过程的始终。3.组织。组织工作的具体程序和内容如下：①设计组织机构和结构。②根据各岗位所从事的活动要求以及组织员工的素质和技能特征，将适当的人员安置在组织机构的适当岗位上，使适当的工作由适当的人承担。③组织变革。4.领导。指导和管辖组织中的成员，包括管理者激励下属，指导他们的活动，选择最有效的沟通渠道，解决组织成员之间的冲突等，从而使组织中的全体成员以高昂的士气、饱满的热情投身到组织活动中去。5.控制。其内容包括行动偏离目标时对组织活动的纠正以及对目标的修改和重新制定。控制工作过程包括衡量组织成员的工作绩效、发现偏差、采取纠正措施三个步骤。6.创新。就是使组织的作业和管理不断革新、有所变化。（三）管理的原理和方法1.管理的基本原理包括：系统管理原理、人本管理原理、动态管理原理和科学管理原理。（1）系统管理原理。任何一种组织都可视为一个完整的、开放的系统或为某一大系统中的子系统；统一指挥原则、等级原则、协作原则、整体效应原则、信息反馈原则。（2）人本管理原理。管理的核心对象是人，是具有多种需要的、复杂的“社会人”。利益协调原则、行为激励原则、控制适度原则、权责对等原则、参与管理原则。（3）动态管理原理。管理者应不断更新管理观念，在处理管理问题时避免僵化的管理思想和方法。随机制宜原则、弹性原则（4）科学管理原理。科学管理是指管理活动应有科学依据，组织目标的确定、实施计划、组织、控制这一系列管理活动中都应依据科学的原理和方法。定性与定量分析相结合原则、理论与实践结合原则、不断更新方法和手段原则1.管理的一般方法包括：经济方法、法律方法、行政方法和教育方法。（1）经济方法。通过使用经济手段把组织内成员个人目标与组织整体目标协调起来。经济方法的实质就是贯彻物质利益原则，按客观经济规律办事，既不能否定利益共存，又不能采取平均主义的形式。（2）法律方法。就是运用法律规范以及类似法律规范性质的各种行为规则来进行管理。法律方法包括立法和司法两部分。（3）行政方法。依靠行政组织的权威，运用命令、规定、知识、条例等行政手段直接对管理对象产生影响。行政方法的具体形式包括行政命令、行政指示、行政建议、行政委托授权、颁布规章制度和条例、实施适当的行政奖励与处罚等。（4）教育方法。是指在管理者对被管理者需要有充分了解和分析的基础上，通过适当的方式对被管理者进行宣传教育，使之认识真理，激发被管理者的动力。教育方法在管理上的理论基础是现代激励理论。五、公共行政公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。依法办事是现代行政的本质特征；社会民主是有效行政的基础保证；公平原则是现代行政的出发点。（一）公共行政的主体与对象公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织。立法机关与司法机关不属于公共行政的主体。公共管理组织除国家行政机关外，还有依法成立的、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织。公共行政的客体即公共行政的对象是公共事务。公共事务依其范围大小可分为国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。国家事务是全国性统一的行政事务。如全国性的社会保障体系建设、国防建设等。共同事务是涉及区域较广、涉及利益集团较多、跨行政区域、需要多方面协调的事务，包括流域环境治理、大经济区域协作等。地方事务是指地方性的行政事务，如城市公用事业管理、市容环境卫生、城市公共交通等。公民事务是涉及公民个人权利的事务，如户籍管理、人口控制、老龄工作等等。（二）公共行政的范围、原则和作用公共行政的范围是指对公共领域的管理。公共领域包括基本公共产品领域和混合公共产品领域。私人领域不属于公共行政的范围，私人领域有两种：市场机制发挥作用的领域和社会自治机制发挥作用的领域。市场机制的作用是覆盖全社会的，是对国民经济的基础性调节；政府机制的作用也是覆盖全社会的，但是，政府权威是对市场机制解决不了的问题的调节；社会自治机制则是对市场机制和政府机制的补充，是对政府机制和市场机制都解决不了的问题的一种解决方式。政府不能提供私人产品，但非政府组织和私人部门可以参与提供部分混合公共产品。公共行政的原则是法治原则、服务原则、效率原则三者的统一。法治原则指市场经济是法治经济，现代市场经济条件下的政府是依法行政的政府。服务原则指公共行政必须为公民服务、为纳税人服务。效率原则指公共行政要讲求经济、效能与质量三者的统一。公共行政的作用：①导向作用，它是公共行政的核心作用，是政府“领航”和“掌舵”职能的具体体现。②管制作用，它是政府发挥其权威性、强制性的公共管理能力，协调处理各种社会关系与利益，由此维持社会的良性运行。③服务作用，就是政府提供公共产品、兴办公共事业、提供公共设施，其目的是为了服务于社会，维持社会的正常运转与长远发展。④扶助作用，它是政府对贫困地区、对弱势集团与群体给予帮助方面的功能，如扶贫、社会救济、社会福利与社会保险等等。（三）转型时期中国的公共行政中国古代的行政管理思想中，以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度见长。现代中国的公共行政自1949年中华人民共和国成立至今，经历了一个从传统向现代的转变过程，转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济。转型时期中国的公共行政要处理好政府定位问题、政府官员问题、制度建设和创新问题、依法行政问题、观念更新问题。（四）依法治国和依法行政的关系依法治国首先必须依法行政，依法行政是依法治国的重要组成部分，是基础和重心。具体说来，两者的关系表现在：第一，依法行政是依法治国在政府各部门的贯彻和落实。第二，依法行政是依法治国的重心。第三，依法行政是依法治国的保证。国家公务员的身份和手中的权力具有二重性：本质上国家公务员是人民的公仆，同时又是人民建设新社会的领导者；国家公务员手中权力本质上是属于人民的，同时这种权力又是通过国家公务员来行使的。不仅如此，行政机关与公民两者事实上处于不完全平等的地位，行政机关与公民、法人之间是命令与服从的关系，而非平等协商的关系。这种关系是由行政行为的单方面性和先行性所决定的。（五）公共行政学的理论变迁公共行政学理论的变迁主要经历了四个阶段：古典行政学理论、人本主义行政学理论、多元发展时期的行政学理论、公共管理时期的行政学理论。古典行政学理论：主张政治与行政分离，强调行政管理的事务性和执行性。重视正式组织和法制规范。“经济人（EconomicMan）”的管理观。行政效率至上的行政价值观。注重对行政现象的原则抽象。总的特征：以“事”为中心，实施刚性管理，进行微观与静态研究。人本主义行政学理论：主张政治与行政统一，强调行政管理的决策性。重视非正式组织和非正式激励。“社会人（SocialMan）”的管理观。效率与社会价值相结合的行政价值观。注重行政过程和行为实证研究的实证主义方法。总的特征：以“人”为中心，实施柔性管理，进行微观与动态研究。多元发展时期的行政学理论：主张政治与行政统一，强调行政管理的公共性、宏观性、政策性和权变性。重视行政组织的开放性和非经济激励。“目的人”的管理观。效率为社会公平服务的行政价值观。采用多学科研究方法。总的特征：以“系统”为中心，权变管理，宏观与动态研究。公共管理时期的行政学理论：政府改革成为主旋律，多种改革理论崛起但不统一。重视行政管理的执行性和技术性。“经济人”的管理观。绩效至上的行政价值观。采用经济学方法和企业管理方法研究行政管理。总的特征：以“绩效”为中心，绩效管理，宏观与静态和动态研究相结合20世纪70年代，西方国家的政府也进入全面改革，形成了“新公共管理”浪潮。其主要理论包括：布坎南的公共选择与政府理论；诺思的新制度经济理论；弗雷德里克森的新公共行政学、奥斯本的企业家政府理论等。（六）行政环境行政环境可分为宏观（国情）、中观（行政系统）和微观层次（行政机构内部）。1961年，美国学者利格斯创立了行政生态学。他将行政模式分为融合型（农业社会）、衍射型（工业社会）和棱柱型（农业社会向工业社会过渡）三种。（七）政府职能1.含义与特点行政职能是政府依法对国家生活诸多领域进行管理所具有的职责和作用，它反映了国家行政管理活动的实质和基本方向。行政职能具有共同性、差异性和动态性。行政职能的实施主体是政府机构；主要内容是管理国家和社会公共事务；实施手段是依法行政；各项职能形成完整统一的体系。2.基本类型行政职能可分为基本职能和运行职能。基本职能是依据政府管理的事务性质横向划分的政府职能，包括政治职能(包括军事保卫、外交、治安、民主政治建设)、经济职能(宏观调控、提供公共产品和服务、市场监督)、文化职能(教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视)和社会职能(其他的社会公共性的职能)。运行职能是按照行政管理的过程来划分的政府职能，可分为计划、组织和控制等职能。3.政府职能的发展变化：（1）自然经济状态下的政府职能：御外和安内。（2）近代资本主义国家的政府职能：御外、安内和建设公共设施（3）现代资本主义国家的政府职能：提供公共产品和服务；稳定宏观经济；调节社会分配；维护市场秩序。4.政府职能的重要地位：体现了公共行政的本质要求；是政府机构设置的根本依据；转变是行政管理体制和机构改革的关键；政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。5.影响与制约政府职能转变的因素：社会环境的变迁(是转变的外因)；公共行政的科学化(是转变的内在动力)；技术手段的创新(是转变的根本保障)；传统行政文化的影响(是转变的制约因素)。6.实现行政职能的基本手段包括：法律手段、行政指令手段、经济手段、纪律手段、教育手段和宣传手段。7.我国现行行政职能存在的主要弊端是：政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动；主要运用行政手段管理经济和社会事务。8.政府职能转变的关键是：政企分开。我国政府职能转变的基本内容包括：转变职能重心；转变职能方式；转变职能关系（理顺中央与地方、上级与下级关系；理顺政企关系；理顺政府与市场的关系；理顺政府与社会的关系；理顺政府内部各职能部门的关系；理顺政府与社会的关系；理顺政府内部各职能部分的关系）。（八）行政组织行政组织是由职能目标、权责体系、机构设置、人员构成、运行程序和法制规范等六个基本要素构成的。其中职能目标是行政组织存在的基础，机构设置是行政组织的核心。行政组织就其领导体制而言，有首长制、委员会制和混合制；就其组织结构而言，有纵向的层级制和横向的职能制；就其组织权力体系而言，有集权制和分权制；就其组织机构而言，有领导机关、职能机关、辅助机关、咨询参谋机关和派出机关。行政组织的指导原则：1.职能优先原则：A.职能是机构存在的前提(因职能而设机构)；B.科学界定政府总体职能；C.科学配置和划分政府总体职能；D.以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性。2.完整统一原则：A.政府职能是完整统一的；B.行政权力是完整统一的；C.政府机构设置是完整统一的。3.管理幅度与层次相适应原则：A.在管理对象和内容不变的情况下，管理幅度和层次成反比；B.管理幅度与事务的难易程度成反比；C.管理幅度同管理者的能力及管理手段的先进程度成正比；D.管理幅度与下属人员的能力成正比；E.管理层次与组织效率成反比。4.权责一致原则：A.设计合理的职位体系；B.权责相称的制约机制；C.奖惩分明的激励机制。5.精简与效能的原则：A.机构设置要精简；B.人员编制要精干；C.办事程序要简化。6.依法设置原则：A.政府机构设置程序要依照有关法律法规进行；B.有关政府机构的各项规范要由法律法规来确定。（九）行政体制行政体制是指行政系统内部围绕权力的划分和运行而形成的关系模式。其核心是行政系统内部职权的划分和配置。行政权力体制可分为中央集权制和地方分权制。行政领导体制可分为首长制和委员会制。（十）行政决策1.行政决策过程：（1）确定问题和目标要求；（2）拟定决策备择方案；（3）选择和决定决策方案；（4）修正完善决策方案。2.转向现代科学行政决策的标志：（1）决策主体由个人转向集体；（2）决策过程由主观随意转向程序化；（3）“谋”与“断”相对分离；（4）“断”与““行”相对分离；（5）决策手段的运用日益增强。3.现代行政决策组织体制的架构：（1）行政决策的中枢系统；（2）行政决策信息系统；（3）研究咨询系统；（4）审批控制系统。（十一）行政执行行政执行活动的原则：要忠实执行国家政策和法律；要保证中央政府的行政领导地位；要加强宏观调控能力，简政放权。行政执行容易出现的问题：政策失调；自定政策；腐败行为；结构紊乱；控制不当。（十二）行政监督行政监督是国家立法机关、司法机关、政党、社会团体、公民及国家行政组织自身对行政执行过程和行为所实施的监督。其最基本的特征是依法监督。行政监督的主要内容包括：对行政立法的监督；对行政执法的监督；对行政司法的监督。监督主体多样，监督形式多种，如质询、审查、弹劾、调查、举报、申诉、诉讼等。我国行政系统的内部监督主要包括：1.一般监督(上、下级之间的相互监督；职能部门和主管业务部门的监督)2.专门监督(主要指行政监察和审计监督)3.行政监察：指政府系统内部的专门监察机构，主要是监察部、地方各级监察厅、局。A.监察对象：政府部门及其国家公务员、政府任命的其他人员、下一级政府及其领导人员；B.领导体制：监察机关实行双重领导，既受本级人民政府领导，又受上一级监察机关领导；C.程序：立项、调查、提出检查处理情况报告、做出监察决定或建议。（4）审计监督：A.审计机关拥有检查权、调查权、建议权和处理权；B.审计机关的领导体制：双重领导体制。我国行政系统的外部监督主要包括：人民法院的监督；人民检察院的监督；政党监督；社会及舆论的监督。国家权力机关的监督包括：A．听取和审议工作报告(这是监督最基本的形式)；B．审查和批准国民经济计划和财政预算、决算；C．审查政府的法规、决定和命令；D．质询和询问；E．代表视察和执法检查；F．罢免政府组成人员。（十三）行政程序行政程序是指处理行政事务过程中必须遵守的一系列前后相继的工作步骤。可分为强行性程序和裁量性程序；对内程序和对外程序；事先程序和事后程序；主动程序和依法申请程序。行政程序的基本制度包括：听证制度；告知制度；公开制度；证据制度；回避制度；时效制度等。（十四）行政效率行政效率是行政产出与投入之间的比率。它包括效益要素、经济要素和时间要素。我国行政效率低下的主要原因是：行政理论研究薄弱；行政法规制度很不健全；政府服务的社会化程度过低；旧传统的束缚；行政权力配置不合理、不科学，行政监督不力。提高行政效率的途径：加大行政体制改革力度，推进机制创新；广泛深入开展绩效评估；实行公务员激励机制；建立电子政府。（十五）行政改革西方国家行政改革可分为两大块，一是结构的变革，二是行为的变革。包括：非国有化与公私合作；政府机构改革；预算改革；公务员制度改革；中央与地方关系的改革等。政府机构改革的动因：经济体制改革的需要；政治体制改革的需要；精简机构和人员的需要；减轻财政负担的需要；提高行政效率的需要。我国政府机构改革的渐进式过渡与阶段性突破1.1982年改革：A．提出干部的四化，“革命化、知识化、专业化、年轻化”。B．实行首长负责制，并将这一原则写入宪法。2.1988年改革：A．提出转变政府职能的概念；B．提出政企分开、党政分开的原则。3.1993年改革：A．把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的目标；B．强调了转变职能的根本途径是政企分开；C．提出行政管理体制改革的概念。4.1998年改革：仍是过渡性方案。中国公共行政的未来发展要实现行政理论创新；公共行政观念创新；公共行政体制创新（行政权力体系创新；行政组织体制创新；行政运行机制创新；行政法制创新）。（十六）领导理论领导的本质就是服务。领导者的素质包括政治品质、学识素养、能力素质（筹划与决断能力；组织指挥协调能力；人际交往能力；灵活应变能力；改革创新能力）；体格条件；时代精神。领导班子结构优化的标准：有一个坚强而富有凝聚力的核心；有清晰的职责范围和明确的职权界限；有健全的沟通网络。领导班子结构包括知识结构、专业结构、智能结构、年龄结构和性格气质结构。领导方式按照运用权力的程度来划分，可分为独裁式、推销式、征询式、共商式、有限自决式；支持式。领导方式理论主要有支持关系论（利克特）、双因素模式论、管理方格法（布莱克和莫顿）、领导生命周期法（卡曼）、目标导向论（豪斯）。领导干部的基本职能：了解情况，掌握政策，出主意，用干部。领导方法：实事求是、群众路线是根本的领导方法；科学决策；善于用人。领导作风：解放思想实事求是的作用；民主作用。三种不同类型的权威：魅力型、传统型和法理型。领导者运用权力的方式：说服、示范和命令。领导者授权的类型：刚性授权；柔性授权；惰性授权；模糊授权。六、公共政策（一）公共政策的涵义公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益的公共管理活动。公共利益又称群众利益，有多数人和少数人之分；有强势群体和弱势群体之分；有眼前、长远；全局、局部之分。(1)就内容而言，是政府、政治团体以及其他公共部门对社会成员或者公共部门自身的限制规则或引导措施。(2)就政策主体而言，政府和其他国家权威机构、政党及其他具有法定权威性的公共部门均可能成为政策主体。(3)就行为过程而言，政策不仅具有符号特征，而且是一个行为过程。(4)就功能而言，它是非私人物品(价值)的权威性分配方案。公共政策的资源：物质、人力、信息、权威。（二）当代公共政策的主要特征1.政策体现出由统治政策走向治理的趋势。2.政策的合法性受到更多重视。3.现代公共政策问题更加复杂化；内容更加丰富化；模式与方法更加多样化。4.当代公共政策还经常有目标及内容上的冲突、结果与预期之间的重大偏差。（三）政策与制度、法律的概念的关系政策侧重的是为某些目标而采取的操作方式，作用是形成针对问题的可操作决策，作为规则的总称，制度包含了作为操作规则的政策，不过，制度的内涵比政策更广。制度处于一种内核的地位，而政策是制度的延伸，生长于制度的平台上。法律可以理解成是制度及政策的一种形态。国家的根本制度可以通过宪法来显示，政策也可以用法律的形式来显示。但制度可以不以法律的形式体现，政策也不一定是法律。制度、政策与法律不一致的情况也会经常出现。（四）影响公共政策的主要因素1.政治制度因素和政治文化因素。政治制度因素。影响公共政策的最主要因素，政治制度包括政体制度、国家结构形式、议会制度、政党制度、选举制度、舆论控制制度、决策制度、政治文化2.外部环境因素：国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统3.内部环境因素：经济制度、社会文化、利益集团和“大众”。（五）政府干预的必要性和失灵原因政府干预的必要性：(1)市场会失灵(2)民间(社会)没有解决自身问题的能力。失灵原因：政府对市场的不适当干预导致。社会力量介入的原因：(1)政府干预也可能成为问题，单纯强调加强政府力量的国家主义只会损害市场的功能，需要在政府和市场之间形成互补。(2)市场经济作为一种有效运作的体制条件是法治。而法治的作用一是约束政府，二是约束经济人行为。（六）公共政策的基本功能导引（规范导向）、协调、控制、分配（七）政策制定的体制、程序与方法1.现代行政决策体制通常是由下列四部分构成：①情报信息系统；②参谋咨询系统；③行政决策中心；④反馈系统。2.公共政策的运行过程一般包括：问题与议程；规划与决定；执行与调控；评估与终结。3.制定公共政策的方法主要有：①常识判断的方法；②逻辑推理的方法；③现代科学方法。行政决策的方法是随着社会进步而逐步发展的。（八）政策执行的方式政策执行是行政执行中最重要的方式，是行政执行活动的主体内容。它主要包括：1.行政命令，是行政主体依法进行的一种强制性的行政处理行为；2.行政措施，是行政主体依法直接采取强制措施的具体行政行为；3.行政处罚，是由特定的国家行政机关，依照法定的授权范围和程序，对违反行政法律规范的行为所给予的处罚。（九）政策执行的手段1.行政指挥，是指行政领导者在执行决策过程中，按照既定的目的和计划，发令、指导、调度和协调下属实施行政管理活动的过程。2.行政控制，是指行政领导者根据计划目标的要求，对计划的执行情况进行监督、检查，及时发现和纠正计划执行中的偏差，以保证计划目标实现的过程。3.行政沟通，是指在行政管理活动中，行政组织与外界环境之间，行政组织内部各部门之问、层级之间、人员之间信息的交流与传递过程。4.行政协调，是指行政领导者引导行政组织与外部环境之问、行政组织内部各种关系之间建立分工合作、相互配合、协同一致的和谐关系，以实现决策目标的管理活动。（十）行政信息的开发、利用与管理行政信息是信息的一种形态，它是行政管理活动和管理对象变化发展及其特征的反映。从某种意义上说，行政管理过程，就是信息接收、处理和传递过程。1.行政信息的开发、利用与管理应注意的原则：（1）真实性原则；（2）时问性原则；（3）共享性原则；（4）附载性原则。2.健全行政信息的开发、利用与管理系统，具体包括收集系统、加工系统、传递系统、贮存系统等。3.立足高科技，建立一套以高新技术为载体的行政信息硬件系统。七、公共服务（一）公共服务的概念1、公共服务的概念公共服务是公共服务主体为履行其职责和职能，不以盈利为目的，为满足社会公共需求，生产、提供和实现公共利益的使用价值和价值的公共活动或过程。2、公共服务的涵义（1）公共服务提供者与接受者之间利益密切相关。公共服务提供者是一切基于并代表公共利益、公共义务主体，包括公共权威部门、公共事业部门以及其他形态的公共组织和承担公共义务的私人组织和个人。公共服务的对象，实际上就是公共服务接受方或曰享用者，包括公民、公众及其组织。（2）公共需求是公共服务的基本动因，为满足这种需要，必须由政府和其他组织和个人提供公共服务。（3）公共物品的生产和提供是公共服务实践的基本要素。（4）公共服务具有使用价值和价值，这就要求公共服务主体提供公共服务客体满意的、优质的公共服务。（5）公共服务不应以盈利（利润最大化）为目的。（6）公共服务是公共服务主体的重要职责和应履行的职能。（二）公共服务的基本特征1、系统性公共服务是一项系统工程。系统的一般特征包括集合、相互联系、环境、功能及动态和目的性。2、过程性公共服务是一个运行过程，是一项公共活动。整个运行过程至少包括以下环节：第一，公共服务结构。第二，公共服务规划。第三，公共服务生产与提供。第四，公共服务绩效评估。第五，公共服务调整。3、多样性公共服务面对的是纷繁复杂的社会公共需求，它以多样化的形态置身于社会行为的体系之中。4、公共性公共服务是出于一般性或公共利益需要和原则来进行的活动，其功能就在于及时有效地满足公共需要，它构成了公共服务存在的逻辑起点。5、多元性公共服务的多元性主要表现在公共服务主体、公共服务客体、公共服务机制的多元化。6、成本效益性公共服务的成本效益性是指公共服务主体在生产、提供公共服务过程中要讲成本和效益。公共服务资源具有稀缺性、有限性和宝贵性，要求我们在公共服务运行过程中，注重公共服务成本的少投入而多产出。（三）提升政府公共服务绩效的意义1、是建设服务型政府的内在要求。2、是满足公共需要的迫切要求。人民群众的公共需求是随着经济社会发展而日益增长的。政府必须认真学习和掌握公共服务的科学理论，把握公共服务的运行规律，积极回应人民群众日益增长的公共需求，大力推进公共服务创新，打破公共服务行政垄断，降低公共服务成本，提高公共服务效率，切实履行公共服务职能，促进社会的和谐发展。3、是构建中国模式的现实要求。公共服务模式是公共服务主体在公共服务过程中存在的或可供选择的政府与市场的分工方式。政府对公共服务模式的选择，直接关系到政府公共服务功能定位，关系到政府对公共服务参与程度和参与方式。4、提高公共服务能力的必然要求。（四）公共服务职能分析1、公共服务职能定义（1）公共服务职能的理论基础政府的公共性是政府的第一属性，政府因为其公共目标而成立，这也正是政府公共性的起源，虽然不同时代、不同背景对政府公共性的外部特征有不同的要求，但实现正义、提供公共物品却是所有政府公共性中的共同内容。研究政府的这种公共性，就是要把政府放在一个“公器”的位置上，把“为公”作为它的唯一目的，这样政府在达到“为公”目的的过程中履行的无疑只能是其公共服务的职能。其次，民主型公民文化的建立使得政治民主日渐向行政民主过渡，民主化程度的高低成为判断公共服务职能水平高低的关键。公共性解决的是政府目的的出发点问题，社会民主理论解决的是社会事务由谁主导的问题。它在讨论公民权利的同时，揭示了政府权力的来源，最终导致了政府性质的进一步明确。（2）公共服务职能的科学界定服务型政府服务就是要把服务作为管理的出发点和归属，管理是为了更好地服务，要寓管理于服务之中。首先，管理与服务之间存在很大差别。管理一般是指在特定环境下，通过组织所拥有的资源进行有效的计划、组织、指挥和控制，以便实现既定组织目标的过程。比如企业管理、市场管理等；而服务通常是指提供活劳动，以满足他人某种需要的一种操作活动，比如餐饮服务、金融服务等。其次，公共管理与公共服务也存在很大的差别。公共管理一般是指政府或其他组织为了解决公共问题，维护、增进和分配公共利益而进行的计划、组织、协调、控制等活动；而公共服务通常是指为了满足公共需要，由公共部门或私营组织提供劳动产品的活动。公共管理是为了解决公共问题而进行的，比如政府只应在“市场失灵”的地方发挥作用；而公共服务要么是为满足顾客需求而提供服务，要么是先提供服务然后等待公共公民来选择。其次，从主体构成上看，公共管理的主体一般都是公共组织，包括政府组织和非政府组织；而公共服务的主体除了公共部门，还包括私营组织。第三，政府服务与公共服务的差别也很大。在服务的提供上，政府服务的提供者就是政府本身，而公共服务的提供者除了政府之外，还有其他组织。当然，政府仍然是公共服务的主要安排者。公共服务职能是四种政府职能中的一种，与经济调节、市场监督、社会管理等其他职能相互并列。同时随着社会的发展，政府职能的重心（或者主导职能）是动态变化的。一般说来，随着人类行政模式从统治行政到服务行政的转变，政府职能重心也从前现代社会的阶级统治，逐步转变为现代社会的公共管理和公共服务。但在重心转移的同时，其他功能并没有消失。不能误将政府公共服务等同于公共服务本身。由于这一误解，使得当前的政府机构不仅提供公共服务，还直接组织公共服务的生产。这正是我国公共服务领域普遍存在的“政府中心”而不是“顾客中心”的主要原因所在。并且，由此带来的政府垄断也造成了服务效率和质量的下降。2、公共服务职能的主要内容“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”（温家宝）政府的公共服务职能应该围绕公民迫切需要提供服务的领域而展开。政府公共服务职能的内容主要包括下列四个方面：（1）制度供给和创新职能第一，意识形态的建构。政府的制度创新要避免无效，必须在经济的变革中积极推进意识形态的变迁，使人们感到现有制度的正义与公平，对现有制度的合理性产生认同。第二，产权的合理界定与保护。产权是一种竞争性的排他性的权利，它可以对人的经济活动造成一种激励，使创新的个人与社会收益趋于一致。因此，有效的产权界定与保护是制度创新的前提。第三，有效的法律体系的建立。（2）提供良好的公共政策服务公共政策是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。从构建社会主义和谐社会的角度分析，政府公共政策创新的重点主要有：第一，健全政策诉求的表达机制。政策诉求的表达是政策合法化的重要过程，也是现代政治体系的民主要求。第二，完善社会政策。社会政策，以增进社会整合、促进社会进步为目标，集中于促进社会生活福利和协调发展的各方面。（3）提供公共产品（4）提供公共服务3、公共服务职能变迁（1）我国公共服务职能所面临的问题第一，公共服务水平的地区失衡、城乡失衡和阶层失衡。我国公共服务水平的地区失衡与城乡失衡。另外，我国正面临着老龄人口总量的高峰。我国政府用于退休开支、老年保障、医疗支出的上升速度将超过国民收入的增长速度，更为严重的问题是城市的社会保障由国家财政负担，而农村基本上是农民自我保障。第二，公共服务体系和机制不健全。现在我国的公共服务状况存在着四个不适应：一是与健全和完善社会主义市场经济体制的要求不适应；二是与全面实现小康社会的目标和要求不适应；三是与满足人民群众日益增长的物质文化要求及解决涉及切身利益的实际问题的要求不适应；四是与深化政治体制改革、加快民主政治建设进程的要求不适应。第三，公共服务的投入机制不健全。第四，公共服务的应急机制不健全。第五，公共服务的运行和监督机制不健全。（2）公共服务职能变迁的基本要求从我国的实际出发，当前要落实科学发展观，强化政府公共服务职能，建设公共服务型政府应主要坚持以下几个方面：第一，以形成完整的政府公共服务职能体系为目标。第二，以提高政府公共服务总量与质量为手段。第三，以建立适应我国国情的公共服务模式为原则。第四，以建立完善的公共服务制度为保障。全面建设小康社会要求实现公共服务的制度化，要求政府提供基于宪法权利的、公平的、制度性的、可发展性的公共服务。第五，以完善基础性公共服务为重点。政府公共服务的分配应该以符合公平、正义为原则，着眼于两个方面，一是满足全体公民最基本的公共需要的公共服务；二是满足部分弱势公民的生存需要的公共服务。（3）公共服务职能变迁的重点中国政府公共服务职能变迁的过程就是建设现代公共服务型政府的过程，就是指在公民本为、社会本位理念的指导下，以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公众利益为目标，在整个社会民主秩序的框架内，通过合理规范公务员、公民、法律、社会的协调运转行为，不断强化政府的公共服务职能的过程。（五）公共服务主体1、公共服务组织（1）公共服务组织的内涵和分类公共服务组织：人们为实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。公共服务组织的分类：第一，行业类别划分法。（邮电通讯服务组织、商业服务组织、公用事业服务组织、家庭服务组织、文化教育和科技服务组织等）第二，结构划分法。（提供公共服务的政府组织、社会组织、市场组织）第三，经济构成划分法。（既包括全民所有制、集体所有制、中外合资、中外合作等经营单位，也包括个体所有者）（2）公共服务组织的基本特征公共服务组织以追求公共利益为其价值取向。社会性是公共服务组织的根本属性。服务性是公共服务组织的基本属性。非盈利性是公共服务组织的共有属性。2、公共服务者公共服务者是指在公共服务组织从事决策和执行政府公务的人员以及其他非政府公共服务组织的管理人员和从业人员。主要包括公务员和非政府公共服务组织人员。（六）政府公共服务模式分析1、中国政府治理方式的转型现代政府是以市场为基础的政府，政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产与供给，而是让市场去生产和供给竞争性的物品和服务。中国政府再造实质上正是在构建公共服务型政府模式。所谓公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或是社会来有效、及时和足量地供给人民群众日益扩大的公共服务需求。在这一治理模式下，公共物品和服务的生产和供给存在着多样化的机制，政府的精力主要集中于规则的制定和实施上，营造有利的激励环境，建设与完善市场制度，促进市场的有序运行。2、政府公共服务主要模式分析从政府在公共服务过程中的地位和所发挥的作用这一角度划分，政府公共服务主要模式可以归纳为全能型公共服务模式、主导型公共服务模式、参与型公共服务模式和市场型公共服务模式。（1）政府全能型公共服务模式分析政府全能型公共服务模式是政府包揽一切公共事务、社会一切公共福利来自于政府的模式。它基于政府是执行人民意志的“公仆机关”这一理念，是全能主义政治系统下无限政府观念在公共服务领域内的具体表现。政府全能型公共服务模式的主要特别特点就是政府在公共服务中自上而下一统到底，方方面面无所不在。在这种模式下，政府除了承担自身的生产、分配、交换和消费过程外，还承担了公民个人以及社团乃至整个社会的生产、分配、交换和消费的全过程。（2）政府主导型公共服务模式分析政府主导型公共服务模式是政府在公共服务生产供给过程中占据主导地位的公共服务模式。这一模式最主要的特点是政府牢牢掌握公共服务供给的规划决策权，强化对公共服务供给的宏观调控，并对公共服务的供给过程进行严格的监督检查，同时对关系到国计民生的公益事业进行直接经营和直接干预。（3）政府参与型公共服务模式分析政府参与型公共服务模式是政府将公共服务的生产、供给和管理的基本环节和过程交给社会，政府只以参与者角色在其中拾遗补缺的模式。这一模式的主要特点是民营企业和非政府组织主导公共服务的供给，实现公共服务的市场化与社会化；政府公共服务职能仅限于弥补市场失灵的范围内，提供维护市场秩序、社会公正、科教导向等等公共产品的不同组合，防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约行为的发生。（4）市场型公共服务模式分析市场型公共服务模式是政府与市场分权、政府与市场共同参与公共服务过程的公共服务模式。这种模式的特点是市场对公共服务的参与是直接而非间接的，它淡化了传统公私之间的界限，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府服务能力的不足。（5）公共服务中的电子政务模式电子政务是指一种以信息网络化方式和手段履行的政府行政职能。在信息网络化条件下，在对传统政府的行政职能、组织结构和业务流程进行重组的基础上，主要以计算机网络为技术平台，实现政府的公共管理与服务，从而形成一种更为有效的政府运作形态。（七）公共服务产品提供1、公共服务产品的涵义（1）公共服务产品的概念公共服务产品是指主要由政府和非盈利组织生产并提供给社会公众均等地消费的产品，每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。这一概念包括三层涵义：第一，公共服务产品的生产和供给者主要是政府和非盈利组织；第二，公共服务产品是向全社会提供的，消费者是全体社会公众，每个社会成员都可以均等地享用；第三，社会成员个体在消费某一公共服务产品时，既不影响其他社会成员消费，也不会减少其他社会成员对公共服务产品的消费量。（2）公共服务产品的一般特征效用的不可分割性消费的非竞争性受益的非排他性（3）公共服务产品的具体特征无形性可物化性生产与消费的一致性终身消费性（4）准公共服务产品所谓准公共服务产品，是指那些公共性与私有性两者兼备，介于公共服务产品和私人产品之间的公共服务产品。2、公共服务产品的供给方式（1）政府供给（1）政府直接生产（2）政府间接生产间接生产是指政府运用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导并控制私人部门参与公共服务产品的生产。政府间接生产的具体方式有：合约出租；政府购买即政府采购；授权经营；政府经济资助；政府参股。（2）私人供给私人供给是指私人部门（厂商）在合适的条件和制度安排下，生产并向社会公众提供公共服务产品。所谓“合适的条件”，原则上是能够以合适的成本实现排他的成本下降，从而使私人有动力介入公共服务产品的供给；“合适的制度安排”既包括在技术进步引致排他成本降低后私人部门提供的公共服务产品的具体形式，也包括即使一时尚未发生巨大的技术进步，但却能够找到满足激励的制度形式。合适的条件和制度安排是私人供给的前提。（1）联合供给（2）俱乐部供给（3）自主供给自主供给指在自愿的原则下，一些非盈利组织及个人的非盈利行为取向下的公共服务产品的供给。主要包括第三部门供给、社区供给和个人自愿供给。（1）第三部门供给主要适用于社会公益性公共服务产品。（2）社区供给所谓社区供给，即依据受益者所居住的地域或从事的行业提供公共服务产品。其成本的补偿完全通过自愿或社区委员会其他依据民意的方式征收。（3）自愿供给自愿供给是指社会公众以个人或组成小组的方式，通过自愿贡献来提供公共服务产品。一般而言，自愿供给主要包括捐赠金钱和贡献时间。3、几种常见的公共服务产品（1）国防为捍卫国家主权、领土完整和安全，防备外来侵略和颠覆，所进行的军事及军事有关的政治、经济、文化等方面的建设和斗争。（2）秩序政府着眼于国家内部稳定以保障国民安全和利益的又一种公共服务产品。（3）环保即对环境的治理与保护。（4）科技反映客观事实和规律的知识体系，包括自然科学和社会科学。（5）教育按照一定的目的要求，对受教育者的德、智、体各方面素质施加影响的一种活动。一般指学校教育，也泛指社会上有教育作用的活动。（6）文化文化狭义是泛指一般知识；中义是指以知识为载体的思想、观念、精神、价值系统（即社会意识形态）以及与之相适应的制度和组织机构；广义是指人类社会实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。（八）公共服务能力标准1、公共服务能力的涵义（1）一般性公共服务能力公共服务能力是指公共服务主体为生产和提供优质的公共服务产品以满足公共服务客体的公共服务需求而具备的技能、技术和技巧。公共服务能力的强弱决定了公共服务主体在整个公共生活过程当中是否能够真正承担并办理好所有的公共服务事项。（2）公务员公共服务必须坚持的理念首先，必须树立以人为本的理念。第二，必须树立公平正义的理念第三，必须树立民主法治的理念2、公共服务能力的分类与构成公务员的通用公共服务能力主要由三方面的能力构成。首先，是公务员的依法行政能力。其次，是公务员的维护社会正义与公平的能力。第三，是公务员的道德教化能力。3、公务员公共服务能力要求第一，公务员诚实守信能力。指公务员在从事公共行政、进行公共服务的过程中对法定权利和义务如实履行的能力。第二，公务员联系群众能力。指公务员为了更好地提供公共服务，通过一系列方式和手段同群众进行沟通和联系的能力。第三，公务员接受群众监督能力。如果说公务员的诚信能力主要来源于系统内部，是公务员对自身行为的规范和约束的话，群众监督就来自于